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本文作者：梁嫻作者單位：暨南大學

聚合表達各方利益，環(huán)保公共問題進入政策議程

環(huán)保NGO的政策參與是一個表達機制，環(huán)保NGO可以把分散的民眾對環(huán)境的關(guān)心凝聚成集中的利益表達輸入政治系統(tǒng)，促使政府把相關(guān)問題納入政府議程影響公共政策。也可以通過對環(huán)境領(lǐng)域某一問題發(fā)表研究報告，對其中的環(huán)境問題進行預測，從而引起政府部門的注意。環(huán)保NGO在參與過程中能夠體現(xiàn)多元利益主體的立場，使政策過程體現(xiàn)各種社會力量的平衡。①議題背后的多種利益表達。在這次歷時兩年多的怒江建壩的爭論中，充滿了多方利益群體的博弈。各類民間環(huán)保NGO通過召開座談會、講座、聽證等方式綜合了解各方意見。在環(huán)保NGO的政策倡導作用下，各方利益主體進行了激烈討論。公民的廣泛參與反映出不同利益相關(guān)者的聲音，其中包括了多種渠道的參與，如接觸人大政協(xié)委員、聽證、座談會、對話協(xié)商、評議、民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)與大眾傳媒、尋求國際環(huán)保NGO幫助等方式。第一，環(huán)保NGO表達了自己的觀點并提出要重視怒江附近居民的利益；第二，取得了國家和地方環(huán)保局的支持，環(huán)保NGO積極尋求與政府合作共同促進環(huán)境保護；第三，召開了多次專家評估會議，各領(lǐng)域?qū)＜疫M行激烈交鋒，并利用各種渠道向決策者建言獻策；第四，環(huán)保NGO積極爭取公共輿論的支持，對政府形成強大的壓力。民間環(huán)保NGO發(fā)起聯(lián)合簽名活動、建立“情系怒江”網(wǎng)站、開展攝影展，組織多次實地考察，讓公眾了解并關(guān)注怒江。此外，還利用媒體作為宣傳陣地，CCTV、《中國青年報》等國內(nèi)主流媒體都對這一事件進行了深入持續(xù)報導；第五，積極尋求國際環(huán)保組織的幫助。2003年11月底，民間環(huán)保ngo的代表參加了在泰國召開的國際水壩大會，為宣傳保護怒江進行奔走游說，最終得到了聯(lián)合國科教文組織的支持。國內(nèi)環(huán)保NGO在國際舞臺上的積極表現(xiàn)讓國際社會對怒江有了更深的認識，使得政府在做決策時必須考慮國際壓力。②影響政策議程的設(shè)置。怒江建壩事件使得維護怒江生態(tài)環(huán)境這一公共問題在經(jīng)過環(huán)保NGO的關(guān)注影響下，成為政府決定要解決的公共政策問題。在怒江事件中，政策議程設(shè)置的過程中是一種上書模式甚至是外壓模式，這兩種模式議程變化的動力來源于政府外，通過向決策者提出政策建議的方式，訴諸媒體、爭取廣大公眾的支持，對精英決策階層施加壓力，使之改變舊議程、接受新議程。2003年8月，國家發(fā)改委通過了怒江水電開發(fā)方案后馬上引起環(huán)保NGO的質(zhì)疑和反對。他們一方面通過各種方式動員媒體，爭取輿論和公眾支持；另外他們上書國務(wù)院領(lǐng)導，要求停止怒江水電開發(fā)，影響了一般民眾支持改變舊議程，接受新議程，對決策者產(chǎn)生了強大的壓力。經(jīng)過近兩年時間的努力政府接受了新的議程，怒江建壩被擱置。這種政策議程設(shè)置的上書外壓模式是比較少見的，怒江水電開發(fā)一案成為一個標志性的事件。

影響并參與政策的制定

實際上，政策的提出與政策的制定很難分開來。在確定社會公共問題納入政策議程，確定政策目標和評價公共指標，提出相關(guān)政策方案設(shè)計并進行可行性論證后，才能在最后進入政策決策階段，這種決策為社會提供集體行動的規(guī)則。環(huán)保NGO在影響政策制定的階段主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，就某一問題通過合法的利益表達渠道向政府提交政策建議，這主要是在自上而下的NGO中表現(xiàn)最明顯；第二，民間環(huán)保NGO沒有決策權(quán)，只能間接影響政策方案。但政府決策時會邀請環(huán)保NGO中的專家學者參與討論，環(huán)保NGO利用專家在決策咨詢過程中宣傳環(huán)保理念，為政府收集或提供制定政策的相關(guān)信息；第三，通過媒體宣傳擴大公眾關(guān)注度，喚起利益相關(guān)群體的參與，形成輿論壓力甚至政治壓力；第四、利用政府內(nèi)外的政治力量，如部門之間、人大政協(xié)渠道、國內(nèi)NGO之間、國際組織等，在互動形成博弈。怒江事件中環(huán)保NGO先是通過游說，說服普通公眾。專家們也利用各種渠道向決策者建言獻策，通過國際NGO共同的作用獲得了聯(lián)合國科教文組織的支持，電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體進行事件跟蹤報道，具有全國政協(xié)委員身份的環(huán)保NGO自然之友會長梁從誡提交了相關(guān)提案。通過國內(nèi)外的共同努力，使精英政策制定者體會到大眾參與的壓力，改變了國家發(fā)改委最初的政策決定。按照政策系統(tǒng)理論，環(huán)保NGO參與公共政策制定的過程中，其外部環(huán)境如媒體、公眾、環(huán)保NGO的影響等屬于政策的輸入系統(tǒng)，政策輸出系統(tǒng)是對公共政策制定的影響，兩者分別是參與公共政策制定的前提與目標。環(huán)保NGO通過各種渠道聚合公眾的利益，宣傳環(huán)保的理念，將一些環(huán)境保護的要求輸入政治系統(tǒng)，然后政治系統(tǒng)對這一輸入進行反饋，即進行政策輸出。在怒江事件這一多方參與、聚合各方利益表達的過程中，經(jīng)過了多次反復的辯論，讓公眾對整個的政策問題有了系統(tǒng)了解。作為結(jié)果的政策輸出也必然朝著有益的方向發(fā)展。這個過程加強了公共政策程序上的合法性，在制定重大工程項目上讓公眾參與進來，進行民主決策。

在參與政策執(zhí)行與評估方面發(fā)揮積極作用

環(huán)保NGO的政策倡導性參與雖然是一種間接性的參與，但實際上更是一個達成共識的過程，在政策執(zhí)行之前的政策制定過程中若實現(xiàn)了廣泛的公民參與，則政府在執(zhí)行政策的過程中，人們就能更好的理解并認同政策，使政策執(zhí)行能夠更加順暢，取得更好的績效。而且也能使得政策評估在充分表達民意的基礎(chǔ)上順暢合理的完成。同時，環(huán)保NGO通過積極參與公共政策過程實現(xiàn)了對政府機關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督，維護公民的環(huán)境權(quán)益。怒江事件凸顯了環(huán)保NGO在國家重大工程項目建設(shè)中的監(jiān)督參議作用，環(huán)保NGO通過發(fā)動公眾動員媒體，進行集體行動，并最終影響了政府的決策，為公眾利益進行代言，維護了怒江地區(qū)的生態(tài)平衡。