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如何正確處理黨政關系是社會主義國家普遍存在的一個懸而未決的重大理論問題和實踐問題。鄧小平同志對如何處理黨政關系提出了一系列重要思想，他反對以黨治國，主張黨必須在憲法和法律的范圍內活動，并通過政治體制改革，改革黨和國家的領導體制，實行黨政分開，建設社會主義民主政治。

如何處理好黨政關系是社會主義國家普遍存在的一個懸而未決的重大理論問題和實踐問題。鄧小平同志以無產階級革命家和政治家的睿智和遠見卓識，對正確處理黨關系提出了一系列閃耀著智慧光芒的重要思想，并身體力行地付諸實踐。鄧小平黨政關系思想在國際共產主義運動史上占有極其重要的地位，對于推進我國改革開放和現代化建設事業特別是社會主義民主政治建設具有十分重要的指導意義。

一、政黨政治及以黨治國的形成

鄧小平黨政關系思想是建立在對政黨政治和以黨治國的深刻體會和把握的基礎上的。要研究鄧小平黨政關系思想的形成，就不得不對政黨政治和以黨治國進行簡要地考察。現代國家幾乎都是政黨政治，政黨在國家政治生活中發揮著十分重要的作用。雖然任何政黨都是以取得政權、參與政權和維護政權為主要政治目標，但政黨包括執政黨，本身并不是權力組織，因而就不能直接對國家政權機關和社會成員實行直接強制。黨政關系，指的是政黨尤其是執政黨與國家政權特別是與政府的關系。在西方，所謂執政黨，指的就是有能力控制公共權力的政黨，特別是控制了行政權力的政黨。一個政黨如何通過恰當的方式控制政府，或對其施加影響，關系到政黨活動的合法性基礎是不是牢固。因而西方國家的執政黨都能夠很好地處理與國家政權的關系，不存在黨政關系不清的問題。

而在社會主義國家，卻盛行以黨治國，普遍存在著黨政不分、以黨代政的現象。以黨治國，就是執政黨凌駕于國家政權機關之上，以黨的名義和身份居高臨下地直接向國家政權機關、社會經濟組織和廣大群眾發號施令。我國以黨治國的形成有著深刻的社會政治文化根源。一是蘇聯模式的影響。我們黨是在共產國際的直接指導下成立的，一開始就作為共產國際的一個支部而開展活動。由于蘇聯是第一個社會主義國家，它的高度集權的政治體制成為各國共產黨學習和效仿的榜樣。蘇聯在二十世紀三、四十年代形成的黨政軍一元化領導、中央高度集權、黨政不分、以黨治國的政治體制模式對我國有著最為直接的影響。我們黨在民主革命時期就仿照蘇聯模式在根據地建立了蘇維埃政權。建國后，又在政治、經濟、文化和其他社會領域更加廣泛地仿效和照搬蘇聯以黨治國的模式。二是國民黨以黨治國的影響。孫中山在探索建立資產階級民主共和國的過程中，經歷了多黨政治的失敗和屢屢挫折后，最終以俄為師提出了“以黨治國”的思想。早在1920年，孫中山就開始明確使用“以黨治國”這個概念。但孫中山以黨治國思想的核心是以革命黨主義治國。他明確指出：“所謂以黨治國，并不是要黨員都要做官，然后中國才可以治，只要本黨的主義實行，全國人民都遵守本黨的主義，中國然后才可以治。簡而言之，以黨治國并不是用本黨的黨員治國，是用本黨的主義治國。”[1]此后卻大勢推行法西斯獨裁統治，實行，把以黨治國的惡劣作風發展到登峰造極的地步。對國民黨的以黨治國，我們黨是一貫堅決反對的。但國民黨以黨治國的作風對我們黨的影響也是顯而易見的。三是革命斗爭環境的影響。我們黨在長期的革命斗爭中處于“非法”地位，為了適應革命戰爭的嚴酷形勢，黨很自然地需要加強集中統一領導，包括對革命軍隊的絕對領導。建國后，這種在戰爭年代形成的黨領導一切的以黨治國體制就順理成章地成為執政黨治國的現成模式。加上我國長期封建專制統治的消極影響，權力高度集中的以黨治國思想在我們黨的一些黨員干部中根深蒂固。以黨治國的直接后果，就是樹立了黨權至上，強化了權力本位，使黨的機構和職能全面權力化、行政化，相應地使國家政權機關的職能和權威大大弱化和邊緣化。這種治國模式不利于建設社會主義民主和法制，實質上降低了黨的威信，削弱了黨的領導，最后導致人心向背。東歐劇變、蘇聯解體就是明顯的例子。 

二、堅決反對以黨治國的觀念

鄧小平同志年輕時就在法國勤工儉學，對西方國家政黨運作模式和執政黨與國家政權之間的關系有著切身的體會。鄧小平同志又經歷了我們黨成立以來的全部歷史，對我們黨存在的以黨治國傾向有著深刻的思考。鄧小平同志以寬廣的世界眼光和深邃的歷史眼光觀察和思考現實問題。可以說，鄧小平是國際共產主義運動史上最早從理論上提出要正確處理黨政關系思想的偉大政治家。早在1941年4月，鄧小平就敏銳地發現在我黨領導的根據地抗日民主政權建設中存在著黨政不分的現象和危害。針對當時黨內存在的以黨治國的不良傾向，鄧小平在《黨與抗日民主政權》一文中毫不客氣地指出“假如說西歐共產黨帶有若干社會的不良傳統，則中國黨或多或少帶有一些國民黨的不良傳統，某些同志的以黨治國觀念，就是國民黨惡劣傳統反映到我們黨內的具體表現。”[2]為此，鄧小平鮮明地提出了“反對以黨治國”的口號。

鄧小平在文章中還專門列舉了以黨治國的三條危害和惡果。他指出，幾年來，以黨治國的思想曾經統治了某些區域，甚至有些領域的領導同志還長期存在著這種鞏固的思想，它所造成的惡果不小，主要表現為：第一，這些同志誤解了黨的優勢，不了解真正的優勢要表現在群眾擁護上。第二，這些同志誤解了黨的領導，把黨的領導解釋為黨權高于一切，遇事干涉政府工作，有的地方，沒有黨的通知，政府法令行不通，形成政權系統的混亂現象。第三，這些同志尚簡單避復雜，主要是他們自己不相信自己的主張正確，怕見人，怕通不過，以為一切問題只要黨員占多數，一舉手萬事皆迎刃而解。鄧小平指出：“以黨治國的國民黨遺毒，是麻痹黨、腐化黨、破壞黨，使黨脫離群眾的最有效辦法。我們反對國民黨以黨治國的，我們尤其要反對國民黨的遺毒傳播到我們黨內來。”[3]

為拋棄以黨治國觀念，處理好黨政關系，鄧小平提出了黨對抗日民主政權的正確領導原則，即“黨對政權采取指導與監督”的政策，黨不直接干涉政權和包辦政府事務。黨的領導責任放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權高于一切，這是與以黨治國完全相反的政策。所謂指導，就是黨的權力只限于“命令政府中黨團和黨員”，“必要時用黨的名義向政府提出建議”，而絕對沒有命令政府的權力。鄧小平還強調，抗日民主政權的實質是民主，黨在領導政權工作時，必須堅持民主精神。“我們共產黨是不怕民主政治斗爭的，因為我黨的主張是正確的。”這就要求政權中的黨團和共產黨員要具有充分的民主精神，一定要起模范帶頭作用，要有意識地去發展民主政治斗爭，提高政府威信和工作效率。

鄧小平同志在整整60年前所提出的處理黨政關系的思想，至今仍然具有重要的指導意義，從中我們可以看出鄧小平同志作為一個偉大的無產階級革命家和政治家的遠見卓識。鄧小平后來提出的政治體制改革的思想，有不少是他早年思想的再現和進一步完善。

三、黨必須在憲法和法律的范圍內活動

盡管鄧小平同志在抗日戰爭時期就率先提出了反對以黨治國和正確處理黨政關系的重要思想，但由于當時處在艱苦的革命戰爭年代，鄧小平同志的這一光輝思想尚未引起全黨的應有重視。因為種種原因，以黨治國的作風在黨內還逐漸盛行起來。1942年9月，即鄧小平發表《黨與抗日民主政權》的第二年，黨中央作出了《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織關系的決定》，正式提出了實行黨的“一元化領導”原則。建國后，又過分強調黨的“一元化領導”，他認為“工、農、商、學、兵、政、黨這七個方面，黨是領導一切的”，[4]他還提出了“黨委決策，各方去辦”的領導原則，致使黨的領導職能被無限制地擴大，黨的領導完全被行政化、權力化了，黨成了國家和社會事務的萬能的管理者，國家政權機關和社會經濟組織卻成了黨指揮的工具。這種以黨治國的領導方式最后導致了這樣長時間的全國范圍的大內亂，社會主義民主和法制遭到了空前的破壞。鄧小平對這種混亂的黨政關系和由此造成的一系列嚴重后果有著深深的切膚之痛，并引起了他對克服以黨治國的進一步思考。

一個政黨在取得政權成為執政黨后，究竟如何治理國家，在歷史和現實中，存在著兩種基本形式。一種是以黨治國，一種是以法治國。以黨治國實際上是封建社會人治的延續和變種。在人治的情況下，不是沒有法律，而是個人的意志可以凌駕于法律之上，一言可以立法，一言可以廢法。在舊中國，國民黨就是以黨治國的典型。建國后，鄧小平就認真思考執政黨的建設問題，早在1956年黨的八大上，鄧小平就提出了“執政黨的地位，使我們黨面臨著新的考驗”的歷史性課題。我們黨從革命黨到成為領導全國政權的執政黨，黨的地位、身份、環境和歷史任務都發生了根本性的變化，黨如何加強執政黨建設，如何實現由以黨治國向以法治國的轉變，如何實現黨的工作重點的轉移等等，就成為擺在我們黨面前的重大課題。鄧小平同志以馬克思主義的理論勇氣和求實精神，對如何處理黨政關系，進行了長時間的深入思考，提出了一系列重要的思想。

要處理好黨政關系，首先需要弄清兩個常用概念的科學內涵。一個是黨組織的性質，另一個是黨的領導。關于黨是什么性質的組織，鄧小平在1956年《關于修改黨的章程的報告》中明確指出：“同資產階級的政黨相反，工人階級的政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具。”[5]他還強調“確認這個關于黨的觀念，就是確認黨沒有超乎人民群眾之上的權力，就是確認黨沒有向人民群眾實行恩賜、包辦、強迫命令的權力，就是確認黨沒有在人民群眾頭上稱王稱霸的權力。”[6]黨的十二大更是明確提出“黨不是向群眾發號施令的權力組織，也不是行政組織和生產組織。”[7]這就充分說明，任何執政黨都沒有權力直接向國家政權機關、社會團體和人民群眾發號施令，以黨治國缺乏最基本的法理依據。關于黨的領導的內涵，鄧小平也作了科學的闡述，早在建國初期的1950年6月，鄧小平在《克服目前西南黨內的不良傾向》的報告中指出共產黨員在自己工作中如何體現黨的領導，“首先要堅決地執行由我黨提出的為人民政協所通過的共同綱領和中央人民政府的每一項法令、文告。其次要善于團結黨外人士去實現共同綱領和執行法令。”[8]鄧小平在八大《關于修改黨的章程的報告》中指出，我們黨已經在國家工作和社會活動的各個方面，起著領導作用，“這當然不是說，黨可以直接去指揮國家機關的工作，或者是把各種純粹行政性質的問題提到黨內來討論，混淆黨的工作和國家機關工作所應有的界限。”[9]十一屆三中全會以后，鄧小平同志明確提出了黨的領導是政治領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權機關推薦重要干部。黨的領導的科學內涵，決定了黨不能對政權機關直接指揮和管理。

因此，對于如何在法律范圍內規范黨組織和黨員個人的行為，就成為鄧小平在新時期認真思考的重大問題。在鄧小平的倡導下，1981年6月，黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》首次明確提出了黨必須在憲法和法律范圍內活動的原則。黨的十二大通過的黨章和1982年憲法都正式規定黨必須在憲法和法律的范圍內活動。包括共產黨在內的各政黨，都必須“以憲法為根本的活動準則”。這就為正確處理黨政關系提供了最高最權威的法律依據。鄧小平的上述思想為第三代領導集體在十五大上最終提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略提供了直接的思想源頭。

四、改革黨和國家的領導制度，實行黨政分開

 

鄧小平同志雖然一貫反對以黨治國，并為解決以黨治國作了多方面的論述和積極的探討，但由于多方面的原因，現實生活中黨政不分、以黨代政、權力高度集中的現象仍然嚴重地存在著。可以這么說，在認識層面和法律層面上，憲法是國家的根本大法，黨只能在憲法和法律的范圍內活動，這一條已經成為上上下下的普遍共識。但在國家政治體制和政治生活層面上，黨又是最高權威的，執政黨居于社會主義現代化建設的領導核心地位，這也是毫無疑問的。因而在現實生活中，黨政關系的處理仍然是一個十分棘手的大問題。

基于這樣的實際狀況，鄧小平同志開始從黨和國家領導制度的層面進行思考。他率先提出了加強黨的領導必須改善黨的領導的重要論斷。1980年8月18日，在中共政治局擴大會議上他發表了《黨和國家領導制度的改革》的重要講話，一針見血地提出了黨和國家現行領導體制中存在的權力過分集中和黨政不分、以黨代政的嚴重弊端，提出要著手改革過分集中的黨和國家的領導制度，“著力解決黨政不分、以黨代政的問題。”[10]黨和政府、經濟組織、群眾團體之間要明確、合理地劃分職權，使黨“可以集中精力管黨，管路線、方針、政策，”[11]公務員之家版權所有

1986年9月至11月，鄧小平在談及有關政治體制改革問題時，又多次強調，高度集權、黨政不分的黨和國家領導體制已經不能適應當前和今后形勢與任務的要求，是滋長官僚主義，導致工作效率低下的主要根源。因此，鄧小平提出政治體制改革的內容，“首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵，要放在第一位。”[12]為什么要把解決黨政分開放在政治體制改革的第一位，鄧小平解釋說，一是實行黨政分開，能有效地克服官僚主義，提高工作效率。因為政府機關“效率不高同機構臃腫，人浮于事，作風拖拉有關，但更主要的是涉及黨政不分，在很多事情上黨代替了政府工作，黨和政府很多機構重復。”[13]二是實行黨政分開有利于社會主義民主和法制建設。長期以來，在黨和國家政治生活中，封建主義的殘余影響難以根除，集體領導和黨內民主遭到破壞，其根本原因就在于黨政不分、以黨代政的高度集權的領導體制。三是實行黨政分開有利于加強和改善黨的領導。在黨的歷史上，高度集權、黨政不分、以黨代政的領導體制由來已久，積習很深，人們常常把加強黨的領導等同于以黨代政，等同于黨組織直接包辦干預。不破除和改革這種觀念和體制，其他方面的改革就不可能深入，黨的領導地位就無法真正得到加強和改善。

根據鄧小平實行黨政分開、推進政治體制改革的思想，黨的十三大在我們黨的歷史上第一次把政治體制改革提上了全黨的日程，明確提出政治體制改革的關鍵首先是黨政分開，并詳盡地闡述了黨對國家政權的領導方式，指出“黨對國家事務實行政治領導的主要方式是使黨的主張經過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現黨的路線、方針、政策。黨和國家政權機關的性質不同，職能不同，組織形式和工作方式不同。應當改革黨的領導制度，劃組織和國家政權的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關、群眾團體、企事業單位和其他各種社會組織之間的關系，做到各司其職，并且逐步走向制度化。”[14]

鄧小平還一直認為，改革黨和國家領導制度，實行黨政分開，既要積極、大膽、堅決，又要循序漸進，不能操之過急。一方面，改革黨和國家領導體制，實行黨政分開，是社會主義現代化建設的需要，是建設社會主義民主政治的需要，是加強和改善黨的領導的需要，必須積極、大膽、堅決地推進政治體制改革。另一方面，改革黨和國家領導體制，實行黨政分開，又是一項十分復雜和艱巨的任務，“這個任務，我們這一代人也許不能全部完成，但是，至少我們有責任為它的完成奠定鞏固的基礎，確定正確的方向。”[15]由于這一任務的艱巨性和復雜性，鄧小平強調在具體實施步驟上，一定要審慎從事，穩妥可靠，不能急于求成，要保證黨的執政地位和領導作用的鞏固。

 

從整個國際共產主義運動的歷史來看，如何正確處理好黨政關系，實行黨政分開，迄今仍是一個十分敏感和難以解決的現實難題。馬克思、恩格斯由于實踐的局限，未能對黨政關系作出論述；列寧在社會主義建設實踐中曾提出過一些正確的思想主張，但來不及深入展開和付諸實踐；在斯大林、領導時期形成和發展的黨的一元化領導體制被實踐證明是不成功的。二十世紀五十年代以來，蘇聯和東歐社會主義國家也都為改革黨的領導體制進行了多方面的探索，但到八十年代末九十年代初，發生了震驚世界的東歐劇變和蘇聯解體，執政的共產黨紛紛喪失了國家政權。在這種嚴峻的國際大變局中，改革黨和國家領導體制又面臨著新的考驗。鄧小平關于處理黨政關系的一系列正確思想，需要我們當代中國共產黨人在世界政治多極化、經濟全球化的機遇和挑戰面前，在新的歷史條件下，拿出更大的創新勇氣和政治智慧，不斷進行豐富、完善和發展，以便成功地構建起有中國特色的黨政關系新體制，促進社會主義民主政治的發展和中華民族的偉大復興。

參考文獻：

[1]孫中山全集第八卷[M].北京：中華書局.1986.第282頁

[2][3][5][6][8][9]鄧小平文選第一卷[M].北京：人民出版社.1994.第10、12、217、218、156、232頁

[4]《著作選讀》下冊[M].北京：人民出版社.1986.第832頁

[7]十一屆三中全會以來黨的歷次全國人民代表大會中央全會重要文件選編（上）[Z].北京：中央文獻出版社.1997.第272頁

[10][11][15]鄧小平文選第二卷[M].北京：人民出版社.1994.第321、343頁

[12][13]鄧小平文選第三卷[M].北京：人民出版社.1994.第177、179頁

[14]中國共產黨第十三次全國代表大會文件匯編[Z].北京：人民出版社.1987.第37頁