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本文作者：董曉倩1，孫一平2作者單位：1吉林大學2北京大學

社會資本視角下我國公共危機治理難題

公共危機不僅是對政府能力的挑戰，更是對全社會整體能力的綜合考驗。公共危機事件的破壞性、不確定性和社會性等特點，使公共危機管理不僅需要人員、技術、資金等硬件條件，還需要社會結構、社會心理、社會規范等軟件條件。另外，公共危機事件的發生對經濟資本、人力資本和社會資本都造成損害，但社會資本所受的損失最小，即原有的社會結構、社會規范等依然會發揮作用，而且社會資本還可以向經濟資本和人力資本轉化［4］。可以說，社會資本的豐富程度直接影響著公共危機治理的實現及效果。但是，由于社會資本是無形的，社會資本具有不同層次和多個要素，所以，人們不能隨意評論社會資本的存量是上升了還是下降了，不然很容易犯下“盲人摸象”的錯誤。本文并不妄圖去評論我國社會資本的豐富程度，只是通過一些典型個案和數字來描述我國公共危機治理中社會資本缺失的表現，并對其成因做進一步分析，以為未來相關研究提供一個分析框架。

(一)公共危機治理中的信任缺失

信任可以克服雙方面對的不正當短期誘惑，是社會關系網絡中無形的聯結紐帶，是打破集體行動困境的重要條件之一。從我國現已暴露的公共危機問題來看，我國公共危機治理中信任缺失主要表現為民眾對政府和非政府組織的不信任。民眾對政府的不信任。公共危機具有一定的擴散性，即因一個公共危機處理不當很可能引發一個或幾個公共危機。民眾對政府的不信任主要表現為因為這種不信任而使公共危機擴大化，甚至產生新的公共危機。近年來，由于民眾對地方政府不信任所產生的群體性事件接連不斷，防不勝防。另外，在公共危機發生后，民眾極易恐慌，常常會不知所措或盲目行動。政府作為公共危機治理中的領導主體，公眾對政府越信任越容易形成全社會共同的價值觀念，進而凝聚全社會的力量，使公共危機得到有效應對。相反，民眾對政府的不信任，則容易導致社會秩序失范。公眾對政府的不信任可能是民眾對政府工作人員品德、能力等方面的不信任，或因運用公共權力中的不當行為所引起不信任，或是對制度政策本身的不信任。這主要因為政府及工作人員觀念上對公共危機的嚴重危害認識不足，對民眾長期反映的社會問題麻木不仁，漠視民眾生命財產安全，特別是忽視了民眾的知情權、參與權和監督權，對民眾的承諾不能兌現，應急機制不健全等。民眾對非政府組織的不信任。“中國社會不缺少善心，缺少的是對公益組織的信心。”民眾對非政府組織的不信任主要表現在經非政府組織轉手的善款越來越少，不通過公益組織，點對點直接捐贈給個人的捐贈數額明顯增長。特別是郭美美事件的持續發酵，使我國慈善機構陷入了信任危機難以自拔。相關數據顯示，2011年3月至5月，全國慈善組織接收捐贈數額為62．6億元，政府接收的捐贈總額約為70億元，在政府接受的捐贈中直接捐贈給個人的數額僅為3887萬元。郭美美事件發生后，2011年6月至8月，全國公益慈善組織接收的捐贈數額僅為8．4億元，政府接收的捐贈總額上升到90億元，直接捐贈給個人的數額上升到1．27億元。民眾對非政府組織的不信任不僅僅因為非政府組織往往“掛靠”行政單位，其“官僚化”色彩濃重，而其獨立性、公益性特點弱化(甚至有的民眾認為其實為政府的下屬機構，將對政府的不信任轉嫁到非政府組織身上)，還因為非政府組織管理體制存在明顯的不足，捐助活動不透明、捐助資金信息不公開或公開得不全面、濫用善款等。

(二)公共危機治理中的規范缺失

當行動給一群人帶來類似的外部性時，規范就產生了。政治學家埃利諾•奧斯特羅姆指出“當人們在那里生活了多年以后，會形成許多共同的互惠規范和模式，這就是他們的社會資本，利用這一資本，他們能夠建立起制度來，以解決公共資源使用中出現的困境。”［2］198例如，在2008年冰雪災害期間，重慶市酉陽縣毛壩村停水停電信息中斷，由于井水出水量有限，必須每時每刻有人守候才能接到水，經村民協定，每天24小時輪流守水，每天有70多戶村民輪流守候在水井旁等水。然而，公共危機治理中也有規范缺失現象，主要表現為人們之間的不合作及對一些不道德、不合法的行為約束力不強。例如，在2008年冰雪災害期間，受災最嚴重的城市之一郴州，一度與外部的電力、交通、信息完全隔絕。在危機狀態下，商家趁機哄抬物價，平時5角一根的蠟燭賣到了2元5角，郴電國際為了保證自己的電線卻剪斷了電業局的電線……面對商家的行為，卻沒有政府有關部門出面制止，普通市民也認為無可非議，人們頂多抱怨下“朱門酒肉臭，路有凍死骨。”在詹姆斯S•科爾曼看來，社會規范可以將行動的控制權從行動者手中轉移到其他人手中，這主要因為行動具有“外部性”。也就是說，具有影響他人的后果(積極的或消極的)［5］。然而，規范是被灌輸出來的，是由模式、社會化(包括公民教育)和懲罰來維系的。當前，我國關于公共危機治理的法律缺乏，新頒布的《中華人民共和國突發事件應對法》主要規范了政府對突發事件的應對活動和政府責任，對民間組織和民眾的行為規范和責任規定明顯不足。例如，公共危機治理是一個需要社會力量廣泛參與的過程，其中信息公開是促使民眾廣泛參與和進行監督的重要手段，然而本法對此缺少具體規定，在實踐中難以實施。可見，現有的法律規定并不能形成公共危機治理所需的互惠規范。

(三)公共危機治理中的社會網絡缺失

羅伯特•D•帕特南在提出其宏觀社會資本的思想時，認為公民自發參與形成的社會聯合體是社會資本的一種重要形式。在聯合體中，公民可以建立起緊密的互動關系，可以通過聯合體的形式完成各種集體行動。這一點在公共危機治理中得到了非常明顯的體現。非政府組織提供公共產品是建立在互惠、信任、責任、義務的道德基礎之上，這些特質決定了非政府組織提供公共產品的優勢:公平與效率的結合，低成本、高效益，貼近基層、回應性強。在公共危機治理過程中，非政府組織在收集和傳遞信息、直接或間接地實施救助、向政府提供智力和技術支持、對政府進行監督和約束等方面都發揮著重要作用。非政府組織的缺失主要表現為兩個方面:一是公共危機治理中公眾參與的組織基礎非常薄弱，真正能起到承載作用的非政府組織少。二是現代非政府組織分布不均勻，相對于城市，農村現代民間組織數量少。這主要是由于三個方面的原因:一是中國傳統社會結構的根本特性是“家國一體”，這使中國形成了一個典型的“啞鈴型”社會———一端是強大的國家或政府，另一端是原子化的個人和家庭，缺乏社會中間組織作為調節政府與民眾之間矛盾和沖突的信息交換器、緩沖器和平衡器。二是政府對民間組織管制過多。例如，非政府組織注冊難問題。目前，我國的非政府組織大多數都不能注冊，由于注冊困難，大部分非政府組織幾乎都沒有浮出水面，沒有人知道它們的真實面貌，它們就像一盤散沙，支離破碎地散落在社會中，無法構成一個整體的第三部門。三是我國農村土地私有制基礎上的宗族祠堂制度和土地公有制基礎上的公社制度相繼消失，而新的有效的公民組織卻未成長起來。我國農村長期以親緣和地緣關系為中心的傳統社會網絡，其特點是延伸的半徑小，多為縱向，難以形成相互之間的最大認同和接納。建立在公民權利義務基礎之上，強調公民主體地位的現代民間組織的數量依然很少。

社會資本視角下我國公共危機治理績效的提升路徑

政府危機管理視域中人們將對公共危機的管理看做是政府責任，因為考慮更多的是以指令和控制為主的政府應急機制的建立。社會轉型期的中國社會矛盾突出，政府在進行這種自上而下的危機管理時往往體現出力量不足，甚至是“火上澆油”，使公共危機擴大化。在此背景下，我們強調從社會資本的角度來理解我國公共危機治理問題，公共治理主體之間的信任、互惠規范和社會網絡有利于調動社會資源，形成合力。從投資社會資本的角度來提升我國公共危機治理績效重在形成“強政府、強社會”的公共危機治理模式，它在很大程度上意味著政府在公共危機治理中不僅要有較強的應變力、執行力，還要有針對其他參與主體的公信力、號召力和凝聚力;政府不僅要做到自己負責任，還要創造有效的司法環境使多方參與主體能在法制框架下進行合作;政府不僅要處理好內部部門之間的關系，還要處理好與社會力量之間的關系，積極培養社會力量及引導社會力量的有序參與。

(一)提升政府信用，加強社會誠信體系建設

政府信用是政府公信力的重要組成部分，政府信用對整個社會信用體系的良性運行具有主導責任。提升政府信用可以從以下幾個方面入手:一是提升政府官員的信用，不僅要加強政府官員施政的信用意識和信用理念，還要將信用作為政府官員績效考核指標中的重要因素，并不斷完善政府失信的懲戒機制。二是提升政府組織的信用，加強立法、司法和上級行政機關對行政權的監督和制約，其中，著重強調人大的監督作用，并注意把人大的監督和審計監督、輿論監督、群眾監督等監督機制有機結合起來，增強監督效果，積極預防政府失信。

(二)健全公共危機治理相關法律，規范參與主體行為

“法治”與“規范”有緊密的聯系，正如安吉爾所說，法治在各個自由社會中始終被當做維護社會秩序的工具。危機狀態下，通過政府內部權力劃分和外部分權，可以構建一個權責層次分明、主體多元化的公共危機治理體系，而要使這個體系高效地運作，還必須以法律制度為保障。擁有一個比較全面的公共危機治理法律框架至關重要，在緊急事態面前政府應該做什么，公民應該做什么，相關的社會組織做什么，法律應該有基本的甚至詳細的規定，所以，我國現階段必須加強危機立法工作，特別是對于社會力量在公共危機治理參與中的參與范圍、參與程序、參與手段及對參與行為的監督等都應有相應的規定。當然，如果法律對社會力量參與權利和參與自由進行了過多的限制，很可能會影響民間組織和民眾的參與熱情，所以，在立法過程中務必適度，保證利大于弊、得大于失。

(三)培養和發展非政府組織，拓展民眾參與網絡

非政府組織是我國現代社會資本的重要形式，相對于以血緣為基礎的家庭結構而言，其是建立在平等互惠基礎上的，具有較強的延展性、包容性和組織性。非政府組織的發展有利于促進各利益群體內部和不同利益群體之間的自我管理與協作，進而在公共危機治理中實現互救和公救;有利于收集民眾建議和有序表達，進而實現政府主體與社會主體之間的信息互動和戰略合作。但我國非政府組織規模小、能力弱、行為不規范等問題依然很嚴重，這也使非政府組織在公共危機治理中只起著“補充”作用，而沒有發揮出更大的力量。面對這種情況，政府應給非政府組織更多的發展空間，對非政府組織放松管制，加強監督。現有研究文獻對如何放松對實體非政府組織的管制和加強其監督已有較多論述。但是人們往往忽視了信息時代虛擬非政府組織的作用、引導和監管。虛擬非政府組織是一種區別于實體非政府組織的以網絡信息技術為支撐的人機一體化組織，擺脫了地域限制和時間限制，具有跨區域、快速、回應性強等優勢。例如，在2008年雪災期間，名為“老韓的奇談怪論”的博客，組織了“讓北京行動起來”這一活動，旨在和那些因雪災而不能回家的人形成互動，給予他們社會關愛，這一臨時的虛擬志愿組織得到了人們的廣泛關注。但是，人們在虛擬非政府組織中充當著虛擬角色，承擔著虛擬責任，這就要求政府通過政府上網等手段對其加強監督和引導，盡量將虛擬非政府組織的參與行為規范在法制的軌道之內，而不是一味地屏蔽訊息。