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本文作者：丁國峰作者單位：昆明理工大學

公共政策對現代政府的主要法治功能

（一）公共政策的一般法治功能：彰顯法律的權威與效力

公共政策的一般功能是指對公共政策的制定、執行和評價上的功能，主要包括引導功能、管制功能、調控功能和分配功能等。引導功能，是政策主體對社會公眾行為進行指導、引領，以政策的價值為目標，促成政策主體和政策對象對政策行為的心理定式與取向達成潛在的一致性和協調性，使政策的執行者與接受者都能遵循政策價值目標的旗幟與方向。公共政策具有公共性，通過政府與民眾的互動，行使社會管理職能。政策的管制功能取決于政策主體的權威性地位以及政策本身的權威性、強制性。公共政策在某種意義上可以說是政黨或某利益集團的變通性法律，特別在沒有明確的法律出臺之前，公共政策便可能獲得法律的地位與權威，發揮管制與規范的作用。學者威爾遜認為，公共政策主要都是法律和法規，是由政治家制定并交給行政機關及其工作人員來執行的［5］。公共政策對重要的社會問題進行調整與控制，主要依賴于公共政策系統的、完整的、有邏輯的規范內容。政策調控功能的實現主要體現在政策主體對宏觀調控權與微觀調控權的管制與運作上，調控的具體手段和方式都來源于公共政策制定的具體內容上。當前我國宏觀調控權的行使主要源于憲法的基本原則、經濟政策以及其他法律原則，并無專門法律對國家調控權進行規范和調整。可見，公共政策調控功能可在一定程度上彌補法律的局限性。同時，公共政策還行使著分配社會資源和社會價值的功能，追求民眾的福祉與社會的公平是公共政策基本作用的體現。現代政府的一切活動離不開公共政策的支持和法制的保障，且尚未制定為法律的公共政策也是現代法治政府權力行使的重要依據，其也具有類似于法律的效力和權威性。公共政策的產生與發展不僅推動著國家戰略目標的實現，且還在我國法治現代化建設過程中實現其價值維度與理性維度。在我國經濟轉型時期，國家公共政策的重點在于建立和完善以經濟政策為核心的一系列政策配套措施，推進市場改革的深入和經濟體制的健全。經濟政策往往成為國家和政府增加供給、發展貿易、擴大內需、刺激經濟增長的一個管理策略和工具，社會民眾也普遍認為：處理好政府與經濟政策的關系有利于促進經濟發展，有效的經濟政策有助于社會民眾享受以市場為導向的改革成果。政府在制定、執行以及評估經濟政策的過程中，應積極考慮多種政策因素的影響，既需要經濟政策具有適度的靈活性，又能充分估量和分析經濟政策的實施效果。經濟政策的范疇非常廣泛，其具體包括財政政策、金融政策、貿易政策、產業政策、稅收政策、競爭政策、外交政策、教育政策、文化政策、衛生政策和國防政策等。與市場機制緊密相關的政策主要表現為競爭政策和產業政策，它們存在的目的主要是為維護市場公平競爭秩序或為實現國家特定的產業結構優化與調整，以提升國際競爭力和國家整體經濟利益。現代政府主要通過經濟政策來調整、干預市場經濟活動，以實現國家經濟戰略目標。因此，經濟政策暨競爭政策在整個國家公共政策中居于首要地位，發揮主導作用。自由市場經濟的深入發展，必然會出現不正當競爭和限制競爭的現象，為對一系列反競爭行為提供補救措施，競爭政策便產生了，它不僅包括普通意義上的競爭法，還包括一切促進國家經濟民主、競爭自由的相關措施。經濟政策暨競爭政策是執行國家公共政策的重要內容，經濟政策的范圍內容越寬泛，則政府職能由單一的管制型政府向公眾參與型政府轉變，公眾由簡單的管制對象轉向與政府共同參與社會事務的管理，特別是在經濟管理領域，政府的計劃指令逐漸轉變成為事前的規劃與事后的監督，其職能也由“運動員”或“運動員兼裁判員”改為單一的“裁判員”。經濟政策暨競爭政策的形成與發達，極大促成現代政府職能的轉變，政府主要通過具有法律意義的經濟政策來實現其對社會事務的管理和社會問題的治理，同時隨著社會民眾權利意識的增強和參與社會管理能力的提高，會增強政府施政與社會民眾之間的信任和協作能力，實現更優的經濟效率。

（二）公共政策的特殊法治功能：規范政府權力的行使

實施政治統治是公共政策的特殊功能，政治統治的合理性與合法性是公共政策特殊功能的內在要求和重要表現。政治統治以權力機關對社會問題進行有效控制，并促進社會有序發展、管理有機協調，政策主體在公共政策決策中起主導作用。政策主體應選擇社會民眾及參與者能夠接受的、被偏好的公共政策，并根據政治可行性原則來篩選、確定特定的公共政策，明確公共政策問題的政治目標。政策主體通過制定公共政策的方式，規定政策對象不能做什么能做什么，以達到政治統治的目的。公共政策是政治統治的工具，通過公共政策可構建權力主體與社會成員之間的權威與服從關系，以實現政治行為控制，既維護政策主體的權威，又保障政策的一致性和權威性［6］。在某種意義上說，政策行為就是政府行為，公共政策實為政府的社會管理行為，“沒有行政，所有的政治決策都將是一紙空文”［7］。政治統治是通過各種措施和手段來施行的，權力行使的規范化、文化與價值的培育最終都依靠政策來推動與實現。政策文化與政策價值在政策系統內部凝聚起來，形成有機整體，共同實現政策目標。政治統治以權力行使的合理性為前提，又以社會治理的秩序性為最終目標。社會治理的有序性是一個龐大的目標，必須保障社會公平、政治民主、經濟自由、效率與公正等各具體指標的全面落實和各具體行為的協調發展。除政治統治功能外，政策還具有一定的社會服務功能［8］，如，扶助處于社會底層的社會民眾，尤其是弱勢群體，弱勢個體的結合也難以組建強大的勢力團體，不能掌握話語權和表達自身的政策偏好。因此，不僅要推動社會民眾對社會公共事務的積極參與及管理，還應規范政府權力的行使過程。規范政府權力的行使是公共政策的特殊功能，又是實現社會公共利益的最佳途徑。善治的公共政策能規避狹隘短視的利益訴求，顧及不同社會階層、不同團體之間的公平，公共利益是政府行使權力、執行政策是否恰當的標準。發揮政策的特殊功能，應規范政府權力的行使，在立法過程中適當考慮政府權力行使的規范化、法制化，將政府權力行使限制在合理合法的范圍內。政府權力行使行為能立法的盡量立法，讓法律對政府權力行使進行規制，如若限制政府權力的立法還不成熟的，可先通過制定限制政府權力行使的政策來對其進行規范和約束。在民主體制下，政府權力行使的程序也應規范化、透明化，防范政府權力濫用而侵害社會民眾的基本權益。此外，多數政策與社會利益問題密切相關，是對社會利益的政府調配。雖然某些政府行為并不總能正確反映社會公共利益，但政府與其他利益主體相比，其與社會公共利益的關系更加密切，且對社會公共利益的規范更加嚴格［9］。絕大部分公共政策的主要目的是為了解決社會問題，治理社會事務，公共政策的執行以政府公共權力的保障為基礎。公共政策在應然層面表現為最大程度實現社會公共利益，但政策在執行中呈現極大的利益傾向，政府受到“經濟人”動機影響，難免代表某些團體的特殊利益，而從該團體利益出發，以該團體利益最大化作為政策的執行取向［10］，導致政府公共權力行使偏離公共利益方向。因此，公共權力的行使應受到公共政策的制約與限制。政府在行使政策立法權時應積極建立民眾參與程序，增強政策立法程序的透明度、規范化，使制定的政策具有廣泛的民意、民權，能代表最廣泛民眾的利益。在政策執行過程中，應強化政策對公共權力的合理約束，使公共權力的行使避免帶有主觀性和特殊利益偏向，真正從實然層面實現社會公共利益。

公共政策法治功能的實現路徑

（一）限權政策的存在：公共政策實現的基本條件

公共政策既包括國家或政黨為實現一定歷史時期的路線而制定的行為準則，又包括國家為經濟發展采取干預社會經濟活動的實施方略，公共政策的最終目標是為達致國家經濟戰略目標，追求經濟社會的效率與公正。現代政府雖具有大量的資源優勢、強大的政治號召力，并能行使強制性的權力，但政府的管理能力和責任范圍畢竟非常有限，特別是其權力行使應限制在更狹隘的范圍內。在經濟民主和自由的擴大化后，政府的權力范圍與內容不斷受到限制和擠壓，并非是權力無限的政府，也非是無所不為的政府。政府與社會民眾一樣，基本都服從經濟理性人基本原則，都欲回避成本與風險而共享成果，難免就會產生搭便車行為；同時行使公共權力的政府天然就具有利用公權力為自身創利的積極性［11］。制定政策的主體同樣也需遵循政策的基本原則，也應受到政策具體內容的制約，甚至具體政策就是為規制政策執行主體的行為而創設的，政策主體應在具體政策內容與范圍內活動，而不能凌駕于政策之上，其權力行使應受到具有法定效力的政策限制。因此，限制政府權力的政策是良治之策，是完善市場經濟體制的基本要求，更是推進政治民主、經濟自由、落實公共政策的前提條件。“中國的公共政策執行發生在一個‘以黨領政’、黨和國家相互‘嵌入’的獨特結構和政治生態中。”［12］如何有效執行公共政策，并盡量減少出差錯的幾率，真正使公共政策作為政府對社會經濟發展實施宏觀調控的杠桿與工具而得以發揮作用，這就首先需要厘清我國公共政策的執行機制，真正地執行公共政策，并不斷進行公共政策的創新，協調公共政策的治理，避免公共政策執行的失真性。公共政策執行的走樣或失真往往與層級性治理的失敗問題相關。無論是西方國家還是東方國家在公共政策的執行中都會面臨層級性治理的困境與難題［13］。中國區域的地方政府在執行政策時，通過對公共政策文本的解讀，尋找一些較彈性和軟性的部分進行靈活適用，為改變或修改相關地方公共政策提供了可資利用的機會，盡可能最大限度地維護地方區域乃至執政者的自身利益。因此，我國公共政策的層級性治理更應強調在縱向上的“黨委”高位推動、在中間橫向層級間的相互協調以及在基層中的依法堅定貫徹。在國家治理領域，中央制定的公共政策往往較地方的更具有宏觀性，應將其納入宏觀調控法范疇，強調公共政策實體內容的合法性和公共政策執行程序的法制化，進行依法治理，地方政府制定的公共政策應該是對中央公共政策的細化和再規劃，且不斷創新具體的、不與中央公共政策相違背、相偏離的公共政策執行程序或方式。對地方政府運用自由裁量權制定的形態各異的公共政策應進行合法性審查，對與中央公共政策相沖突或矛盾的政策內容應予以撤銷，并采取補救措施，對地方公共政策的制定主體給予相應的處罰，以保障公共政策的權威性和規范性。

（二）公共政策的實現：多種途徑與措施的綜合運用

政策功能的實現實質上就是政策主體執行、實施政策具體內容的過程，從而將政策的作用與功效全面發揮出來，將有限的個人理性轉變為更深邃的社會理性。一方面，應依靠建立健全的法律體系，將科學性、合理性與可行性的政策上升到抽象的、宏觀的、原則的法律法規；另一方面，應依賴分工合理的官僚組織結構，不斷提高國家行政機關的民主與效率意識。同時，政策功能的實現還可以通過其他多方面的途徑、措施來進行補充與整合，以全面落實政策功能目標。首先，應確立政府行政公開的基本原則。政府機關往往成為政策的決策者和執行者，為有效進行行政管理而制定的有關社會發展方向的政策，應及時進行公開，盡量減少公共權力尋租的機會，避免政策執行偏離其目標。其次，應設置公眾參與政策的相應措施。通過完善相應措施，促使公眾參與政策的制定和執行程序，可增強政策過程的透明度，促進政策的程序正義，提高政策的回應性。建立、健全公民參與的方法和渠道，一方面應積極推廣公民參與的方法，如深入交流法、基層意見搜集法、價值取向法等；另一方面應引導公民運用不同渠道去影響公共政策的制定和執行［14］。應建立政府與民眾的公開對話、協商合作的機制，端正政府權力與公民權利，以實現政策社會利益的最大化。最后，應完善政策過程的監督機制，不斷提高監督機構的監管效率及監管力度。加強公共輿論，完善多種形式的、開放的輿論渠道。通過電視、網絡、報刊等媒體的輿論，引導社會民眾對國家政策進行評論，對濫用職權、貪污腐敗等違法行為進行監督，激起公眾對政策行為過程的關注。輿論渠道的暢通可對事關重大社會事務的政策執行行使制約和監督，實現以權利制約權力的機制［15］。公共政策重要功能的正常發揮必須以政策過程的完整性、體系性為條件，其具體踐行主要通過以下程序與步驟實現。其一，認定公共政策問題。對公共政策問題的選取、評價、分析是制定公共政策的前提，應以解決社會實際問題為重點，不能偏離公共政策的應然價值。其二，確定公共政策目標。公共政策目標實質即為某種價值期望，是為了更好地體現政策思想，更好地促進公共政策的實施。其三，選擇公共政策方案。公共政策方案的選擇、分析、評價應客觀、合理，不能偏離特定的政策價值尺度和評價標準。其四，執行公共政策。執行公共政策的效果取決于政策對象對政策內容的支持或抵制的行為、態度，違背公眾利益的政策很難得到有效執行，其影響政策的穩定性，其阻礙性大。其五，評價公共政策。評價公共政策就是對政策的過程與結果進行測量、評估和預算。公共政策目標不同，評價公共政策的標準也不同，評價公共政策還受信息選擇的制約，特別受到態度、情感、理想等多種選擇因素的限制［16］。