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1公共政策理論模型及其探討

1.1政策體制分析———政策分析的一種基本模型各利益集團在為不同利益競爭的過程就是各集團進行對話、妥協的過程，而政府在這個過程中就要充當利益協調人的角色，使得各方利益均衡。政府在這個過程中還要充當政策規則制定者的角色，政府必須要設定合理有效的競爭規則，使得各利益集團能夠遵循這個規則從而獲得一個有效的政策結果。在這個政策模型中，政府政策制定會傾向于影響力較大的集團，當A集團給政府施加壓力大于B集團時，政府的政策就會偏向于A集團。當B集團政策壓力開始加大時，政府政策開始向B偏移，最終可以在兩個集團壓力類似均衡是產生一個平衡點，形成一個新的均衡。也有系統論的觀點認為，政策制定、執行及反饋的模型是一個政治化的系統模型，政策分析需要從政策制定的系統與環境之間的相互作用來對政策過程進行分析。政治系統模型認為政策是政治系統對外界壓力做出的反應。政治系統模型把決策主體假定為政治系統，強調政治系統與環境之間的相互作用。系統的環境包括政治、經濟、社會、文化等方面，公共政策就是政治系統與環境的各因素相互作用的一種反應。由以上分析可以看出，要分析我國的國家海洋政策，需要在靜態和動態的結合、系統內部和系統外部的結合視角下進行。為此，本研究將在著重分析我國海洋政策體制的制度構成基礎上，綜合考慮當前我國面臨的局勢和外部環境，為構建和優化我國的海洋政策體制和制度做出基本的探索。

1.2國家海洋政策體制的一般特點海洋政策，是指一個國家為實現其海洋事業的發展目標、戰略、方針或規劃而制定的行動準則。制定海洋政策的目的在于有效地組織各種海上活動，協調國內有關海洋事業各部門之間的關系，正確處理海洋國際問題，維護本國的海洋權益，最有效地促進本國的海洋開發利用和國際合作。海洋政策通常以國家的立法、政府的法規和行政指令、事業規劃等方式具體化、條理化和法制化，借以發揮其指導、協調和制約的作用。

1.2.1國家海洋政策具有專業性和特殊性海洋政策與其他一般公共政策相比，屬于特定的行業政策，有著其特殊的指向性和專業性的特征。這是與海洋管理的特殊性緊密聯系的。所謂海洋管理，是各級海洋行政主管部門代表政府履行的一項基本職責。因為其管理內容具有廣泛性，又稱為海洋綜合管理，其核心內容包括：海域使用管理、海洋環境管理以及海洋權益管理，協調機制等。正如《中國海洋21世紀議程》關于海洋綜合管理問題的定義：“海洋綜合管理應從國家的海洋權益、海洋資源、海洋環境的整體利益出發，通過方針、政策、法規、區劃、規劃的制定和實施，以及組織協調、綜合平衡有關產業部門和沿海地區在開發利用海洋中的關系，以達到維護海洋權益，合理開發海洋資源，保護海洋環境，促進海洋經濟持續、穩定、協調發展的目的”。我國海洋管理的發展經歷了一個逐步發展變化的歷程。20世紀50—60年代，我國根據海洋資源的自然屬性，按照各個行業自身的特點實行行業管理，實現了行業管理向海洋延伸，開始涉足海洋開發和管理。1963年，由29名海洋專家學者上書黨中央和國家科委，建議加強中國的海洋工作。經第二屆全國人大審批，1964年7月國家海洋局正式成立。改革開放后，經過80－90年代的管理機構建設，一是逐步建立了地方性的海洋管理機構；二是逐步完善了海洋漁業的管理、海洋港口和交通運輸管理、海洋油氣生產的管理及海鹽生產的管理，涉海行業管理地位進一步加強；三是建立完善了國家海洋局的國家海洋行政管理體制，并基本建立海洋分級管理體制。到目前為止，我國現階段海洋管理模式基本形成，主要是在中央一層由國家海洋局為總領，下設專門的地方海洋管理機構。管理特點上體現了海洋與漁業管理結合模式、國土資源管理機構模式和專職海洋行政管理三大特征。這種機構設置基本形成了我國海洋政策體制的基本架構。

1.2.2海洋政策具有國家性，存在國際化趨向海洋政策除了具有明顯的專業性之外，有一個明顯的特殊性還在于它的國際性以及與國際政治的高度關聯性。所以，對于海洋政策的研究，從一開始就具備了國際法的視野和高度。1609年荷蘭法學家H•格勞秀斯發表的《海洋自由論》是最早的從法律方面研究海洋政策的著作，它對以后的國際海洋法和海洋政策的發展產生了深遠的影響。由于海洋中發生的各種自然現象不受國界限制，海洋的大部分屬于公海，其中的資源是人類共同的財富。保護海洋環境，防止海洋自然災害，分配、管理和開發公海的資源都是國際問題，與各海洋國家的利益有直接關系。海洋國家海洋政策中最重要的內容就是保護國家的海洋權益，即保護海洋漁業、海洋運輸、海洋礦產資源等的利益以及領海、大陸架、經濟區的權利和義務。同時，海洋國家基于各自的利害關系組成不同的集團。為了集團的利益簽訂共同遵守的協定、條約等方式的準則，形成集團的海洋政策。聯合國大會曾就各國的海洋權益問題召開了3次國際海洋法會議，通過了《聯合國海洋法公約》。公約對各國的海洋權益、領海、毗連區、大陸架、專屬經濟區的范圍、權利和義務都做了規定，實際上是聯合國的海洋政策。這樣，當前有3種性質的海洋政策：國家的、集團的和聯合國的。國家的海洋政策是一國基本的海洋政策，往往可以決定其對集團、聯合國的海洋政策所采取的立場。為此，任何一個國家的海洋政策都不可能只局限于一個國家之內，而難以避免地要與其他國家的海洋權益和國際海洋組織發生關聯。海洋事業包括海洋的生產、經濟、軍事、科學、服務活動和管理工作，以及與此有關的外交、法律方面的活動。這些活動互相滲透、互相制約、互相影響，形成海洋經濟各個行業的發展政策、經營管理政策、技術政策，以及協調各種活動、行業間關系的跨行業、跨部門的政策。目前，各國海洋政策研究重點已從國際海洋法對國家海洋政策的影響轉移到新海洋法制度下國家海洋政策在海洋管理中的作用。這就體現了海洋問題和海洋政策研究的國際化趨向。

2.中國海洋政策體制的基本構成

政策體制分析模型作為分析我國的海洋政策體制的基本工具，需要結合我國海洋管理職能機構的設置及其相互之間的關系來具體分析。本部分在分析我國海洋職能機構設置的基礎上，旨在歸納出我國海洋政策體制的基本特點及其相關規律。利用政策體制過程模型，我們可以將政策分解成政策制定（也稱政策中樞）、政策執行、政策分析（有的也稱政策參謀）、政策評估及修正等幾個部分。借助我國的國家海洋局的職能、機構等設置，我們可以了解到我國海洋政策的基本政策體制模型。

2.1我國海洋公共政策的制定公共政策制定又稱公共政策決策，是公共政策過程的首要環節。它是針對某個政策問題而提出的一系列解決方案或計劃，進而使其轉化為政策規范的過程。公共政策的制定往往是由富有決策權的特定的機構和群體來負責，那個負責決策的機構或特殊角色往往被稱為政策中樞。政策中樞機構主要負責領導整個決策機構的運作，通過幫助制定合理的政策方案、促進有效的政策執行、進行嚴密的政策監督和實施及時的政策評估來完善整個海洋政策系統，在整個政策機構中起到重要的作用。因此，研究一項政策的執行時，首先要研究該項公共政策的決策中樞的構成及其角色特點。海洋政策中樞機構主要負責領導整個決策機構的運作，通過幫助制定合理的政策方案、促進有效的政策執行、進行嚴密的政策監督和實施及時的政策評估來完善整個海洋政策系統，在整個政策機構中起到重要的作用。其次，公共政策制定具有動態性、指向性、系統性和前瞻性等特征。公共政策的制定非常重視一個系統的多環節的過程。一般來說，公共政策制定往往包括6個環節：問題、目標、備選方案、方案結果、權衡和合法化。只有這樣一個完整的過程，并循環往復，組成一個連續性、開放性和閉合性結合的可回路系統，政策系統才能不斷因應環境的變化，對自身政策進行不斷的修正和調試，并不斷做出調整和優化。海洋公共政策也同樣有這樣一個動態系統的多環節的過程。這個過程除了有我國海洋管理職能部門之外，也就是說除了海洋政策中樞機構的運轉之外，還包含多種政策主體的參與，并在海洋管理和開發過程中發揮著各種各樣的作用。

2.2我國海洋公共政策的執行政策執行機構主要任務是保證政策目標的實現。政策的執行是一個動態的過程，政策執行者通過組織機構，運用各種物質資源，經過宣傳、協調、監控等各種互動，將政策觀念化為具體的實際效果，從而實現政策目標。政策執行在整個政策系統中起著不可替代的作用。首先，只有通過政策執行才能檢驗政策正確與否；其次，只有通過政策執行，政策才能進行到下一步。政策執行的首要職能是要為政策實施做好準備，政策執行人員要在經費保障、人員需求等物質方面做好協調，也要在政策實施前對相關人員進行宣傳、指導，保證政策執行后能產生較好結果；其次，要保證在政策執行過程中建立暢通的溝通渠道，要在上下級、政策執行人員之間以及執行人員與目標群眾之間建立良好的溝通，保證政策目標受到理解與支持；最后，要做好政策執行的總結工作，如果政策執行沒有達到預期的效果，就要對總結過程中出現的問題進行修正；政策執行成功進行總結，可以將優秀的經驗借鑒到下次執行中去。我國海洋政策的執行也是一個復雜的多主體系統。但這個系統中最為關鍵的是我國政府的海洋行政管理職能部門，國家海洋局以及地方各級海洋行政機構。他們構成了我國主要的海洋公共政策執行力量。

2.3我國海洋公共政策咨詢科學性和民主性是公共政策主要的追求目標，而這離不開政策的研究和咨詢。對于政策研究和咨詢，我們也往往把它稱之為政策參謀。現代社會公共政策運作的實踐中，政策研究和咨詢存在于方方面面，也有著各種各樣的方式。從政策研究和咨詢的內容來看，有的是政策前瞻性研究，有的是政策過程中的同步研究，還有的是政策后評估性的研究。政策咨詢機構是公共政策系統中的重要組成部分，通過對政策問題分析、政策未來的預測、對政策方案進行設計論證、反饋政策信息等一系列活動為公共決策提供咨詢服務。海洋政策咨詢系統主要是由現代政策研究組織以及各種專家、學者組成的子系統，通過集中專家們的集體智慧，運用科學的方法和技術，發現海洋政策的各種相關問題，及時提出政策建議；對海洋政策的發展提供科學的預測；在制定政策后對政策的具體實施進行評估，使其更具操作性。海洋政策咨詢系統是海洋公共政策必不可缺的一個子系統，也是海洋公共政策科學化的一個必要組成部分。政策研究機構主要是通過其在所屬領域的專業知識，對海洋管理、使用方面得出的相關研究，在其獲取的數據資料的基礎上，運用科學的方法技術，從而得出正確的預斷，完善政策系統，指導各項工作的實踐。從橫向來看，海洋研究包括了海洋經濟研究、海洋科技研究、海洋安全研究、海洋環境保護研究等與海洋事業發展相關的多個方面內容；從縱向來看，海洋研究是宏觀政策系統中的一個環節，是政策制定與政策執行的先頭部分，完善的決策研究能夠為后面政策過程的進行提供良好的基礎，通過研究得到的結果對海洋發展戰略、方針、政策及法規提出合理的建議。

3.我國現行海洋公共政策的基本特征

我國的海洋政策體制作為調整我國海洋管理方面的主要行政依據，是我國海洋行政管理體制的基本產物。由此，基于我國海洋政策體制特征的基礎，我國的海洋公共政策也呈現出以下特點。

（1）自成系統。從政策制定的縱向來說，政策系統中囊括了政策制定、政策執行、政策咨詢、政策研究以及政策評估一系列相關機構，從政策制定的橫向來看，政策系統又包含了海洋經濟政策、海洋科技政策、海洋環保政策、海洋安全等各個方面。政策系統內的各個部門、各個機構都能各自承擔相應的責任，為海洋發展采取相應的行動。

（2）開放性不夠。在整個政策過程中，決策系統較為封閉，缺少相應的參與機制，政策系統在政策發展的過程中占據著主導地位，從而忽視了公民、利益團體或其他組織的參與。海洋政策作為公共政策的其中一方面，具有公共性的要求，因此政策過程需要將公民、公共組織納入政策制定、政策執行、政策咨詢以及政策評估的各個環節中來，發揮他們在決策系統中應有的作用，成為政策系統中的一部分。

（3）專業分化程度不高。政策系統中包括了政府組織、事業單位以及企業在內的一系列機構，彼此之間就政策目標相互串聯，各組織之間相互依賴，缺乏組織自身的獨立性，受到其他組織的影響，責任、分工不明確，沒有完全發揮本組織的功能作用。政、事、企單位之間應建立明確的職責范圍，各自在相關專業領域發揮作用，完成各自的崗位責任。

（4）外部回應性方面不夠。政策組織沒有對組織外部公民以及相關組織的需求和意見做及時的回應，在政策過程中，具有較強的主導性。政策過程中應包含政策組織、公民、智囊團、利益團體等相關主體，他們有權對政策過程中的各項問題提出意見及質疑，政策組織有義務對其做出回應，尤其是當前面臨的許多環保問題。政策系統需要建立和完善決策的回應性機制，強化決策過程中與公眾互動回應的新模式，從而解決決策系統對外部回應的缺失問題。

4.我國海洋政策體制存在的問題和挑戰

以海洋管理機構和決策體制為主體的政策體制，對于政策執行來說是非常有利的，執行力強，管理效率可控并易于評估。但另一方面，由于其相對的系統封閉性，使我國的海洋政策體制在應對非傳統的管理問題時，難免受到各方面的掣肘。尤其是當前海洋污染加重。漁業資源開發過度。海岸侵蝕加劇、海洋生態系統被破壞、國家的海洋權益面臨挑戰的情況下，我國的海洋政策體制更是從政策制度、政策執行、政策評估、政策咨詢等多方面、多環節都面臨著問題。總結起來看，我國海洋公共政策體制主要存在著如下問題和挑戰。

（1）封閉性的海洋政策體制存在著對環境回應性不足的挑戰。有專家認為，雖然海洋管理被稱為是綜合管理，但海洋政策的綜合性卻遠遠不夠。我國尚缺乏一套適合我國國情的海洋管理工作的理論體系，沒有形成一套整體有序、動態權變的工作系統。導致我國海洋政策體制的效能還不能適應變化萬端的形勢需要，還不能適應我國海洋實力和地位需要崛起的戰略發展需要，還不能適應海洋政策決策的民主化和科學化的需要，需要我們從內在系統到要素整合等各個環節都進行提升和改造。

（2）功能欠缺的海洋政策研究咨詢不足以適應決策科學化的形勢需要。雖然我國海洋管理部門對海洋政策的研究咨詢工作的重視程度在不斷提高，然而，相對于當前日益復雜的海洋問題、日益繁重的海洋管理和日益重要的海洋決策需求來說，這個封閉系統內的海洋政策研究咨詢系統還是遠遠不夠的。

（3）海洋政策評估制度的建設還未提上日程。要使政策有效地解決問題，不斷滿足社會的有效管理需求，對公共政策進行制度化的評估和修正是公共政策中的一個必要環節，也是公共政策生命周期的一個關鍵議程。從實踐情況來看，我國的海洋政策體制和系統中還沒有對政策評估給予相應的重視。

5優化我國海洋政策體制的對策建議

針對我國海洋政策體制存在的問題和面臨的挑戰，筆者認為，需要從改造其內部結構入手，提升其組織功能；同時輔以加大投入，理順出口，優化環境等措施，全面系統地提升和優化我國的海洋政策決策體制和執行回饋系統，從而實現我國海洋公共政策的質量優化和海洋行政管理效能的有效提升。具體而言，我國海洋政策體制的優化途徑主要有以下幾個方面。

5.1建立綜合化、開放性、科學化的海洋政策決策體制結合海洋管理政策的綜合性、關聯性、政治性等特點，針對我國海洋政策體制的系統性、封閉性、零散性等弊端，筆者認為，要從優化我國現行海洋政策體制入手，建立一個具有較高開放性、綜合化、科學化的海洋政策決策體制。

（1）要建立綜合化的海洋政策決策體制。海洋資源是豐富多樣的，海洋發展也是無窮盡的，因此，綜合性國家海洋政策必須是全方位的，它應該在指導海洋事業綜合發展的同時兼顧海洋法律、海洋各部門行動。要改變傳統海洋政策中以各行業政策為主體，彼此各自為政，缺乏協調，相互沖突的海洋管理政策模式；改變海洋政策存在的層次低、效力低，執行失效等問題。綜合化的海洋政策決策體制意味著要在明確海洋管理的價值取向的基礎上，對海洋政策的制定做出一個全面的戰略框架，從而實現我國海洋方面的綜合管理。

（2）增強我國海洋政策體制的開放性。要建立來自社會各界及廣大公民的民主參與機制，要完善跨部門、跨地域乃至跨地區及國家的磋商機制，保證利益矛盾和糾紛在開放性的決策體制中得到協調。

（3）建立科學化的決策體制。這就意味著要完善專業化的決策體制和外圍決策支持系統，要大力提高決策者的能力和素質，建立高智能化的決策模擬系統，提高決策預測能力和應變能力，全面地提高海洋政策體制機制的科學化和合理化，全面提升決策體制的效能。

5.2建設和優化我國海洋政策研究咨詢系統研究是決策的前提。研究咨詢的質量直接影響到決策能力和決策質量。我國海洋政策研究咨詢系統重點涉及我國海洋公共政策研究、咨詢（機構、部門及人員）的職責、職能及其管理體制、機制以及他們的研究成果、研究成效等。一個有效的海洋政策咨詢系統，不僅能及時發現海洋政策問題，而且能針對問題預測海洋政策，并提出海洋政策的規劃、方案以及儲備性的應對預案，從而使海洋政策制定者處于主動，使海洋政策作為一項工作，有效地滿足海洋管理和國家發展的戰略需要。筆者認為有必要從以下幾個方面入手進行改革，以建立一個功能齊全、具有謀劃能力的決策咨詢體系。

（1）加強海洋政策研究機構的建設和人才的培養，大力發展海洋政策研究咨詢事業。機構的建設和人才的培養往往是一項事業發展的基礎，其過程比較漫長，國家有關部門除了自身加強投入之外，還可以出臺一些激勵措施，引導和激勵社會民間力量的參與。

（2）加強海洋政策信息的開放性，為政策研究和咨詢提供較好的知識和信息條件。我國信息系統的建設較為落后，只有特定的咨詢機構才能獲得傳統的數據統計、內部資料和各地方的統計報告來獲取數據，而其他的機構卻無從得到。即便得到也已經非常滯后。政府信息系統的公開程度不夠健全，導致許多信息存在保密性，但這些信息往往又是非常關鍵的，對政策的制定起著決定性的作用，妨礙了專家對政策的正確分析，做出的政策建議往往具有片面性。從這個意義上講，海洋管理部門較好地實行政務公開，較大程度上能為政策研究和咨詢的優化發揮作用和貢獻。

（3）建立開放競爭的海洋政策研究咨詢機制，使海洋政策的研究咨詢主體多元化、多背景化，提倡海洋政策研究咨詢的獨立性和自主性。這樣有利于海洋政策研究咨詢的非部門化，對克服政策利益化、利益部門化的趨向能起到一定的遏制作用。

5.3建立和完善我國海洋政策評估及修正系統政策評估和修正是政策循環過程中不可缺少的環節，尤其是在外部環境和內部變革發生劇烈的時候，公共政策系統要與外部變革相適應，政策評估和修正的功能需求就越強烈。為此，我們需要站在時代需要的高度，建立和完善我國的海洋政策評估及修正系統。

（1）提高對評估工作及其意義的認識。海洋戰略是我國崛起戰略中的一個組成部分，海洋政策作為實現海洋事業發展和海洋管理的重要部分，海洋政策評估是保證海洋政策得以有效運行的重要方面。為此，必須要建立完善的政策評估和監控體系，隨時隨地對海洋政策進行科學的制定、執行、監控和評估。

（2）建立相對獨立的評估組織體系。要建立一些獨立的、具有自主性的評估組織，政策評估組織中，組織內的成員要對海洋相關信息及知識具有相當程度的見解，并且在組織內形成一個自由討論的氛圍，能夠對海洋政策的評估給出建設性意見。

（3）建立政策評估信息系統。政策信息是進行政策評估的必要組成部分。只有掌握了大量的信息，才能對政策進行有效的評估。由于我國的特殊性，許多信息只有通過內部才能夠交流，這樣就要求政府開放對政策評估的相關信息，盡可能的信息公開，保證政策評估的順利進行。最后，要把政策評估和新政策的制定結合起來，使其形成一個有機的閉合循環，使政策評估和政策創新結合在一起，從而實現錯誤政策的修正和政策創新，提高、優化政策質量和政策執行力。

作者：胡仙芝陳潔李雪程傳周單位：國家行政學院科研部國家海洋局海洋咨詢中心北京航空航天大學公共管理學院