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一、地方政府公共政策及其有關問題綜述

（一）何為公共政策

美國戴維•伊斯頓(DavidEaston)把公共政策概括成“對全社會的價值作權威的分配”；拉斯維爾(H．Lasswell)和卡普蘭(A．Kplan)(1970)把公共政策界定為“一種含有目標、價值與策略的大型計劃”，政策的三要素是目標、策略和價值；伍啟元認為公共政策是政府所采取的對公私行動的指引；陳振明在《政策科學》一書中定義政策是國家機關、政黨或其他政治團體在特定的時期為實現或服務于一定的社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例的總稱。寧騷把公共政策定義歸納為：公共政策是公共權力機關通過政治過程選擇和制定的解決公共問題、達成公共目標、實現公共利益的方案。除了上述定義以外，還有一些學者就公共政策這一概念提出了一些觀點，在此不一一贅述。對比中外學者對公共政策的理解我們發現，中國學者對公共政策這一概念的表述較為清晰準確，且在主體方面，比較一致地認為主體是政府。筆者認為，公共政策是政府、執政黨或其他社會公共權威部門，在特定時期為解決公共問題所采取的政策、選擇，立法和司法機關所制定的法規中通常會包含這些執政原則，并產生廣泛而深遠的后果。

（二）為何要運用公共政策

1、市場經濟發展需要政府適當干預自從亞當•斯密提出“看不見的手”理論以來，市場機制在很長一段時期里被認為是調節經濟運行的最有效的機制，市場競爭可以促進資源優化配置。然而“看不見的手”并非萬能，經濟生活中廣泛存在著市場無法解決的問題，在經濟學中這被稱為“市場失靈”。政府在為適應市場經濟的需要而轉換職能的過程中，一個重要的作用就是在遵守市場經濟規律的前提下，進行機制設計并監督其運行。這些機制的實行，主要依靠自下而上的市場經濟活動。因此，地方政府將發揮著越來越重大的作用。

2、實現社會公平與效率需要公共政策實現公平是人們一種久遠的價值祈求和生活理念，人類無時無刻不在期盼和追求社會公平與和諧。由于各地區經濟發展及資源分配狀況不均，貧富差距懸殊，這就需要政府通過制定一系列公共政策來縮小地區間貧富差異，達到整個社會的公平。效率（efficiency）亦稱效益，最初是經濟學的一個概念，是指投入（代價、成本）與產出（收益、收入）之間的比率。早在19世紀，功利主義法學派就提出，政府的主要職責就是通過避苦求樂來增進社會幸福，“最大多數人的幸福乃是判斷是非的標準”，政府公共政策的制定很大方面是為了達到這樣的目標。在西方國家的政策實踐中，雖然沒有將效率最為最高標準，但在一定程度上也考慮了效益的要求。例如，自20世紀70年代以來，西方國家普遍采取削減社會福利開支、改革稅制等一系列的“劫富濟貧”的制度和政策措施，就是這種目標價值的體現。

3、公共政策與法相比有其優點與法相比，政策具有靈活性的特點，這一特點使其在社會調控機制中占有一席之地。尤其對于轉型時期的國家和社會來講，政策甚至發揮著比法更重要的功能，因為這一時期的很多事務都處于實驗的階段（包括立法），因而不可避免地具有易變性，而法是相對穩定的，如果用其來調整，則易禁錮社會的發展，此時，政策便因其靈活性而成為社會調控的重要手段。從微軟拆分案可以看到，美國政府雖然搬出了《反壟斷法》來制約微軟，但其對微軟所作的控訴未免太過牽強，最后還是憑借政府了的威嚴，運用“看得見的手”強制微軟解除捆綁銷售的行為。可見，與事后救濟的《反壟斷法》相比，政府政策對市場的調控更及時、更有效。

（三）如何運用公共政策

在某些國家，公共政策是一種司法視角下的法的淵源，作為法官判決理由的材料來源。我國雖未正式承認公共政策可作為法的淵源直接運用到法官判決中，但也普遍運用以下兩種方式使公共政策成為法官判決的理由：其一，政策被規定為法，直接成為法官判案的依據。例如，我國憲法中的許多內容就是國家政策的體現，而憲法作為我國法律體系中根本大法，其他法律的制定必須遵照憲法，不得與憲法相抵觸，這使得其他法律也貫徹了國家政策。其二，當法沒有明確規定時，可以援引國家政策來判案。我國《民法通則》第6條規定：民事活動必須遵循法律，法律沒有規定的，應當遵守國家政策。這一規定為我國司法實踐中法官依據國家政策判決案件提供了法律依據。

二、影響科技創新的相關政府公共政策

發達國家的相關公共政策主要涉及高新技術園區立法、對高新企業的財政支持政策，稅收優惠政策，信貸優惠政策，風險投資支持政策等方面。除此之外，各國還制定了有關專利保護、技術轉移等方面的特殊法案，以此來促進國家科技創新與發展。在財政支持政策方面，各國也有許多不同做法，有的是直接的研究開發投入支持，有的國家是利用財政補貼的方式，還有的國家把財政支持的重點放在基礎設施的建設上。在中央的帶動下，我國各地政府也紛紛制定了促進地區科技發展的政策，從健全法律法規方面、財政稅收方面、信息服務方面和創新支持方面等等角度，促進國家科技創新與發展。從微軟拆分案中不難看到，政府在國家的科技創新中確實發揮著重大作用，正應了中國一句俗語“成也蕭何敗也蕭何”。科技創新是增強一國綜合實力的源動力，而政府作為國家的管理者，必然要對科技創新進行一定的干預，以確保科技創新的結果既能對外為本國帶來福利又能夠對內維持國內市場經濟秩序的有效運行。

作者：曾俊芳林藝玲單位：福建師范大學法學院