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摘要：本文通過闡述公眾參與公共政策的現(xiàn)狀和意義，總結(jié)公眾參與公共政策面臨的困境及其原因，結(jié)合相關(guān)案例，提出公眾有效參與公共政策的對策建議和路徑選擇。本文為四個部分：第一部分為公眾參與公共政策的背景、現(xiàn)狀和意義；第二部分為公眾參與公共政策面臨的困境；第三部分為制約公眾參與公共政策的原因分析；第四部分為推進公眾有效參與公共政策的路徑和建議。

關(guān)鍵詞：公眾　公共政策　參與　路徑

一、公眾參與公共政策的現(xiàn)狀和意義

（一）公眾參與公共政策的背景

1、政治民主化發(fā)展的要求

政治民主化的發(fā)展推動了公眾主體意識、主人翁意識的形成，推動了公共政策的參與向民主化社會化方向發(fā)展。政治民主化的發(fā)展使公眾作為公共政策制定的主體地位被確立，參與意識不斷增強。希望通過各種途徑表達自己意愿，通過政務(wù)公開，了解公共政策的全過程，使公共政策能夠體現(xiàn)自身利益。同時，公眾的參與能夠促進政府制定公共政策的科學性和透明性以及執(zhí)行的有效性。通過公眾與政府的有效互動，有利于政治民主化的不斷發(fā)展。

2、社會經(jīng)濟發(fā)展的要求

隨著社會主義市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，導致了社會利益組成的多元化。公共政策制定的過程中需要利益的平衡，利益多元化格局的形成，促進公眾維護自身利益意識的形成，為公眾參與公共政策提供了動力。因此，政府應(yīng)當與公眾一道，通過各種途徑協(xié)商溝通，解決公共政策過程中出現(xiàn)的問題。

3、新技術(shù)發(fā)展的推動

信息技術(shù)的迅速發(fā)展和廣泛的普及應(yīng)用，給公眾的生活帶來了極大的變化。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷更新發(fā)展和媒體的發(fā)展，使表達途徑不斷擴大，政策知識得到更好的普及，信息的傳遞變得快捷方便，公共政策走到了公眾身邊。同時，我國信息公開制度和實踐建設(shè)也得到了快速發(fā)展，更有利于公眾與政府的信息溝通。信息的公開是公眾參與公共政策的前提和基礎(chǔ)。

（二）我國公眾參與公共政策的主要方式

1、公眾參與公共政策的兩種基本制度安排

就我國實際而言，包括兩種基本的制度形式：人民代表大會制度、政治協(xié)商制度。人大代表行使議案權(quán)、建議權(quán)、表決權(quán)等參與公共政策，同時人民代表大會監(jiān)督政府。人民代表大會制度有利于國家權(quán)力反映人民的意志，保證公共政策價值取向是實現(xiàn)廣大人民的根本利益。政治協(xié)商會議是各界愛國人士、各人民團體、各派參與政策咨詢、討論的途徑。各黨派人士代表不同階層人民的利益要求，通過政協(xié)會議表達各界群公眾參與公共政策論析孫立成眾意愿。

2、公眾參與公共政策的具體形式

從實際的公共政策過程來看，基本包括：信訪、信息公開和民意調(diào)查、聽證制度、城鄉(xiāng)社區(qū)自治等。第一，信息方面的公眾參與，即公眾與政府部門之間的信息溝通和傳遞。第二，協(xié)商方面的公眾參與，即政府部門就議題、議案和公眾展開交流、談判。第三，共同決策方面的公眾參與，即政府部門和公眾作為共同的決策主體進行社會管理。

（三）公眾參與公共政策過程的意義

1、促進公共政策民主化和科學化發(fā)展

從民主化的角度來看，公眾越來越強調(diào)自身的主體地位，不僅僅滿足于被動的接受公共政策，希望將自己的利益訴求體現(xiàn)在公共政策當中。在公共政策制定的過程中，走專家智囊團和公眾結(jié)合的道路。使專家和公眾實現(xiàn)有效合作，既發(fā)揮智囊團的專業(yè)優(yōu)勢，又傾聽公眾的心聲，提高政策的質(zhì)量和合法民主性。

2、防止政策制定過程中的腐敗和壟斷，實現(xiàn)行政監(jiān)督

公眾參與公共政策制定能夠在一定程度上打破政府內(nèi)的制定者對政策制定權(quán)力的壟斷，獲得參與權(quán)，能夠一定程度上促使政策制定更為透明，從而有效避免政府官員利用職務(wù)便利進行“暗箱操作”，減少公共權(quán)力“尋租”的發(fā)生，促進社會利益最大化的實現(xiàn)。

3、有利于公共政策順利施行，形成公眾和政府之間良好互信機制

在公共政策實現(xiàn)的整個過程中，政策主體和政策客體均具有各自的基本利益和各自的角色利益。當相互協(xié)調(diào)時，公共政策可以得到好的執(zhí)行。但當利益之間出現(xiàn)沖突時，執(zhí)行就可能出現(xiàn)一定的偏差。公眾參與公共政策，可以為政策主體和政策客體的利益沖突提供緩解壓力的空間，增強公眾與公共政策之間的適應(yīng)性。同時，公眾參與是一種自下而上的溝通形式，也可以有效增強其合法性，優(yōu)化政策體系，形成公眾與政府之間的互信機制。

二、公眾參與公共政策面臨的困境

（一）聽證過程存在缺陷

我國聽證會制度正處于發(fā)展的初級階段，在實踐中還存在很多方面需要完善。主要有：第一，聽證會的公正性不足。當前我國的聽證會中確有一些權(quán)力“尋租”的空間，致使聽證會流于形式。第二，聽證會平等性不足。由于公眾在聽證信息掌握上不充分和時間的有限性，只能從自身體會感性的發(fā)表一些看法和建議，致使聽證會出現(xiàn)事實上的不平等現(xiàn)象。第三，聽證會的透明度不夠高。聽證會的核心是透明的聽證會制度安排,但是，當前存在一些聽證會“暗箱操作”、“作秀”等現(xiàn)象。第四，聽證制度中公眾作用被弱化。在一些地方聽證會陷入了只“聽”不“證”的境地。

（二）信訪制度中公眾與政府溝通機制運行不暢

公眾通過黨和政府的信訪部門反映對于公共政策的建議，可以直接的讓政府部門了解民情，收集民意。但現(xiàn)階段，公眾通過信訪的形式參與公共政策制定，仍然存在著公眾與政府溝通機制運行不暢，直接影響了公眾參與的有效性。第一，信訪行為被“異化”。當前，很多地區(qū)把信訪的情況作為官員考核的指標，本是群眾與政府部門良好溝通的渠道，在錯誤政績觀的指使下出現(xiàn)“異化”，導致“截訪”行為的屢次發(fā)生。第二，信訪制度性障礙的存在。相關(guān)規(guī)定在一定程度上使公眾信訪路徑變窄，從本質(zhì)上不利于公眾權(quán)利的實現(xiàn)和良好溝通機制的實現(xiàn)。

（三）政務(wù)公開的制度和實踐有待進一步提高

隨著責任型政府和透明型政府建設(shè)的不斷推進，各級政府建立了政務(wù)信息公開體系，依托政務(wù)大廳、電子政務(wù)官網(wǎng)等向公眾傳遞政策內(nèi)容，目前僅停留于告知。即政務(wù)公開在公共政策過程當中形式上單向的現(xiàn)象，對于公開信息存在選擇性，對于部分敏感信息，如涉及到公眾切身利益的信息公開不完全。在內(nèi)容上，公眾如果對公開信息有參與意見，事實卻無法通過某種形式傳達到政策制定者那，政務(wù)公開只是為公眾提供一個知情平臺。主要表現(xiàn)在政府官員不重視電子政務(wù)的應(yīng)用；公眾主動參與積極性不高，缺乏有效互動；電子政務(wù)環(huán)境下公眾參與公共政策存在形式化的現(xiàn)象；政府回應(yīng)機制的滯后，缺乏政府與公眾的有效互動。

（四）基層民主參與機制不健全

當前我國基層民主參與機制不完善，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：第一，在當前的公務(wù)員競爭選拔制度之下,很多年輕的公務(wù)員忽視公眾參與權(quán)利，與群眾缺乏溝通聯(lián)系，不利于形成有效的上下聯(lián)動機制。第二，干部下基層活動沒能全面落實到位，對于干部下基層活動中的督查、交流、總結(jié)等沒有明確的制度安排。

（五）新技術(shù)沒有得到充分利用

新興技術(shù)的發(fā)展，政務(wù)微信、微博等成為了政府和公眾溝通的全新平臺，充實了公眾的參與渠道?？墒?，我國某些地方政府的政務(wù)微博、政府官網(wǎng)意見欄、微信平臺等均沒有得到充分利用，其維護和使用情況不容樂觀，重建輕管或者建而不管，熱鬧之后不聞不問，只圖一時新鮮，致使很多平臺處于長期閑置的狀態(tài)嚴重影響了新興平臺的實效性。

三、制約公眾參與公共政策的原因分析

（一）政治方面

(1)選舉制度不完善。我國人民代表大會制度，實際效果不理想，即選舉出的“代言人”不能很好履職。第一，間接的選舉使公眾反映公共政策意見找不到“代言人”。(2)人大代表大多兼職，公眾想找代表反映想法是非常困難的。(3)人大代表并非通過競爭選出，代表素質(zhì)有待提高。(4)很大一部分官員和公眾對選舉人大代表缺乏正確認知。(5)多層間接選舉造成中間諸多過程信息傳遞的失真。(6)代表們對角色缺乏正確認知。第二，政治體制改革滯后。隨著社會主義市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，經(jīng)濟體制改革不斷深入，公眾參與意識和民主意識不斷增強。而現(xiàn)實中，政治體制改革并沒有與經(jīng)濟體制改革同步，政治體制和機制的落后無法滿足公眾強烈的參與愿望。第三，公眾參與公共政策存在政府自身利益與公共利益的博弈。公共選擇理論認為影響官員進行決策的因素主要是公共利益和個人利益，最主要的是個人利益，這也決定了官員在公共政策分析過程中有時很少去關(guān)注公共利益的實現(xiàn)，出現(xiàn)了社會責任缺失的現(xiàn)象。

（二）經(jīng)濟方面

第一，經(jīng)濟方面原因使部分公眾在政策參與中處于弱勢。由于公眾參與公共政策受經(jīng)濟狀況、收入水平等因素的影響，致使公眾參與存在不平衡性。第二，公眾參與公共政策存在資金問題。公眾在參與公共政策過程會付出極大的精力和時間，造成參與成本的上升，沒有相應(yīng)的資金支持，使部分公眾負擔不起，增加參與成本。

（三）文化方面

政治文化影響著人們的政治行為，成為制約我國公眾參與公共政策的重要因素。第一，人治型政治文化的影響。“人治”是我國封建社會傳統(tǒng)的統(tǒng)治方式，“官本位思想”是人治型政治文化的表現(xiàn)形式，不利于法制觀念的樹立，阻礙了民主化發(fā)展的進程。第二，“順民”思想的存在。傳統(tǒng)臣民思想使公眾被動接受政策制定和執(zhí)行者的命令和決定，雖然有時有看法，但參與冷漠，認為自己對政策的參與是起不到作用的。

（四）社會方面

第一，政治信任缺失，政府公信力下降。政治信任是實現(xiàn)公眾有效參與的前提。如公眾對當前政治體系和政府公信力不信任，那么參與效果就會大打折扣。第二，部分地區(qū)教育發(fā)展水平不高。從我國整體來看，地域差異較大，由于一些公眾教育素質(zhì)低下，即使國家提供公共政策參與的機會，也很難掌握政策參與技能和知識。

（五）法制方面

第一，公眾參與公共政策缺乏可操作的有效的法律依據(jù)。我國法律對于公眾參與公共政策的規(guī)定大多是非強制的，對于公眾參與的具體程序、方式并未做出具體可行可操作的規(guī)定，給公眾參與帶來了諸多問題。第二,制度化程度不高。我國聽證制度、居民社區(qū)自治的制度環(huán)境均不夠完善，公眾參與的保障機制也不夠健全，導致公眾非制度化的參與或是不參與公共政策過程。

（六）公眾自身方面

公眾參與素質(zhì)不高，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)，缺乏參與的技能和知識，影響著公眾對于公共政策內(nèi)容的正確理解。公眾缺乏強烈的主體意識，不習慣用正規(guī)法律渠道解決問題，造成了公眾對政治的長期冷漠。

四、推進公眾有效參與公共政策的路徑和建議

（一）發(fā)展參與式民主政治

1、提高公眾參與地位

公眾在話語權(quán)和地位上和其他參與主體是不平等的，政策制定在總體上還是偏向于強勢參與利益主體的。提高公眾參與地位，一是通過教育、宣傳等方式，提高公眾參與意識。二是建立政府評價體系，將評價指標納入政府考核。三是政府向社會和市場放權(quán)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

2、完善選舉制度

在公眾參與公共政策過程中，可以說，選舉制度起著重要不可替代的作用。選舉制度更好的發(fā)揮作用，需不斷完善，獲得民意基礎(chǔ)。第一，擴大直接選舉的層次和范圍。第二，完善代表的提名和介紹方式。第三，在選舉程序引入競爭機制，提高選舉的真實性和有效性。第四，提高基層代表的人數(shù)比例。第五，擴大專職化人大代表的范圍。第六，轉(zhuǎn)變?nèi)舜蟠礤e誤的“榮譽稱號”意識。

3、轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)、責任、透明型政府

轉(zhuǎn)變政府職能，樹立正確的價值取向，政府職能的轉(zhuǎn)變：第一，建設(shè)服務(wù)型政府，加強公共服務(wù)。完善考核問責機制，建立公眾對于公共政策意見的反饋和投訴機制。第二，建設(shè)責任型政府，完善市場監(jiān)管。對涉及公眾利益的政策決策，必須從廣大人民的根本利益出發(fā)。第三，建設(shè)透明型政府，加強社會管理。盡最大可能的把可以公開的公共政策向社會公眾公開，并接受公眾評價監(jiān)督。

4、拓寬公眾的參與渠道除人民代表大會和政治協(xié)商會議等基本的參與形式，要積極拓展新的參與渠道：一是，政策制定部門完善政策咨詢制度。二是，完善公開聽證制度。健全聽證代表選拔制度；實現(xiàn)聽證的公開透明；簡化聽證程序，提升聽證效率；接受公眾監(jiān)督。三是，完善政務(wù)公開。在法律允許范圍內(nèi)，擴大公開內(nèi)容范圍；積極推行電子政務(wù)，對于政策制定程序進行公開。四是，完善公眾接待日制度，完善來信接訪制度等，充分發(fā)揮這些參與形式的作用。五是，充分利用新技術(shù)的發(fā)展，開通官方微博、微信、信箱和問政平臺，方便公眾參與，提高公眾參與熱情，聽取公眾意見。

5、轉(zhuǎn)變政府對待公眾參與的觀念首先，政府工作人員應(yīng)堅持“民本位”思想，提高服務(wù)質(zhì)量。其次，政府應(yīng)積極入手加強公眾政治教育，創(chuàng)造條件讓公眾參政議政。最后，加強官員的思想教育，教育其樹立正確的理念，積極推進公眾參與公共政策。

（二）擴大公眾參與基礎(chǔ)

我國處于社會主義初級階段，存在較大的貧富差距。所以就要求政府加大對弱勢群體貧困人群的扶持力度，提高其參與愿望，增強參與信心。由于物質(zhì)經(jīng)濟方面原因，經(jīng)濟困難群眾參與公共政策的積極性大打折扣，對于公共政策參與缺乏足夠興趣。因而，需要政府確立困難參與群眾的標準，建立政策參與的資金支持制度，通過資金支持保障困難公眾參與公共政策過程，使困難群眾能夠充分表達意見。同時，政府應(yīng)通過媒體宣傳鼓勵社會組織、慈善機構(gòu)等對公眾參與進行資助，保障公共政策參與人員的全面性和代表性。

（三）營造參與型文化氛圍

應(yīng)轉(zhuǎn)變消極的政治心態(tài)，建立公眾參與型的政治文化。一是，摒棄傳統(tǒng)政治文化的不利方面，吸收西方政治文化的先進方面。二是，將科學現(xiàn)代的政治文化納入社會教育和學校教育，建立科學完善的政治文化機制。同時，需加強公民文化建設(shè)。一是，樹立公民意識。公眾不僅應(yīng)該遵守法律，還應(yīng)主動表達意見。二是，培養(yǎng)公民精神。公民精神是社會的精神支柱，是實現(xiàn)自由、平等、民主、和諧的社會主義現(xiàn)代化國家的靈魂所在。

（四）培育社會參與環(huán)境

第一，完善社會的價值體系。將“中國夢”的理念植根于公眾的價值體系，以全社會共同的信念引導個人，形成社會根本的價值觀。最終形成社會的價值體系，從信仰價值方面引領(lǐng)社會成員實現(xiàn)利益的相對平衡和公共政策的平衡。第二，創(chuàng)造良好的參與環(huán)境，培育建設(shè)市民社會。大力發(fā)展教育事業(yè)，貼近公共政策與公眾的聯(lián)系，為公眾參與能力和知識的提高創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

（五）健全公眾參與法制

第一，完善公眾參與制度化建設(shè)。只有民主保障制度健全，公眾才能才有可能有效行使參與權(quán)利。第二，加強對公眾參與的立法建設(shè)社會主義法治國家，就要在公眾參與的過程中加強法制保障，使公眾依法參與，政府依法行政。只有將公眾參與的權(quán)利以法律形式固定下來，公眾有效參與才能走向成熟。

（六）提高公眾參與素質(zhì)

公眾素質(zhì)是一個國家發(fā)展進步的基礎(chǔ)，在促進社會全面進步中具有重要作用：第一，加強素質(zhì)教育，不斷增強公眾主體意識、參與意識、法治意識，使社會主義民主法治深入人心，激發(fā)公眾參與熱情，推進公眾參與公共政策向深度和廣度方向發(fā)展。第二，培養(yǎng)公眾對于政治體系和自身權(quán)利和義務(wù)的正確認識，特別是對于法律知識、制度規(guī)范等的學習，掌握必要的政策參與途徑和方式，提高公眾參與公共政策的技能和方法，增強公眾參與的有效性。

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作者：孫立成 單位：河北師范大學公共管理碩士研究生