參與模式論文：政策參與模式及準則
前言：本站為你精心整理了參與模式論文：政策參與模式及準則范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
本文作者：鄭琦作者單位：中共中央黨校
在公共政策參與的過程中，發起者是影響參與效果的重要因素之一，直接決定了政策參與的易進入程度。一般而言，政府主導的模式意見易于被政府采納，而民間主導的模式公眾參與的意見則較難被納入政策過程之中。此外，參與環節決定了公共政策參與的目的。執行階段更注重政策的落實而制定階段更關注利益的分配。由于決策和評估階段的公民參與較少，目前學者對公共政策參與的研究基本集中在政策制定和政策執行兩個環節。因此，根據公共政策參與過程中發起者和參與環節的不同，在此將公共政策參與劃分為以下四種不同的模式，分別是：監督式參與、咨詢式參與、申訴式參與和倡導式參與參與（見表1）。這些模式在理論上是獨立的，但實踐中一項政策參與活動有可能涉及多種參與模式。
1．監督式參與模式
監督式參與模式是由政府發起，在公共政策執行階段主動引入公眾個人及其團體的參與和監督，從而保證公共政策的順利執行。監督式參與模式的動力機制在于公眾監督是抑制腐敗和行政權力濫用的有效手段。總理就曾表示：“只有人民監督政府，政府才不敢懈怠”。但如何調動公民的參與積極性，保證公民有效地監督是這一模式要解決的核心問題。監督式參與模式的具體形式包括政府公開聘請政務監督員、在網站上公布政務信息等。這一模式在實踐中也出現過一些問題，例如2003年吉林市政府聘國企退休工程師肖龍云為政務公開監督員，但由于他的監督行為影響了一些部門和官員的利益，在次年的重聘中，他因“年齡太大”落選。又如，2011年中央部委公開“三公經費”，結果在網絡上激起極大波瀾，很多公民持抵觸情緒，把“不相信”當做信仰，妄加質疑[8]。這些事件反映了監督式參與模式中存在的一些問題：一是政府與公民之間信任關系的缺失。公共政策參與需要基于政府及公民間良好的信任關系，但目前部分政府官員對公眾的參與缺乏信心，認為它不僅浪費時間、增加行政成本，而且普通公民難以理解某些復雜公共事務，另一方面部分公民也質疑政府的公正性，總是擔心政府通過操縱公民參與的程序，如參與者挑選、議程設置、信息提供等[9]，從而導致公民監督政府的形式意義大于實際意義。二是公民監督的權利和義務不明確。在引入公眾監督前，政府需要事先明確監督者的權利和義務。哪些領域是公民需要介入并重點監督的？哪些領域可能涉及技術、安全等問題，無法置于公民的監督之下？公民行使監督權時，政府需要提供哪些配套機制？公民需要遵守哪些原則？這些問題需要事前界定清晰，以防止監督名存實亡或由于過分監督導致影響政府日常工作的現象發生。三是公民參與的能力有待提高。高質量的公眾監督需要高素質的公民付出較大的監督成本，如：學習相關的政策法規、了解實際運作情況、提出合理化的建議等。目前，部分公眾缺乏必要的知識儲備，單憑個人情緒提出批評意見，誤導輿論方向，不利于推動制度完善和問題解決。
2．咨詢式參與模式
咨詢式參與模式是由政府發起，在公共政策制定階段主動獲取公眾基本信息，從而保證公共政策反映公眾的現實需求，平衡和維護公民利益的行為及過程。咨詢式參與模式的動力機制在于政府希望廣泛吸納民意，使涉及公眾利益的決策更趨于公正合理，同時提高公民對政策的理解度和接受度，在執行階段保證政策的順利實施。因而，如何實現信息的完整性、充分的代表性以及溝通渠道的通暢性是這一模式要解決的核心問題。目前咨詢式參與模式的主要方式包括征求意見稿、組織聽證會等。但調查顯示，認為聽證會對公民參與決策“沒有作用”、“作用不大”和“是形式主義”的受訪者占被調查總數的62.5%[10]。越來越多的公眾對政府的咨詢式參與模式表示了質疑，其中的矛盾在于：一是被咨詢的對象不具代表性。咨詢式參與面臨被咨詢對象的遴選問題。選擇什么人咨詢，用什么標準選擇，誰來選擇，是保證信息的完整性和代表性的關鍵。目前很多征求意見的專家討論會和聽證會都沒有公布遴選參會人員的標準，個別部門還專門選擇與自己意見一致的人員參會，導致咨詢從一開始就缺乏公正性和代表性。二是缺乏咨詢后的回應和采納機制。部分咨詢式參與活動在意見匯總后，沒有成為決策依據而是被束之高閣。政府的決策仍然按照舊有的模式進行，缺乏對公眾意見的回應和采納。三是弱勢群體的話語權缺失。法律賦予個人平等的參與權利，但由于公民占有資源的不同導致參與的效果并不均等。強勢集團利用掌握的資源，可以購買復雜的研究報告，游說政策制定者，影響媒體的報道方向，而弱勢群體則很難在同等條件下發出聲音，導致了咨詢的結果無法完整地反映民意。
3．申訴式參與模式
申訴式參與模式是公民個人及其團體發起的，在公共政策執行階段表達自身利益和要求，通過直接或間接的方式影響公共政策執行的行為及過程。申訴式參與模式的動力機制在于公民期望在公共政策的執行過程中，切實保障公民權利、維護公民利益。但公民如何介入政策執行過程并對其產生影響，是這一模式要解決的核心問題。前幾年的“綠壩-花季護航過濾軟件”暫緩執行、近期的“四川什邡鉬銅項目”不再建設等都是在政策進展到執行階段，遭遇了公民的申訴式參與，政府迫于壓力，最終使決策無疾而終。但這些事件也反映出了目前申訴式參與模式面臨的一些問題：一是缺乏制度化的參與渠道。雖然中央一再強調要“保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權”，但既有制度仍然無法很好地保障公民的知情權和參與權。一些涉及公共利益的決策，在制定過程中不是有意識地屏蔽了公民的參與，就是人為操縱了公民參與的環節，使很多有爭議的公共政策也能順利通過決策環節。但在執行階段，由于關系到了公眾的切身利益，信息無法繼續封閉，以至引發公眾的強烈質疑甚至反對。這表明公民在政策制定階段仍然缺乏制度化的參與渠道。二是缺乏有效的溝通渠道。公民在面對與自身利益不符的公共政策時，缺乏與政府相關部門的有效的溝通渠道，這使得網絡上的肆意宣泄和現實中的聚眾抗議成為了公民反映自身立場的首選途徑，希望能夠以此來引起媒體關注并放大自己的聲音，對政府施加一定的社會和輿論壓力。三是缺乏理性的回應機制。政府在面對來自公民申訴的初始階段，往往希望能在最短時間內將事態控制在最小范圍，習慣于在網絡上屏蔽相關言論，在現實中動用警力壓制公眾，導致一些民商矛盾演化成官民矛盾，公眾的怨氣和不滿情緒急劇上升。在事態不斷激化、上級政府出面協調的情況下，出于維護穩定、平息事態的考慮，政府又會在短時間內通過非常態的行政手段滿足公眾訴求，導致的結果是使公眾誤認為極端的方式和手段才是保障自身利益的有效途徑，進而在遇到類似的問題和矛盾時，非理性的公眾參與途徑變成了公眾參與公共政策的理性選擇。
4.倡導式參與模式
倡導式參與模式是公民個人及其團體發起的，在公共政策制定階段表達自身利益和要求，通過直接或間接的方式影響公共政策制定的行為及過程。倡導式參與模式的動力機制在于公民期望通過參與公共政策的制定，使最終的政策反映并維護公民的利益。但公民屬于政府體制外的力量，因而其利益訴求如何反映到體制內，并被政策制定者關注甚至采納，是這一模式要解決的核心問題。2003年的怒江電站事件、2007年的廈門PX事件、2010年的番禹垃圾焚燒事件等都是倡導式參與模式的典型。它們的共同點在于決策初期，政府僅僅將其作為技術性問題，依據理性取向，在封閉的行政系統內依賴專家和技術人員進行決策，忽視了與政策相關的公眾利益的表達。但政策的公共性是客觀存在的，一旦決策信息曝光，自然引發了公眾的參與。公眾不斷擴大的質疑與反對倒逼政府進一步公開政策信息，引入公眾參與，甚至在很大程度上被社會輿論“綁架”，向公眾意愿妥協。這些事件反映了目前倡導式參與模式中普遍存在的一些問題：一是體制內溝通渠道的單一性及低效性。目前我國體制內公共政策參與渠道大致可以分為兩類：一是一年一度的人民代表大會和政治協商會議，但對于普通公民而言，深度接觸甚至當選代表或委員的機會很少，將自身需求通過代表或委員形成提案的可能性也很低，而提案最終能引起政府重視并予以采納的幾率則更微乎其微。二是信訪、上訪、領導接待日、領導熱線等渠道，雖然這些渠道常年開設并且容易進入，但它設立的目的是為了“黨和政府密切聯系群眾，解決人民群眾與領導機關和領導者官僚主義作風的矛盾”[11]58而非吸納和反映公民的訴求，并且沒有約束機制保證政府必須對公民的參與予以回應。因而在倡導式參與中雖然公民會嘗試體制內參與的途徑，但由于缺乏實效，他們普遍將策略的重點放在體制外。二是信息公開的滯后性。有研究表明，有意義的公民參與主要發生在議程設置階段，而在政策形成的其余階段，專家和政府就取代了公眾的地位，成為政策形成的主導，公民參與所能發揮的作用逐漸減少。[12]但在我國，政府部門在政策過程初期向公眾公開政策議程的情況較少，在政策形成后公開的情況較多，并且通常只有決策結果而缺乏論證過程，導致了公眾參與普遍發生在政策形成之后。三是缺乏利益協調機制。理想的決策過程是政府在不同利益群體之間通過充分積極的對話形成共識，但目前這種協調機制還不成熟，更多地體現為政府與公眾之間的博弈。在決策初期，政府完全掌握決策權力，隨著公眾參與的深入，政府有限度地開放一定的空間，引入適度的公眾參與，如果公眾參與的壓力持續上升，政府則更大限度地與公眾分享決策權力，直至讓公眾掌握決策權。這兩種極端都是危險的，“（并不是）在所有時候，在所有公共決策中，我們都應該要求實施公民參與”[2]13，需要根據政策性質的不同，選擇不同程度的參與形式，既保證決策的有效性，也能代表公眾的意愿。四是倡導策略單一且內容缺乏專業性。公民及其團體最常采用的倡導策略是通過媒體或群體性事件引發社會關注，進而向政府施壓。這一策略雖然使公眾的訴求容易獲得滿足，但也減少了政府在小范圍內協調的可能。其他倡導策略，例如：游說、勸說，在我國運用還比較少。此外，公民及其團體由于專業化程度有限，目前僅停留在就現有方案或政策提出質疑或者反對的階段，無法向政府提供有說服力的研究報告或具有可行性的政策建議。
公共政策參與的原則
就公民而言，進一步加強公共政策的理性參與，充分反映自身訴求，維護自身合法權益在現階段顯得尤為重要。它還需要遵循以下原則：一是盡可能廣泛地了解政策內容。從多個渠道、不同側面判斷信息的真實性和可信性，不輕信網絡謠言或小道消息，更不被情緒化的言論所煽動。二是以公共利益為基準尋求共識。公共政策涉及利益調整，就某一項具體政策而言必然會有群體獲益或受損，此時多元利益主體之間應盡可能以公共利益為導向，在基本公平的情況下相互認同和寬容，不要固守自身或本群體的特殊利益。三是開展積極的公共政策參與。建設性的意見比單純的情緒宣泄或堅決抵制更有益于政策的改善。當然這需要公民提高自身的專業素養，一方面在與政策問題相關的領域掌握一定的專業知識，提供一些專業意見；另一方面了解并掌握一些公眾參與的基本知識和技能，理性選擇適宜的參與策略，提高參與效能。四是明確參與的目標和空間，理性選擇參與策略。公共政策參與之前，明確政府希望從公共政策參與中獲得什么，公民在參與過程中的優勢在哪里，參與的空間在哪里，能在多大程度上對政策產生影響等核心問題。對公共政策參與的效果有一個合理的預估，會使參與活動更具針對性，也更容易產生積極的效果。同時，學習并掌握多種參與策略，根據政策問題的不同，理性選擇適宜的參與策略。重視參與策略的合法性，避免出現“過激言行”，盡可能做到合法、有序、積極的參與。
