漸進(jìn)式延遲退休公共政策論文
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2013年人民網(wǎng)聯(lián)合清研咨詢、優(yōu)數(shù)咨詢所做的一項(xiàng)問卷調(diào)查顯示，近七成受訪者反對(duì)延遲退休。下面運(yùn)用約翰•金登的多源流理論，從問題流、政策流和政治流三方面對(duì)我國漸進(jìn)式延遲退休政策辯論議題確立過程進(jìn)行分析。
（一）問題提出問題流是界定社會(huì)問題如何成為政府付諸行動(dòng)的公共問題，最終進(jìn)入政府政策議程，是對(duì)公共問題的定義。延遲退休一直是人們普遍關(guān)注的社會(huì)問題，2008年開始引起了政府的重視成為公共問題，2013年進(jìn)入政府政策議程，明確提出“漸進(jìn)式延遲退休政策”，其原因主要有四點(diǎn)：一是由于計(jì)劃生育“少生、優(yōu)生”政策的有效實(shí)施，我國勞動(dòng)力供求關(guān)系正在發(fā)生新的變化，勞動(dòng)力供給總量已經(jīng)越過了頂峰開始逐年減少，20年后出現(xiàn)勞動(dòng)力供給不足將是難以避免的。二是我國人均預(yù)期壽命和受教育年限持續(xù)延長，決定了人生工作周期也需要做出相應(yīng)調(diào)整。發(fā)達(dá)國家關(guān)于退休年齡的設(shè)置普遍高于我國，這表示我國退休年齡還是有一定增長空間的。因此，延遲退休年齡是符合群眾具體需求的。三是必須促進(jìn)性別平等。現(xiàn)在女性退休年齡大幅度低于男性，直接影響到其經(jīng)濟(jì)利益與福利待遇。因此，延遲女性退休年齡是符合社會(huì)發(fā)展需求的。四是必須維護(hù)養(yǎng)老保障制度負(fù)擔(dān)的公平，即在人口老齡化的進(jìn)程中，需要微調(diào)退休年齡，以避免下一代人負(fù)擔(dān)過重，這是制度公平與可持續(xù)發(fā)展的需要。
（二）政策辯論產(chǎn)生與討論漸進(jìn)式延遲退休政策辯論議題提出后，受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，公共媒體、專家和官員提供了多方面的政策意見。政策流包括公共媒體的意見與建言、專家們的意見和主張等因素。1.媒體建言：符合國情，應(yīng)細(xì)化操作。漸進(jìn)式延遲退休政策經(jīng)過電視、報(bào)紙與網(wǎng)絡(luò)的公共媒體的廣泛報(bào)道，迅速成為議論的焦點(diǎn)。公共媒體的報(bào)道認(rèn)為，根據(jù)我國老齡化快速推進(jìn)、養(yǎng)老金缺口逐步擴(kuò)大、人均壽命提高、健康狀況改善以及勞動(dòng)力紅利逐漸消失等現(xiàn)實(shí)狀況，將延遲退休擺上改革日程是完全必要的，并且采取“漸進(jìn)式”的做法是符合國情的。2.專家意見：每年多幾個(gè)月，逐步累積。北京大學(xué)鄭偉副教授提出的建議是，從2015年開始，每年的退休年齡提高一個(gè)季度，每四年提高一歲，如此積累，直至男女實(shí)際退休年齡可以達(dá)到六十歲。照此方案，大約20年后，延遲退休對(duì)彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口，維護(hù)養(yǎng)老金收支平衡，會(huì)起到一定效果。
（三）政策辯論政治因素變化我國漸進(jìn)式延遲退休政策辯論議題離不開黨和公眾的廣泛交流與討論。政治流包括執(zhí)政黨的關(guān)注、官員的建議、國民情緒等因素，這些因素反映了政治權(quán)利的分配與政治利益的博弈，最終導(dǎo)致政策辯論政治因素的變化。1.執(zhí)政黨：重視與關(guān)注。我國執(zhí)政黨從新中國成立后就一直重視人們的退休問題。從1951年的《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)暫行條例》，1953年的《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》，1958年的《國務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》到1978年《國務(wù)院關(guān)于安置老、弱、病殘干部的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，再到2013年的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出的“漸進(jìn)式延遲退休政策”，這說明我國執(zhí)政黨對(duì)我國退休問題的重視與關(guān)注。2.官員建議：設(shè)幾年“緩沖期”。人力社保部社會(huì)保障研究所所長金維剛認(rèn)為，漸進(jìn)式延遲退休是指將來制定有關(guān)延遲退休的政策將采取小步慢走的方式，逐步緩慢地延長退休年齡。假如退休年齡延長一歲需要經(jīng)過兩年時(shí)間，那么在政策實(shí)施之后的第一年只將退休年齡延長半歲，第二年再延長半歲，以此類推。此外，在將來有關(guān)延遲退休的政策制定并公布之后，還將設(shè)定幾年的“緩沖期”，即經(jīng)過幾年的準(zhǔn)備才會(huì)正式實(shí)施。因此，漸進(jìn)式延遲退休就是采取比較緩慢而穩(wěn)妥的方式，逐步延長退休年齡，盡量減小退休政策調(diào)整對(duì)社會(huì)和有關(guān)人員所帶來的影響，這是許多國家在提高法定退休年齡方面比較通行的做法。3.國民情緒：反對(duì)心態(tài)。不少人認(rèn)為，自己辛苦工作幾十年，熬到退休，如果政府突然把退休年齡提高5歲，就是要自己多干五年活，五年后還拿一樣的養(yǎng)老金，“那時(shí)錢都貶值了”。還有很多在企業(yè)工作的人擔(dān)心，現(xiàn)在企業(yè)里年輕人都用不完，自己老了，退不了休，又被待崗，將陷入既沒工資又沒養(yǎng)老金的窘境。
二、三流匯合與“政策之窗”開啟：政策辯論時(shí)機(jī)與政策成型
（一）觸發(fā)機(jī)制拉雷•格斯頓認(rèn)為，觸發(fā)機(jī)制是指一個(gè)重要的事件，該事件把例行的日常問題轉(zhuǎn)化為一種普遍共有的、消極的公眾反應(yīng)。公眾反應(yīng)過來成為政策問題的基礎(chǔ)，而政策問題隨之引起觸發(fā)事件。政策觸發(fā)機(jī)制是政策產(chǎn)生的導(dǎo)火索，它是政策問題的感知和政策行動(dòng)要求之間的聯(lián)合點(diǎn)。這種聯(lián)合點(diǎn)具體是指一個(gè)時(shí)刻、一個(gè)時(shí)機(jī)。漸進(jìn)式延遲退休政策成型需要政策辯論時(shí)機(jī)，也就是在一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)上，三流匯合在一起，辯論議題就會(huì)被提上政府政策議程。2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策。也正是由于執(zhí)政黨、公共媒體、政府官員、國民情緒、公共輿論和利益集團(tuán)等各種因素在這一特定時(shí)刻把問題流、政策流和政治流匯合于這一關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)，觸發(fā)了漸進(jìn)式延遲退休政策的成型。
（二）政策出臺(tái)政策出臺(tái)即意味著“政策之窗”的開啟，也就是問題流、政治流和政策流在同一時(shí)間三流匯合打開政策窗口。為什么我國的漸進(jìn)式延遲退休政策辯論議題，在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)使得三流匯合后，“政策之窗”仍然無法開啟，政策不能出臺(tái)。究其原因，主要是由于我國特殊的國情所決定的。首先，我國是一個(gè)典型的低出生率、低死亡率和低自然增長率的“三低”型人口結(jié)構(gòu)的國家，雖然進(jìn)入了老齡化社會(huì)但在人口壓力下不適合實(shí)行延遲退休政策。其次，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口問題造成個(gè)人賬戶空賬，巨大的財(cái)政壓力也沖擊了延遲退休政策。最后，延遲退休政策是一項(xiàng)社會(huì)政策，是一項(xiàng)關(guān)系廣大人民群眾切身利益的大事。因此，民意對(duì)延遲退休政策是否出臺(tái)起著相當(dāng)大的作用，2013年人民網(wǎng)做過調(diào)查近七成受訪者反對(duì)延遲退休。雖然我國漸進(jìn)式延遲退休政策之窗已經(jīng)開啟，但是由于我國特殊國情造成的“三低”型人口結(jié)構(gòu)問題、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題和民意問題這三大問題，使得漸進(jìn)式延遲退休政策不能出臺(tái)。
三、結(jié)論
通過運(yùn)用約翰•金登的多源流理論，對(duì)漸進(jìn)式延遲退休政策辯論議題進(jìn)行分析，使我們清楚地認(rèn)識(shí)到問題流、政策流和政治流在公共政策辯論議題確立過程中的重要作用。漸進(jìn)式延遲退休政策的出臺(tái)需要問題流、政策流和政治流三流匯合一起政策之窗才能開啟。在中國特殊的國情下，政治流中的國民情緒占據(jù)著非常重要的地位，除此之外還有財(cái)政壓力和人口壓力等因素都會(huì)阻礙我國漸進(jìn)式延遲退休政策的出臺(tái)。我國漸進(jìn)式延遲退休政策的出臺(tái)不僅需要關(guān)注問題流、政策流和政治流這樣的大窗口，同時(shí)也要關(guān)注我國特殊國情所決定的人口流、財(cái)政流和民意流這樣的小窗口，大小窗口的同時(shí)開啟才能促使我國漸進(jìn)式延遲退休政策的出臺(tái)。
作者：王立鵬單位：黑龍江大學(xué)
