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內容提要：本文基于對沿海地區農民工的實證分析，提出應有順序有步驟地建立和完善相應的農民工保險制度，并按照工傷保險—養老保險—基本醫療保險的順序，逐步構筑其工傷保險制度以及能夠與城鎮職工養老保險和農村養老保險相互銜接的養老保險制度。

一、引言

農民工是當代中國城市的特殊群體。農民工又稱進城務工人員，是指兼具農民與工人身份的勞動者，包括在第二、第三產業中的勞動者，其特征是持農村戶口但在城市、鄉鎮企業工作，沒有放棄農村土地承包經營權，但以務工為主要謀生手段。農業人口流向非農產業是城市化的必然結果。伴隨身份差別的待遇差別、社會福利差別、社會活動權利差別，使農民工成為勞動力市場上的弱勢群體、城市社會的“邊緣人”。若城鄉身份差別繼續存在，越來越多的農民工將給社會穩定帶來巨大的沖擊，因而，農民工社會保障制度的建設刻不容緩。

據新華社報道，到2003年為止，中國已有1億的農村勞動力進入城鎮就業，每3個產業工人中就有2個來自農村，1億進城農民工是推動中國經濟發展的新興力量。而在這方面，沿海地區表現得最為突出，20余年來，中國經濟最閃光的地方就出現在沿海地區。中國沿海十多個省、直轄市、自治區(未包括臺灣省)，其面積占全國的17%，人口占全國的42%，而GDP占全國的73%。由于經濟發展的需要，中國大量的農村剩余勞動力潮水般地涌向沿海地區和城市，日漸形成了一種令人矚目的社會現象——“民工潮”。

由于沿海地區外來農民工較為集中、農民工問題較為突出，本課題組通過抽樣調查對沿海地區農民工發放調查問卷。本報告主要根據此次調查資料實證性地描述和分析沿海地區農民工的基本狀況和參加社會保險的意愿，以期為建立沿海地區的農民工社會保險體系提供一些思路。

二、實證研究：抽樣調查問卷分析

本次抽樣調查范圍覆蓋了東部及沿海大部分地區，包括北京、河北、上海、江蘇、浙江、廣西、福建、山東、廣東和海南等10個省沛、區)。調查采取結構式訪談的方式，重點對農民工的群體信息、經濟狀況、參加社會保險的意愿等方面進行問卷調查。本次調查共發放問卷4141份，收回有效問卷3783份，有效回收率91.35%。

(一)基本情況

從地域上看，沿海地區農民工的流動以在本省(市、區)內流動為主要方式，以這種方式流動的農民工占所有被調查對象的74.90%；其次是由中部、西部向東部流動，占總數的19.30%(見表1)。可以看出，東部的經濟較中國其他地區發達，不僅吸引了中國其他地區的剩余勞動力，本省的農民工也愿意留在本省(市、區)經濟相對發達的地區打工。

從性別上看，本次調查的農民工中男性占56.40%，女性占43.60%，男女性別比為1.29：1。從年齡結構上看，19—32歲年齡組的人最多，占被調查總數的64.72%；其次是33-46歲年齡組的人，占28.99%。在本次調查中，調查對象的平均年齡為27.22歲，這與南京大學社會學系1998年的調查結果(平均年齡為28.71歲戶相比，略有降低。而從分省(市、區)的數據來看，福建省的農民工群體最為年輕，平均年齡為25.33歲(見表2)。

從文化程度看，被調查者中具有初中文化程度的人最多，占被調查總數的58.90%；具有高中文化程度的人其次，占被調查總數的21.51%。共有31.19%的人具有高中及高中以上文化，與全國農民工整體文化程度相比，差別不大，但與2()00年農村勞動力中高中及高中以上文化程度的勞動力占11%左右的水平相比，沿海地區農民工無疑具有明顯的高素質的特征(見表3)。

注：勞動力平均受教育年數計算公式為：平均受教育年數；(N×l5+H×l2+M×9+S×6)/L，其中，N為大專水平及以上勞動力人數，H為高中或中專水平勞動力人數，M為初中水平勞動力人數，S為小學水平勞動力人數，L為勞動力總人數。

資料來源：

①沿海地區農民工數據來源：本課題組：2004年全國農民工社會保險抽樣調查資料；

②進城務工勞動力數據來源：本課題組：2004年全國農民工社會保險抽樣調查資料；

③農村勞動力數據來源：國家勞動和社會保障部培訓就業司、國家統計局農村社會經濟調查總隊：(91000年中國農村勞動力就業及流動狀況)。

從調查對象進城后從事的行業來看，農民工主要從事的是本城市居民不愿從事的工作，比如建筑業和制造業，這類農民工共占被調查者的43.62%，其中還有9.04%的農民工暫時沒有固定的行業(見表4)。

從調查對象對簽定合同的態度看，當問及農民工是否與單位簽定勞動合同的時候，有42.44%的被調查者沒有與單位簽定合同，38.91%的被調查者只簽定了臨時合同，只有18.65%的被調查者簽定了長期合同。當問及沒有簽定合同的主要原因時，有相當一部分被調查者回答是企業不愿意簽定勞動合同，占被調查總數的20.60%，而自己不愿意簽定勞動合同的居于少數(見表5)。

(二)經濟收入與開支情況

從沿海各省(市、區)農民工的經濟收入來看，月收入在500-800元的居多，一些工作相對穩定的農民工收入會高一些，以800～1000元的居多。從月平均收入與年齡的關系上看，整個沿海地區農民工月平均收入最高的是33～46歲年齡組的農民工，月平均收入為712.68元。18—32歲、47-60歲年齡組的農民工月平均收入分別為700.07元、669.88元。月平均結余最多的是18～32歲年齡組的農民工，月平均結余為391.44元。33～46歲、47～60歲年齡組的農民工月平均結余為386.43元和370.83元。

(三)參加社會保險的意愿

1.社會保險參保意愿。雖然農民工在城市生活也同樣面臨著各種社會風險，但鑒于其繳費能力低下，事實上農民工對于城鎮職工所享有的各項社會保險存在著有差別的參保意愿。本文通過對被調查者“目前認為最需要參加的社會保險重要程度的排序”一題的分析，計算出農民工對于養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險五大社會保險的參保意愿得分，結果它們分別為3.47、2.40、3.29、2.27和1.06。由此可見，農民工希望參加養老保險的意愿最為強烈，其余社會保險重要程度的排序是工傷保險、醫療保險、失業保險、生育保險。

2.參加養老保險的意愿。從收入和參保意愿的交叉分析來看，近一半的農民工選擇愿意回鄉參保，月收入在800-1000元的農民工最愿意在務工地參保，月收入在500-600元的農民工最愿意回家鄉參保，收入高的農民工在務工地參保的意愿更強烈一些，當然，還有相當一部分農民工是不愿意參保的(見表6)。

當問及根據自己的收入狀況，愿意每月繳納多少養老保險費時，福建省農民工愿意繳納的數額最高，為219.79元；其次是浙江，為192.53元；最低是海南省，為49.57元。各個省份之間農民工愿意繳納的養老保險費差別較大，而整個沿海地區平均為89.30元(見表7)。

3.參加工傷保險的意愿。如果參加社會保險，農民工普遍認為目前最需要參加的社會保險種類按重要程度排在前三位的分別為養老保險、工傷保險、醫療保險，可見，除了養老保險之外，工傷保險對于農民工來說也十分重要。由于自2004年1月1日起《工傷保險條例》的施行和近期《關于農民工參加工傷保險有關問題的通知》的出臺，農民工被正式確認為職工的一部分，同樣享受工傷保險。農民工參加工傷保險的意愿現在可以隨著法律措施的出臺得以實現。

4.參加醫療保險的意愿。從參加醫療保險的情況來看，有63.73%的農民工沒有參加醫療保險，而僅有13.89%的農民工參加了城鎮職工基本醫療保險。農民工參加城鎮醫療保險最多的地區為江蘇省(見表8)。

從參加醫療保險的意愿來看，48.57%的農民工愿意參加城鎮職工醫療保險，也有39.47%的農民工對此抱有無所謂的態度；有47.10%的農民工愿意參加農村合作醫療保險，也有41.42%的被調查者對此抱有無所謂的態度。當問及“如果政府舉辦一種醫療保險，在得病住院時給予報銷60%左右的醫療費用，是否意愿參加”時，有73.28%的被調查者愿意參加，這說明，只要農民工能夠充分理解醫療保險的作用和地位，他們還是愿意參加醫療保險的。

(四)結論

1.農民工進城打工是中國經濟發展的必然趨勢，而東部沿海地區是進城務工農民的首選。一方面，經濟發展需要大量的勞動力，而隨著城市化進程的加快，越來越多的農民離開農村，來到城市；另一方面，雖然農民工在城市里的收入明顯低于城鎮職工，但相對于在農村務工收入要高，進城務工對那些來自經濟欠發達地區的農民仍然具有較大的吸引力。而東部沿海地區有非常多的發達城市，能為打工者提供廣闊的就業空間，因此是農民工打工的首選地區。

2.沿海地區農民工是潛在的有能力參加社會保險的群體。從上面的分析可以看出，目前大部分農民工正處于青壯年，以養老保險為例，如果他們參加社會養老保險，可以形成較長的繳費期。對于養老保險制度來說，保證一定時間的資金積累是至關重要的。因而可以說，建立農民工社會養老保險制度事不宜遲，因為繳費年齡的黃金期一旦錯過，是難以補救的。從文化程度看，沿海各省(市、區)的農民工受教育水平較高，是高素質的農村勞動力。“高素質”的特征既保證了農民工在城市的生存能力，也使這一群體容易形成較強的社會保險參保意識。從經濟收入和結余的情況看，沿海地區農民工的平均月收入都在700元左右，月平均收支結余超過350元。這個收入和結余水平相對于城鎮職工是低下的，但可以肯定的是，一定的社會保險繳費能力他們還是具備的。

3.城市對農民工的長期排斥使得農民工在社會保險的選擇上受到限制。單純從調查問卷的分析結果看，沿海地區農民工對參加社會保險的選擇意愿是出乎意料的。他們雖然具有相對比較高的受教育程度，但是，他們對養老保險、醫療保險等還不是很了解，還沒有完全體會到社會保險的重要性。在參保方式的選擇上，他們也偏向于在農村參保，或者說在自己戶籍所在地參保。雖然不能排除部分農民工有“葉落歸根”的鄉土情結，但更多的農民工表現出的是一種不被城市接納的無奈。眾所周知，在社會保障領域城鄉之間是涇渭分明的，即便已經長期工作、生活在城市的農民工也仍然是被城鎮社會保障體系所排斥的。另外，從他們應有的權利保障來看，最突出的問題就是農民工和企業簽定勞動合同的狀況。一方面，企業不愿簽定合同；另一方面，農民工自身的維權意識還不是很高，沒有考慮到自己應該享有的社會保障。還有，對農民工并沒有建立起完善的醫療保險制度，導致農民工對醫療保險的參保意愿不是很高，大部分未參加醫療保險。總之，在城鄉二元制度安排下，農民工幾乎看不到真正成為一個城市人的希望。所以，放棄“參加城鎮職工社會保險”的選項，并不足以表明農民工的真實意愿，因為這其中包含了太多的農民工的委屈和他們對現行制度的失望。

綜上所述，一方面，應該將農民工納入社會保險體系；另一方面，鑒于特殊的社會環境、農民工有限的繳費能力，專門建立一套針對農民工的社會保險制度并逐步與城鎮職工社會保險體系并軌，將不失為明智的選擇。

三、農民工社會保險制度創新

基于對沿海地區農民工狀況的實證分析，應根據農民工的需要和特點，有順序、有步驟地建立和完善相應的農民工社會保險制度。就沿海地區來說，基于前面對農民工基本情況和他們參加社會保險意愿的分析，應當按照工傷保險—養老保險一基本醫療保險的順序建立相應的保險制度。

(一)建立農民工的工傷保險制度

首先，農民工所從事的多為臟、累、重、險的工作，工作條件相對比較惡劣，而農民工由于其所處的相對弱勢地位，其權益往往得不到有效保障。因此，首先，應該鼓勵農民工通過法律手段來保護自身的權益，在與雇主簽定勞動或勞務合同時要求其為自己辦理工傷保險。廣東等地出現的“民工荒”現象就是最好的例證，這也是解決農民工工傷保險問題的最好時機。

其次，隨著《工傷保險條例》的施行和近期《關于農民工參加工傷保險有關問題的通知》的出臺，可以看出，相關的法律法規已基本健全，目前更多要做的是加強執法力度，以及對農民工適當地給予法律援助。另外，可以在準入機制上對雇傭農民工的企業或個體工商戶進行監管，要求只有雇主為其雇用的農民工投保了工傷保險才發放給其營業執照，允許其經營。但是，這只適用于農民工較穩定的行業，而對于流動性較大的行業，例如建筑業，則只有加強巡回監察和加大懲罰的力度，督促承包人為其新來人員及時辦理保險。

再次，有必要盡快建立針對農民工的工傷賠償機制，這樣，用工單位將會更加注意用工過程中的安全保護措施，農民工的職業傷害事故將有可能大大減少。當然，建立完善的事后補償制度固然重要，但更應該強調事先的宣傳和預防工作。政府的勞動監督部門應加大對農民工集中的企業及事故多發或職業病危害嚴重的行業、企業的監督力度，重點監督工作場所的衛生狀況以及勞動安全狀況，檢查對農民工的安全教育、安全防護措施的實施情況。應建立現代的、科學的安全管理手段，以預防為主，而不是實行“事后處理”型的管理和監督。

(二)建立獨立的農民工養老保險制度

在城市化的大背景下，建立農民工社會養老保險制度應當盡可能地向城鎮職工養老保險制度靠攏。但是，考慮到目前農民工的整體經濟收人、參保意愿和職業特點，以及城鄉養老保險制度從建構理念到具體政策、操作規范、管理方式等方面的巨大差異，建立包括農民工在內的城鄉統一的社會養老保臉體系也明顯不合時宜。因此，對于農民工的社會養老保險，有必要在城鎮職工養老保險和農村社會養老保險之外探尋第三條道路，以切實保障農民工的社會養老權益。

根據對沿海地區農民工社會保險的基本狀況和參加保險的可行性的分析，可考慮建立全國統一的“個人賬戶與集體賬戶彈性結合”的新型農民工社會養老保險模式。農民工達到法定參保年齡，即可選擇繳費參保，繳費可以以全國農民工月平均收入為基數。繳費采取富有彈性的靈活繳費方式，可以選擇按月、按季、按年繳費，允許中斷后再補繳，繳費時間累計折算成標準繳費年限(最終以年為單位計算)。由于許多農民工的工資并非按月支付，比如，建筑行業的農民工的工資是以工程項目的結算、工期為周期的；因此，這種繳費方式將更符合客觀情況。而在養老保險金的領取方面，可以通過養老保險長期平衡精算進行預測：建立農民工個人養老保險給付平衡模型，制定出養老保險的給付標準；建立農民工養老保險基金的長期平衡精算模型，測算出養老保險基金的收支、結余狀況；最后，在達到養老保險金領取年齡后，農民工按月領取養老金。

(三)其他社會保險制度的建立

第一，應該建立針對進城農民的醫療和大病保險制度。雖然從年齡結構看，農民工以年輕力壯者為多，但患病仍然是難免的。在缺乏保障機制的情況下，為了在更大范圍內分散農民工的風險，應該建立針對農民工的大病醫療費用部分社會統籌的保障機制。其籌資機制由個人繳費和地方財政的一定支持構成。個人繳費和財政支持的比例應該根據各地的具體情況而定。在初期，可確定相對較低的繳費水平和保險水平，將來逐漸提高。第二，應該建立針對農民工的失業保險制度，規范雇用農民工單位的用工制度。所有用人單位均須與所雇勞動者(不論是城鎮戶口還是鄉村戶口的勞動者)依法簽定勞動合同，政府相關部門應該嚴格監督。第三，應該逐步建立農民工的生育保險制度，其目的一方面是保護女性農民工的健康并維持她們的生活水平，另一方面也是為了下一代的健康著想。

總之，中國對農民工社會保障問題的探討剛剛開始，對于農民工社會保障制度的歸屬、地位、內容、形式、管理體制、資金籌措等問題的認識也很不成熟，甚至還存在著較大的爭議。因此，目前對如何為農民工提供社會保障，還處于思路不明晰、政策和法規空白、措施和具體方案缺失的起步狀態。沿海地區經濟較為發達，也是農民工集中的地帶，農民工的社會保險制度應該在沿海地區逐步建立并完善，然后逐步覆蓋到全國。而如何為這些為城市建設做出貢獻的農民工建立起相對合理的社會保險體制，還有相當長的一段路要走。