政府決策制度的完善
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論文摘要：
民族地區地方政府部門的決策對于民族團結和社會穩定是有著重大而深遠的影響。要建立和完善民族地區政府的行政決策制度，首先必須建立和完善政府行政決策的責任機制、監督機制、法律機制和技術機制。四個機制中，責任機制是關鍵，監督機制是核心，法律機制是保障，技術機制是補充。
民族地區地方政府部門的決策對于社會及公眾的影響是重大且深遠的，這就要求作為決策者的政府及其主要負責人在決策之前，必須謹慎、充分、全面、細致地對待少數民族地區地方政府這個重要職能。考察目前中國的民族地區的行政決策機制，雖然在許多方面形成了不少行之有效的做法，如民主集中制、行政首長負責制、社會公示制、專家咨詢制、決策論證制度等，但這些做法是缺乏內在的相互銜接性，整體性不強。要真正規范政府的決策職能，必須建立一套與中國國情和少數民族地區區情相適應的政府決策制度。要建立和完善中國的少數民族地區政府的行政決策制度，首先必須在民族地區地方政府中建立和完善其行政決策的責任機制、監督機制、法律機制和技術機制。
一、責任機制
所謂政府責任機制，就是政府部門及其決策負責人，在行政決策失誤后，必須承擔相應的行政責任，而不僅僅限于做個檢討敷衍了事，以防止政府部門及其官員決策的主觀隨意性，避免官僚主義。我們的國家是人民民主專政的國家，政府對人民負責，少數民族地區的政府部門的行政決策同樣也必須對人民負責。負責一個非常重要的方面就是必須承擔決策失誤所產生的行政責任。
考察目前中國的少數民族地區政府行政決策體制，這種機制并沒有完全建立起來，有些官員心目中缺乏對責任的深刻理解，從權利的來源看，政府的權利來自于人民，政府集中了相當多的社會資源，政府官員在充分的享受著某種社會優勢的情況下，必須承擔相應的社會義務和社會責任。政府部門及其官員的社會義務、社會責任體現在決策職能上，就是決策責任。
當前，我們可以清楚地看到，目前少數民族政府官員的責任追究機制并沒有完全建立起來。一個非常明顯的現象就是官員的升降一定程度上還是依托與上級官員的感情聯絡和家族勢力，官員的政績得失考慮的不夠多，也不夠全面，這是非常不科學的做法。我認為，要真正建立起有效的責任機制，必須明確以下兩點:一是樹立廣大少數民族地區政府官員的責任意識。目前，很多民族地區官員缺乏責任意識，部分官員雖然有為人民服務的理想，卻很少有官員知道要對人民負責，認為自己委居于偏遠、貧窮和孤寂的少數民族地區奉獻青春、熱血，至于責任就不應該而且沒有必要追究和承擔了。這種理念在一些少數民族地區一些部門造成了好心辦壞事的現象，這是政府及公眾所不愿看到的。究其根源，在于一些官員不清楚責任的涵義，只是看到了自身權力的增大，熟不知權力的變大意味著義務與責任的增大。我們的官員必須樹立這樣的意識，層級的提高不僅僅意味著你所享有和決定的社會資源的增多，更是自身責任的成倍增加，特別當這些社會資源在涉及其他公民權益的情況下。只有樹立這樣的權利觀和責任意識，才能及時讓某些責任心不強的人退出公務員，尤其是少數民族地區政府公務員這個需要高尚道德品質標準和崇高精神境界的行業。過去相當長的時期里，我們并沒有認識到加強政府官員責任意識這一個問題的重要性。可喜的是，新的一屆中央領導集體，特別是今年來，反復強調各級政府部門必須加強自身執政能力建設。執政能力的一個重要方面就是官員自身要真正樹立起對人民負責的意識。二是建立正確的官員評價機制，樹立正確的政績觀念。正確的官員評價機制，除了包含一些客觀的量性數據指標外，還應該吸收一些定性指標。定量數據指標比較容易制定，如社會、經濟、文化的各種發展指標等。長期以來，在考核政府官員中，定量的指標往往被有意無意地夸大，最明顯的莫過于GDP指標。各地，尤其是經濟相對落后的少數民族地區紛紛盲目追求單純的GDP增長，以此來衡量官員的政績，從而造成了經濟發展中的急功近利，帶來了嚴重的資源、環境、生態等社會問題。引入軟性定性指標，能夠極大的彌補硬性數字指標的不足，更好地全面衡量社會發展情況。事實上，只有采用將軟性指標與硬性指標相結合的評審機制，才能科學有效地去評價少數民族地區政府及其官員決策的實際效果。
在建立起客觀公正的官員評價機制之后，少數民族地區政府官員本身還必須樹立起民族、大局意識和正確的政績觀念。尤為引人注目的是，中央領導集體努力體現親民、愛民的執政風格，以民為本，“群眾之事無小事”，構建和諧社會。各級政府更加關注人民群眾的疾苦，努力解決人民群眾生產生活中遇見的各種困難和問題。這些都體現了政府政績觀念的悄悄轉變，這是非常具有跨時代意義的一件大事。
二、監督機制
沒有監督的權利必然造成專制與腐敗，政府部門尤其是少數民族地區的政府部門的決策尤其如此。少數民族地區政府決策一般涉及重大社會事務和民族事務，其所造成的社會影響及涉及的范圍及程度是其他社會團體和地區決策所不能比擬的。因此，少數民族地區政府決策的權利必須加以監督與制約，才能充分保證政府決策的科學性、民主性和有利于民族的團結穩定和共同繁榮。綜觀目前我們的監督機制，監督行政的主體雖多，大多徒有虛名，監督效果不是很明顯。特別是涉及有關政府決策力方面的監督，幾乎沒有什么效力可言。針對少數民族地區行政監督體制中存的弊端，我們必須對行政體制的監督機制進行全面、徹底的改革。建議從以下三個力面去完善:
(一)完善行政監督的主體設置
后現代化民主國家的監督主體的設置，監督機構應享有廣泛的授權并具有獨立性。它只向最高權力機關負責，接受它們的領導，而不隸屬于任何政府部門。這種獨立的監督機關應具有以下兩個特性:一是自成體系。當前中國少數民族地區監督行政的主體雖多，但各自為政，職能交叉，誰都沒能監督好政府。因此，要對監督行政體制進行改革，首先就應建立一個獨立的監督行政的機構，要從法律上確立這一機構的專門性、獨立性，使這一行使監督職能的機構獨立于其他政府機構。其二，擁有權威。僅僅建立一個監督行政的機構還是不夠的，現有的監督行政的機構說起來也夠多的了，但真正要落實監督職能卻很難，主要原因是缺少權威。雖有機構，但缺少權威還是難以施行監督職能。形成一個擁有中心，又是多頭進行的機構。這個機構不能是對現行機構的職能的重疊，而應具有協調職能，又進行職責分工的機構。
目前中國少數民族地區的行政監督機制還不完善，對政府的民主監督多是喊在口號上，往往缺乏必要的配套制度作保證。最典型的莫過于缺少對檢舉人的保護措施、獎勵措施，不少的舉報人受到不同程度的迫害甚至壓制，使得更多的人害怕被報復而不敢行使監督的權利。我區某一位市民舉報副市長，其結果是舉報人被當地警方拘留，其弟弟牽連被判刑。建立有效的民主監督機制，使公民和社會組織有足夠的力量監督和約束政府官員行政，促使政府切實根據社會群眾的利益和愿望進行決策，保障人民群眾的政治權利不受侵犯。要健全民主監督機制，應該做好以下三點：一是要進一步發揮政協以及派、人民團體在政治協商和民主監督中的作用;二是要重視群眾的來信和舉報工作;三是要建立輿論獨立制度，在堅持社會主義方向的前提下，充分保障輿論的自由。
(三)完善行政監督的工作方式目前，行政監督主體對政府的監督大多僅限于事后監督。監督的內容也僅僅限于對政府官員的廉正監督，很少對行政效能進行監督。這些監督的方式、內容僅是消極被動的監督，缺乏積極主動監督。我認為，應當積極引人事前監督、事中監督機制，采用定期或不定期檢查或抽查的方式進行監督。監督主體應努力在整個決策過程的初期找出可能決策失誤的條件，采取積極的措施加以避免。當然這種監督不是干涉政府行政決策過程，只是起到防止決策失誤的作用。此外監督主體還可采用結合效能監督的方式，更客觀、科學、公正地對政府行政加以監督。
三、法律機制
只有責任機制和監督機制，還遠遠不能達到改善少數民族地區政府部門決策的最終目標，必須加以制度化，以法律的形式將整個過程確定下來。否則，難以形成對政府行政決策必要的約束力。將整個決策過程法律化，并不意味著僵化的政府決策，導致新的官僚主義。法律只在外觀方面嚴肅整個決策過程，使決策更加科學、民主，減少政府決策過程中的隨意性。至于決策內部，如何選擇決策方案等則不屬于法律規制的范圍，只要遵從法律及社會公共秩序的規定，不做有悖于社會、公眾利益的事情，都不應當去干涉。否則，即使做出的決策也是不符合社會公眾利益和少數民族地區具體情況的決策，是不具有法律效力與行政效力的。
這里的法律機制既包括程序上的也包括實體上的。在程序上，包括決策制定過程中必須遵守的一整套規范，包括目標的設立，決策前的準備階段，決策方案的設立以及方案的取舍，包括最后決策責任的承擔等等。通過行政決策程序立法做出制度安排，例如，聽取意見、聽證、群眾參與、專家咨詢、決策過程公開等程序設計，建立起對政府決策的有效監督與救濟機制。實體上的法律是指決策的制定不得與其他法律相抵觸，不得違背社會的公共秩序和民族區域特殊情況等等，制定的決策必須科學、效率、可行，沒有造成重大的社會損失等等。
可喜的是，中國于2003年7月1日開始實行的《中華人民共和國行政許可法》，這部法律對于健全中國行政法律體系，規范少數民族地區行政部門的決策，防止政府決策過程中的隨意性都有著積極的現實意義。
四、技術機制
我國在長期的實踐中，摸索了出了不少有益的行政決策機制，如民主集中制，行政首長負責制、社會聽證制、專家咨詢制等等。這些方法在少數民族地區的廣泛應用大大提高了當地政府部門決策的科學性和民主勝。但同時我們必須清楚地認識到，少數民族地區政府決策機制需要完善和改進的地方還有很多，主要有以下幾個方面:
(一)完善民意反映機制
只有在政務公開、政治民主的條件下，才能使少數民族地區政府決策者避免決策過程中的盲目與隨意，保證行政決策的科學化和民主化。筆者認為要完善民意反映機制，應該從以下幾個方面去完善:首先是要堅持重大問題先廣泛征求民族地區的群眾，尤其是少數民族人士的意見，后提交人大討淪、審議的決策制度。各級政府在決策之前，必須遵循憲政的要求，將重大問題提交同級人大及其常委會認真討論和審議；其次，健全社會通報制度，例如對重大社會事項、重大社會災難性事故和社會關注的熱點問題，通過諸如新聞會（用當地通用或少數民族語音）等渠道，及時向社會公眾通報，增強政府與公眾之間的信息交流;第三是完善社會聽證制度，擴大社會各個階層和各種民族參與政府部門的決策，實現與各族群眾的對話交流，了解民情、聽取民意、集中民智，為政府的決策出謀劃策;第四是健全公開公示制度，如堅持政府采購公開招標的方式等等，辦事制度公開，辦事程序公開，辦事結果公開；最后是強化輿論監督制度，允許新聞媒介對重大決策的過程進行公正、客觀的報道。
(二)健全和完善專家咨詢制度
在民族地區，智囊機構并不少見，如各級政府的政策研究部門、各類研究機構、高等院校的研究中心和各類研究學會等。但這些機構對政府的決策影響并不是很大。一個非常重要的原因是政府決策負責人缺乏現代決策意識，遇事往往是自己身邊的人如秘書等說了算，很難真正聽取這些專門智囊機構的意見。為此，必須完善專家咨詢制度，建立起政府官員在進行重大決策之前，必須聽取并積極采納專家合理的意見的制度體系。
(三)完善決策議事規則和協調機制
決策是否科學，是否民主，取決于是否有明確的議事規則，取決于對最佳方案的采納。目前少數民族地區，相當多的政府部門，政府決策不是依靠嚴謹議事規則和協調機制，而是按照一把手的個人意識行事，一把手說了算，這樣的決策過程嚴重扭曲了決策的民主性和科學性，違反了基本的民主集中制的原則，必須加以糾正和改革。
(四)廣泛采用備用方案制度
少數民族地區政府在制定決策方案中，要將靈活性與原則性相結合，科學地制定備用方案，增強方案的靈活性，以防止意外出現風險對決策目標造成的不必要的損失。綜觀目前民族地區的行政決策機制，意識到備用方案的科學性與重要性的政府官員并不很多，一旦確定某一計劃方案，即使計劃方案所依托的情勢發生改變，也很少改換方案，缺乏應變性與靈活性。備用方案的應用能有效的避免種種意外情況所帶來的損失，大大提高少數民族地區政府決策的科學性和靈活性。
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