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消極角色研究

轉型期地方政府雖然帶來的良好的經濟績效，但是這種發展的持續性卻遭到人們的懷疑，而且其在民生建設領域中的“無所作為”更是招致社會的不滿和指責。從新制度主義來看，特定情景下的激勵結構和約束函數將地方政府變成一個具有相對獨立利益的行為主體，在追求利益最大化的思想本源驅使下，地方政府成為“牟利型”政府，只追求經濟績效而罔顧其他，其行為偏離了其存在的本源———公共性。“理性經濟人”的行為邏輯構造了地方政府追求經濟利益而忽視民生改善的畸形發展策略，極大地降低了地方政府的合法性，侵蝕了中央政府的權威和國家的整體利益。除了從特定環境中的激勵和約束函數中尋找地方政府在民生領域中的消極角色之外，研究者們還從道德倫理的角度思考地方政府的思想源頭。祝琳認為地方政府的倫理決策是構建民生型政府的客觀要求。轉型期地方政府在決策過程中出現倫理失范，導致決策目標缺乏公共性，決策程序缺乏民主性，決策內容缺乏公平性，決策理念缺乏以人為本，決策責任缺失追究等方面的負面影響，建立完善的地方政府決策的倫理規制機制，應當從加強立法、完善績效考核機制、提高決策者倫理素質、加強社會監督和實現決策民主化等角度著手[7]。轉型期地方政府的消極逐利行為引起了學者們對于政府自利性的研究和探討。所謂自利性，就是政府具有追逐自身利益的傾向和動機。對于政府的自利性，盧梭早在《社會契約論》中進行了客觀的描述“：在行政官個人身上，我們可以區分三種本質上不同的意志：首先是個人固有的意志，它僅只傾向于個人的特殊利益；其次是全體行政官的意志，這一團體的意志就其對政府的關系而言則是公共的，就其對國家———政府構成國家的一部分的關系而言則是個別的；第三是人民的意志或主權者的意志，這一意志無論對被看作是全體的國家而言，還是對被看作是全體的一部分的政府而言，都是公意”“，公意總是最弱的，團體的意志占第二位，而個別意志則占一切之中的第一位。因此政府中的每個成員都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民，而這種級差是與社會秩序所要求的級差直接相反的”[8](P83)。從本質上講，政府應當以提供公共產品和服務作為自己的根本任務，但是，當個體天然的自利傾向同政府組織的權力結合起來，并通過組織掩蓋其行動的背后的逐利動機時，政府組織的自利性就凸顯出來。相比較而言，政府的自利性是從屬于政府的公共性，沒有具備本質公共屬性的政府的存在，自利性就無從談起?！罢淖岳允侵刚司哂泄芾砉彩聞盏谋举|屬性之外，具有為自身組織生存和發展創造有利條件的屬性”[9]。轉型期地方政府的自利性是政府自利性的表現形式之一。地方政府作為政府整體中的一部分，應當與全局利益保持一致，但這并不意味著在具體問題上地方政府就必然不二于中央政府。金太軍等認為地方政府的自利性表現在：不同地區政府之間存在利益之爭；上下級政府之間的利益之爭；地方政府為本地企業爭利；地方政府為了在激烈的競爭中勝出而無原則地讓利；地方政府與中央爭奪經濟社會管理職能。陳國權等則認為地方政府的自利性和政府部門的自利性在當前表現為本位主義和部門主義，它們是建國以來一直未能很好解決的“條塊問題”的最好注腳[10]。轉型期地方政府自利性的消極性是顯而易見的。從職能的角度來看，政府的“錯位”、“越位”和“缺位”并存；從公共政策來看，政府自身利益的傾向性會導致從政策確定階段、政策制定階段到執行階段的一系列過程中對公共性的偏離；從政府行為來看，市場化的政府行為會導致政府機關設租抽租，將公共服務有償化，嚴重腐蝕行政機器，影響行政的運行公正和效率。除了地方政府自利性視角之外，研究者們對于轉型期地方政府消極性所導致的負面影響提出了很多看法。戴長征提出的“國家權威碎片化”是具有一定影響的概念“。國家權威碎片化”是國家為了追求現代化發展戰略目標而增強地方自主性所產生的“意外后果”，本質原因在于行政官員對個人利益的追逐。中央政府在放權讓利的過程中，在經濟上實行的是“財政包干制”，在行政上實行的是“政治承包制”，導致原本應當下放給一個集體或組織的權力落入了個人之手，成為執法者個人追逐自我利益的工具。由于缺乏制度化的監督和制約，行政自由裁量權的濫用，以及非正式規則的盛行等問題，腐敗成為國家權威碎裂化的一個結果。國家權威碎片化帶來更嚴重的后果，是一個必須面對的嚴峻課題[11]。鄭永年等則認為改革開放以來，中央地方權力格局的變化導致的消極后果體現在中央和地方政府兩個層面上：中央集權但缺乏權力，地方分權但缺少民主。他認為，一個強大的政府必須具備集中性和人民性這兩個方面，并且人民性是集中性的基礎。轉型期以來，地方政府成為獨立的利益主體，而且不同的地方的差異性較大，中央政府不得不容許地方政府根據地方的實際情況來進行統治。這樣作的直接后果就是很多權力到了地方以后就成為地方政策，“表面上強大的國家權力實際上被許許多多地方政府所分割和瓜分”[12]。與此同時，現行政治權力的運行是自上而下的，缺少基層民眾的基礎，權力的缺少人民性使得地方政府缺乏地方民眾的必要監督，地方官員很容易肆意妄為，踐踏國法民意。解決現行問題的關鍵就是“選擇性地集權”，中央政府要在獨立于地方政府之外建立一套屬于自己的系統，將事關國家根本利益的權力集中起來，而將非全局性的地方權力交給地方政府行使。無論是“國家權威碎片化”還是“選擇性集權”，都是針對改革開放以來隨著地方政府權力的擴大和自利性傾向增強，中央政府對地方政府控制力式微的背景下提出的，這種現狀雖然能夠激發地方政府的積極性，但對于需要保持政治上具有高度穩定性和調控能力的中央政府無疑是不能容忍的。政治的集權和經濟的分權之間存在的矛盾性使中央政府的選擇面臨左右為難的尷尬。除此以外，一個非常值得注意的問題是，現實政治經濟中普遍存在的“人危機”問題對轉型期地方政府的消極影響尤其突出，這應當是轉型期特殊的權責配置和產權制度所帶來的負面影響。對地方政府角色的消極性研究，除了從抽象的地方政府自利性和宏觀層面的中央地方政府關系展開外，執行偏離也是一個重要的視角。政策和策略是黨的生命[13](P1298)，是實現對國家和社會事務管理目標的重要手段。計劃經濟時期，地方政府幾乎沒有獨立的利益，在執行上級政策的過程中，主觀思想上沒有執行偏離的動機，即使產生了執行偏離，也只是“技術性偏離”。隨著經濟社會的轉型，地方政府成為具有獨立利益的主體，政策的執行就演變成為復雜的過程。在對待上級政策執行的態度上，地方政府不僅表現出技術性偏離的特征，還帶有主觀思想偏離的故意。從自身的利益出發，地方政府對上級政策執行存在選擇執行、歪曲執行、象征執行、“對抗”執行等不力表現，嚴重偏離了制定政策的初始目標，對中央權威造成了一些損害。何東平認為地方政府執行偏離的共同內涵是政策執行實效與政策預期目標的背離。政策執行偏差有不同的表現形式，具體表現為：附加式政策執行，又稱擴大范圍執行政策或政策擴大化，即政策在執行過程中附加了不恰當的內容，使政策的調整對象、范圍、力度和目標超出了原政策的要求；照搬式政策執行，又稱機械執行或政策復制，主要是指執行主體對上級政策的照搬照抄，簡單地照章辦事；象征式政策執行，又稱政策虛化、政策敷衍或政策表面化，主要是指在政策實施過程之中，執行主體只做表面文章，只搞政策宣傳而不務實際；選擇式政策執行，又稱政策缺失或政策截留，主要是指一個完整的政策在執行時只有部分被貫徹落實，其余則被遺棄；替代式政策執行，指執行主體在執行政策時，基于維護自身利益而采取與上級政府的政策不相一致的政策方案；抵制式政策執行，又稱抗拒性執行或政策抵制，主要指公共政策的執行主體或執行對象對現有的政策不認同、不接受，從而產生抵制情緒[14]。執行偏離問題首先源于政策制定本身的問題。政策是對社會價值的權威性分配，它的運行和有效性有賴于它的權威性。轉型期傳統的單一化價值體系正在被新的多元化的價值體系所取代，政策所依賴的傳統的權威基礎被削弱，政策自身的問題變成為執行偏離的重要技術性因素。除政策自身因素以外，與政策執行相關的主體、執行機制、信息傳遞等是導致執行偏離的重要因素。如有研究者認為，政策執行主體的偏差行為主要發生在政策執行階段，其中執行主體自身的利益需求，執行主體綜合素質，執行主體之間的配合協調等問題嚴重。還有的認為，有關行政程序等方面的法律法規數量相對來說仍然較少，且內容不夠完備，不易操作，尚未形成一套對行政執行過程和程序進行嚴格控制和約束的良好機制[15]。地方政府的執行偏離是地方政府的偏離在執行階段的表現。對地方政府的執行偏離的研究內容全面、充實，涉及范圍很廣。但從研究的成果來看，一是研究的深度不夠，描述性分析較多而個案分析相對較少，大多數研究傾向于泛泛而論，運用一種理論、選取一種視角、采用一種模型來分析和論證政策執行偏差問題比較缺乏。二是研究者沒有將地方政府的執行偏離放在更廣闊的轉型社會背景中探討，缺乏同地方政府的自利性的思想邏輯相結合的深入論證，更沒有深入政府運行體制的層面來尋求解決問題的建議和對策，得出的結論相對淺顯。再者，將偏離僅陷于政策執行階段，沒有擴大對偏離的整體認識和全面把握，也是研究眼界相對狹窄的重要原因。事實上，地方政府的偏離不是僅僅表現在執行階段，而是伴隨地方政府從思想形成到行為方式的全過程和多環節。

中性角色研究

轉型期以來，地方政府承接甚至截留了大量中央政府下放的權力，成為擁有至少從表面看起來非常強大的權力。這種現狀的形成一方面源于公民社會的發育不足，公民和社會組織的力量相對薄弱而難以承接國家下放的權力，另一方面處于體制內的地方政府更為中央政府“信得過”，更易于控制。同時具有較大行政性權力和“政治承包制”后較強自主性的地方政府成為地方經濟社會發展的最重要變量，既可能成為“掠奪之手”，也可以成為“扶助之手”。一部分研究者認為，轉型期以來地方政府在不同時期和不同區域表現不盡相同，具有中性角色特征，在特定的條件下，兩種角色是相互轉換的。在地方政府的角色上，VivienneShue提出“蜂窩狀”結構的概念，具有一定的解釋意義。他在《國家的范圍》一書中運用國家社會二分法對時代的中國社會進行分析。他認為在當時的中國，由于缺乏相應的技術手段和發達的組織體系，在一個幅員遼闊、人口眾多并且國情復雜的情況下，雖然是高度統一的集權體制，但是各地方卻是相對獨立性很強的單位，不同地域之間相對分割并且缺乏聯系和溝通，形成“蜂窩狀”結構。在這樣一種蜂窩狀結構中，地域性的組織相互獨立，自成一體，形成獨立運行的權力運行格局，它們受到中央政策的統一指導，但是由于地域的特點，它們在很大程度上在自己的王國里按照自己的邏輯執行政策，行使權力。與“蜂窩狀”結構概念類似，國內學者何顯明提出了“地方自主性”的概念。在《市場化進程中的地方政府行為邏輯》一書中他認為：地方政府作為一個擁有自身特殊利益結構和效用偏好的國家人，它在體現國家自主性的同時，還存在著其行為為地方集團利益和政府自身利益左右，偏離國家意志的軌道的可能性。地方政府所體現的國家自主性成為橫向自主性，而其相對獨立于國家意志的行為傾向稱為縱向自主性[16](P83)。當地方政府過多受制于自身利益或者地方特定集團的利益，地方自主性就演變為一種消極力量，侵蝕了國家自主性；對于地方自主能力所帶來的積極效果，何顯明則結合“浙江現象”個案分析并提出了自己的看法：一方面，地方政府在體制內橫向集權，通過與市場力量的“合謀和庇護”，保護市場微觀主體制度創新；另一方面，地方政府形成了獨立的思維和行動邏輯，并且試圖最大程度上拓展政策空間，不斷形成有效的地方制度創新。地方自主性在特定約束條件下的自主邏輯成為制度創新的重要來源。一部分研究者認為，轉型期以來地方政府成為一個有別于社會利益、公眾利益和國家整體利益的分利集團。地方政府的“分利集團化”是在中央政府放權后，政治體制改革的相對滯后和中央政府的權威減弱帶來的雙重“軟約束”下形成的。但是地方政府成為分利集團并不表示地方政權絕對是“掠奪之手”，如果地方政府能夠從地方經濟的長期發展中獲得收益大于通過掠奪方式取得的收益，那么，地方政府可能成為具有“涵蓋利益”特征的“扶助之手”，相反，它就可能成為具有“狹隘利益”特征的“掠奪之手”[17]。民營企業是市場經濟舞臺的主角，也是地區經濟發展水平的重要指標。地方政府對民營企業的作用是反應地方政府角色的一個重要側面。一些研究者通過對（2003-2006）上規模民營企業的調查比較，實證分析得出的結論是：中國民營企業發展具有相當大的地區差異，這種差異內生于地方政府的行為。盡管中國正在經歷從計劃到市場的巨大轉型，但是地方政府手中依然掌握大量的資源，不同的地方政府對民營經濟采取的激勵結構導致中國地區間民營經濟的巨大差距。只有依靠司法制度的建立和完善，規范政府行為，保護個人產權，才能變地方政府的“掠奪之手”為“扶助之手”[2]。

本文作者：魯敏作者單位：河北聯合大學