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本文作者：李新娟作者單位：河南理工大學國際合作交流處

1中國煤礦安全狀況分析

我國是世界上開發利用煤炭最早的國家,也是世界煤炭資源最豐富的國家之一。2006年我國煤炭探明儲量在114•5Gt以上,居世界第三;已知含煤面積550000km2,95%以上是井工開采。國有重點煤礦的平均采深在500m以上,現有大中型生產礦井中約有1/3礦井采深達到700m以上,近期規劃建設的大中型礦井中有半數以上開采深度達到800m[8]。1949年全國生產原煤32•43Mt。新中國成立后,經過3年國民經濟恢復,到第一個五年計劃前的1952年煤炭年產量達到66•00Mt,第一個五年計劃結束的1957年生產原煤達到131Mt,到第二個五年計劃結束的1962年,全國產煤220Mt。經3年國民經濟調整鞏固,至1965年,全國煤產量為232Mt。1966年開始,1967年煤炭產量下降到205•7Mt,之后逐年上升,到1976年結束,煤炭產量達到483•4Mt。1978年開始改革開放,煤炭產量快速增加到618Mt。隨后的將近20年間,隨著國民經濟持續增長,煤炭產量隨之提高,1985年產煤872Mt,1987年產煤928Mt,1989年產煤1•054Gt,突破了十億大關。進入90年代,煤產量年年遞增,1992年產煤1•116Gt,1993年產煤1•15Gt,1994年產煤1•24Gt,1995年產煤1•361Gt,1996年產煤1•374Gt,1997年產煤1•373Gt,居世界首位。1997年受亞洲金融危機影響,煤炭產量下降,2002年煤炭產量下降到1•051Gt。2003年開始,中國經濟重新步入快車道,煤炭行業支撐國民經濟發展,2003年產量即增加到1•667Gt。從2003年至今,煤炭產量持續快速增長,2009年煤炭產量達到3•05Gt,突破3Gt大關[1]。根據《2010年國民經濟和社會發展統計公報》,到2010年煤炭產量進一步增加到3•24Gt,同比增長了8•9%,見圖1。我國煤礦煤炭資源賦存條件差,井工開采煤礦占煤炭生產總量的95%以上,煤礦開采深度大,水、火、瓦斯等自然災害嚴重。煤礦瓦斯成為安全生產的最大威脅。資料顯示,我國國有重點煤礦高瓦斯礦井占26•8%,煤與瓦斯突出礦井占17•6%,有煤塵爆炸危險的礦井占87%,有自然發火危險的礦井接近50%。除山東、內蒙古的大部分礦區為低瓦斯礦井外,其他地區的煤礦瓦斯普遍較高,并有相當一部分煤礦瓦斯涌出量大,突出次數多,強度大,增加了我國煤礦安全生產的難度。作為世界第一產煤大國,我國同時也是煤礦安全狀況較差的主要產煤國家。我國煤礦事故死亡率是世界上主要采煤國家中最高的,同比2009年百萬t煤死亡率,是美國的近60倍、印度的近6倍[9]。

2中國的煤礦安全生產狀況與政治經濟社會發展狀況的關系分析

圖2為1949—2009年中國煤礦事故死亡人數隨時間的變化圖,圖3為1949—2009年中國煤礦事故死亡率隨時間的變化圖。由圖2和3可以看出,從1949年中華人民共和國成立以來,中國煤礦事故死亡人數和煤礦事故死亡率呈現兩個明顯的特點:一是大起大落,二是階段性特征。大起大落與階段性特征相互聯系,相互影響。大起大落主要受中國社會政治生態的風云變化影響較大,階段性特征與社會經濟發展水平的關系更為密切。在特定的社會政治經濟條件下,煤礦安全受政治的影響更大、更直接。為了更清晰地認識不同時期煤礦安全與社會政治經濟等的關系,按其煤礦事故死亡率和事故死亡人數起伏變化的特征,可將其分為5個時期:1949—1957年,安全狀況改善期;1958—1965年,煤礦安全事故高峰期;1966—1976年,煤礦安全事故上升期;1977—2002,煤礦安全事故高位波動期;2003年至今,煤礦安全事故快速穩定下降期。

2•1第一個時期(1949—1957年)———安全狀況改善期

解放初期,社會經濟處于農業經濟的低級階段,煤礦開采方法原始落后,安全生產基礎十分薄弱,沒有煤礦安全管理經驗,煤礦事故高發。但是,國家十分重視安全工作,建立了初步的安全管理制度,制定了早期的安全操作規程,特別是人們的安全生產積極性十分高漲,在煤炭產量逐步增長的形勢下,安全狀況迅速得到改善,煤礦事故百萬t死亡率由1949年的22•54,迅速降低到1956年、1957年的5•65(見圖2和3)。

2•2第二個時期(1958—1965年)———煤礦安全事故高峰期

這一時期又分為兩個階段,即盲目蠻干的事故快速上升階段和迅速調整的事故快速下降階段。快速上升階段主要影響因素是1958年開始的“”。初步建立起的煤礦安全管理秩序被打破,煤礦事故劇增,事故死亡人數從1957年的3704人急劇上升到1960年的6036人,百萬t事故死亡率突破15。1960年5月8日山西老白洞煤礦發生瓦斯爆炸事故死亡人數達到684人(見圖2)。因此,1961年開始采取一系列緊急措施,包括國務院《關于加強企業安全生產的緊急通知》等,重建煤礦安全生產秩序,重大事故得到遏制,即進入到了這個時期的第二階段(1961—1965年)。

2•3第三個時期(1966—1976年)———煤礦安全事故上升期

這一時期我國處于農業經濟時期,國內政治生態發生了重大變化,煤礦安全生產遭嚴重沖擊,安全管理停滯,事故率逐年攀升,到1976年煤礦事故百萬t事故死亡率達到9•98,事故死亡人數達到4826人。

2•4第四個時期(1977—2002年)———煤礦安全事故高位波動期

這一時期我國按經濟發展階段看,基本處于從農業社會向初級工業化社會發展的階段(1978年我國人均GDP為190美元,2002年上升為960美元),由于社會資源匱乏,社會經濟生態處于“生存型”時期,也就是說,這一時期人們為了自身的生存需要,無論企業還是個人都較少顧忌安全和健康。這一時期按國內政治環境可分為兩個階段———后的撥亂反正階段和改革開放階段。在撥亂反正時期,的殘余影響依然存在,影響人們的社會安全認知;社會經濟發展水平很低,煤礦技術安全裝備、開采方法等落后,煤礦安全條件脆弱,安全生產環境較差,煤礦安全主要靠人盯人的所謂的“管理”。同時,社會對發展煤炭生產,提高煤炭產量,保證煤炭供給的需求較高。為了解決經濟發展問題,不惜以犧牲安全和資源為代價,提出“有水快流”的政策,煤炭開發采取了“大、中、小型煤礦并舉,國家、集體、個人一起上”的方針;將優良煤炭資源分散劃轉給不具備基本安全生產條件的小煤礦開采,安全管理被忽視,極大地動搖了煤礦安全生產的基礎,導致煤礦事故始終居高不下[1,2,9]。1978年改革開放后,安全生產秩序逐漸得到恢復和重建,煤礦發展建設開始步入正軌,先后頒布了一系列安全生產的法律法規,如1980年的《煤礦安全規程》、1981年的《小煤礦安全規程》、1983年的《煤礦安全監察條例》,1986年的《關于煤礦企業安全生產獎懲制度的決定》、1987年的《關于統配煤礦安全生產獎懲的暫行規定》,特別是1999年底,成立了國家煤炭安全監察局,成為煤礦安全規制的改革的里程碑。這一階段安全管理體系逐步建立,法規不斷完善[10-13]。改革開放后,煤炭行業學習國外先進的技術和管理經驗,引進煤礦設備,在此基礎上消化吸收和自主研發相結合,生產適合我國煤礦開采條件的采掘裝備,從而使我國的煤礦技術水平和煤礦裝備水平得到較大改善,煤礦機械化程度逐年提高。隨著社會經濟的發展,社會對安全生產越來越重視,政府和煤礦企業的事故壓力、事故成本增加,安全生產意識一定程度上被接受,安全生產面貌初步得到改善。雖然煤炭產量在不斷增加,但總體事故率在波動中呈下降趨勢。同時,由于該階段改革開放,解放了生產力,大批農民工進入城市,進入煤礦企業。這個階段煤礦一線的工人的95%以上是“農民輪換工”,成為煤礦企業一線工人的主體。一方面由于農民工本身的教育程度等總體素質較低,更為重要的是國家及煤礦行業尚未對“農民工”的長期使用及安全保障等做出制度性的安排,使農民工成為“農民輪換工”。而“輪換”使得企業教育培訓短期化,使農民工自身對企業無歸屬性,學習培訓積極性不高,帶來整個一線職工隊伍總體素質差,專業水平低。這在地方國有煤礦和鄉鎮煤礦中更為突出。另一方面,由于煤礦經濟效益差,技術裝備相對落后,機械化、現代化程度低,工人勞動強度大,工人待遇較差,工人流動性更大,惡性循環導致煤礦安全生產的主體和對象———“一線職工”安全意識等綜合素質差的問題長期不能得到很好解決。此外,受煤礦經濟狀況影響,安全系統脆弱等煤礦安全的結構性問題依然存在[14-16]。

總結這一時期影響煤礦安全的幾個主要特點如下。1)后,社會政治生態基本長期穩定,煤礦安全生產秩序得到恢復和發展。2)社會經濟快速發展,煤炭需求量大增,煤炭產量不斷提高,煤礦安全基礎建設沒有能夠和煤炭產量同步提升。3)安全法律法規體系逐步建立和日趨完善,但是嚴格貫徹落實法律法規的社會環境尚未形成。4)改革開放學習和引進先進采煤國家的技術、裝備、管理等,在此基礎上,逐步建立起了適合我國煤礦特點的技術體系、管理體系以及采掘等煤礦裝備制造體系,煤礦技術水平、管理水平和機械化水平得到較大提高,但是受煤礦經濟效益等因素的影響,和先進采煤國家相比裝備水平仍然落后。5)改革開放后,大批農業勞動力進入煤礦行業,煤礦一線職工主體是“農民輪換工”,勞動強度大,待遇低,保障差,安全意識差,職工隊伍綜合素質低。6)社會經濟的發展推進了社會總體安全意識的提高,但該階段的社會群體中,農民是為生存奔波的“生存型”群體,安全生產觀念、安全意識仍有待提高。7)煤炭行業在這一時期經濟效益較差,社會對煤礦索取較多,而投入較少,安全生產基礎仍然十分薄弱。8)國有重點、國有地方和鄉鎮煤礦不同所有制結構煤礦的安全生產條件差別較大。國有大型、特大型煤礦企業采掘綜合機械化水平、生產集中程度、安全生產條件均達到了很高的水平,個別企業達到國際先進或領先水平;而鄉鎮煤礦安全生產條件較差,有的不具備基本的安全生產條件。9)煤礦產業集中度低,總體技術裝備落后,及煤礦企業的散、小等特點使煤礦安全管理十分復雜,粗放發展積累的矛盾仍然沒有得到根本解決。

2•5第五個時期(2003年至今)———煤礦安全事故快速穩定下降期

這一時期我國政治穩定,經濟繁榮,工業化進程大大加快。從20世紀末、21世紀初的初步工業化向工業化中級階段發展(按照國際貨幣基金組織公布的數據,2010年中國的人均GDP只有4382美元),到2010年我國已步入工業化中級階段。這一時期,我國完全擺脫了1998年經濟危機的影響,經濟發展速度大大加快,煤炭需求急劇增加。2002年煤炭產量為1•05Gt,2003年煤炭產量增加到1•667Gt,增加了58•8%;之后持續增加,2010年達到3•24Gt,從2003年開始每年平均增長274Mt[3]。與此同時,煤炭價格大幅度提高,煤礦生產經營狀況發生了重大變化,經濟效益明顯好轉,為從根本上改變煤礦安全生產狀況提供了重要的經濟基礎。煤礦事故死亡人數呈現大幅下降趨勢。神華集團百萬t死亡率為0•04,已達到美國等發達國家水平,金牛能源從2007年以來保持零死亡紀錄,神華和金牛率先提出構建本質安全型礦井[3,9]。然而經濟狀況的好轉和先進煤礦企業良好的安全形勢并不代表我國的總體安全狀況,也不能自然帶來全國煤礦安全形勢的根本好轉。事實上,安全形勢依然嚴峻,特別重大生產安全事故時有發生[17]。如2004年11月28日銅川陳家山煤礦瓦斯爆炸事故,造成166人死亡;2005年2月14日阜新集團孫家灣煤礦海州立井礦瓦斯爆炸造成214人死亡;2009年2月22日,山西焦煤集團西山煤電公司屯蘭煤礦南四采區發生特別重大瓦斯爆炸事故,造成78人死亡,114人受傷(其中重傷5人);2009年5月30日,重慶市松藻煤電有限公司同華煤礦接替采區在建設施工過程中發生特別重大煤與瓦斯突出事故,突出煤量約3000t,突出瓦斯約28•5萬m3,造成30人死亡,79人受傷;2009年11月21日黑龍江鶴崗新興煤礦發生特別重大煤與瓦斯突出引發瓦斯爆炸事故,108人死亡;2010年3月28日,山西王家嶺在建煤礦發生嚴重透水事故,38人遇難;2010年3月31日河南省洛陽市伊川縣國民煤業有限公司發生煤與瓦斯突出事故,39人死亡。小煤礦事故高發的態勢沒有得到根本遏制[9,18]。同時,這一時期經過近30年的改革開放,社會經濟發展,人們物質生活豐富,社會從生存型向安全健康的幸福型轉變,人們對安全和職業健康的要求更高,同樣對煤礦安全事故的關注程度更高,對事故造成人員傷亡的忍耐度減低。因此,每起重大的煤礦事故必然引來國內外媒體的強烈反映和國內民眾的極大不安,對煤炭行業形成了巨大的安全壓力。

深層次的分析我國煤礦這一時期的安全事故特點,針對性的采取措施,才能從根本上解決煤礦安全結構性、長期性的問題。由我國煤炭賦存的地區性特征(西部煤炭賦存量豐富,開采條件好,從西到東,從北到南,煤炭賦存量逐漸減少,賦存條件逐漸復雜),及地區煤炭產量各省分布(圖4)[2]可以看出,2008年晉陜蒙三省煤炭產量達到13•8億t,占全國煤炭產量的49•55%,對應的煤礦事故死亡人數僅占全國的14•9%,百萬t死亡率平均只有0•35,達到中等發達國家水平;湖北、湖南、廣西、四川、重慶、貴州、云南、浙江、江西、吉林、青海、北京12個省市共產原煤48339萬t,僅占全國總產量的17•8%,而煤礦死亡1865人,占全國事故死亡總人數的58%。因此,提出了調整煤炭產業布局,實行煤炭生產向秦嶺-太行以北開采條件好的地區實施戰略轉移,以大幅度降低煤礦事故死亡人數。我國現行煤炭企業按照所有制不同分為國有重點煤礦、地方國有煤礦和鄉鎮煤礦。由于我國的社會主義制度特色,以及歷史及現實的因素,國有重點煤礦在煤炭資源配置、資金投入、人才匯聚、技術裝備等方面居于最優勢地位;地方國有煤礦次之;而鄉鎮煤礦是在“有水快流”等特殊歷史背景下產生的,很多不具備煤炭開采條件的鄉鎮和個體盲目上馬。因此,不同所有制煤炭企業的安全生產基礎差別很大,必然安全生產狀況也有很大不同。圖5[2]為國有重點煤礦、地方國有煤礦和鄉鎮煤礦事故死亡人數、比例及百萬t死亡率的對比。從圖5可以看出,國有重點煤礦安全狀況明顯好于其他兩類煤炭企業,百萬t死亡率已達到中等發達國家水平;而鄉鎮煤礦事故率則遠遠高于其他兩類煤炭企業。也就是說,鄉鎮煤礦是煤礦安全生產重災區,是煤礦安全生產的重大結構性問題之一。關閉小煤礦是優化煤炭生產結構,實現煤礦安全狀況根本好轉的重要策略,可大幅度降低煤礦事故死亡人數,提高整個煤炭行業的安全生產總水平。因此,從國家層面戰略性、政策性地提出了整頓關閉小煤礦。各地根據自身情況,采取了各種法律和行政措施,提高煤礦準入門檻,限制災害嚴重的煤礦建設。如廣東省2005年發生興寧礦難后,全省退出煤炭生產領域;浙江、福建、湖北、湖南、廣西煤炭資源基本不適合機械化開采,鄉鎮小煤礦總生產能力7500萬t,每年死亡人數高達576人;貴州、四川、重慶、云南大部分礦井瓦斯災害嚴重,提出停建小煤礦。到2008年年底全國關閉小煤礦1•21萬處,成效顯著。但是由于小煤礦問題涉及地方以及某些個人的巨大利益,許多地方小煤礦假整合之名逃避關閉。

例如湖南應關閉1099個煤礦,實際徹底關閉的只有443個,占20•3%;東北某公司有5個小煤礦,實際生產礦點竟有96個。截至2008年年底,全國生產礦井和在建礦井總數仍多達17355個,安全形勢依然嚴峻。特別是山西曾因礦難頻發引全球關注。迫于煤礦安全生產重壓,山西省將煤炭企業的兼并重組和資源整合作為提高煤炭安全生產的一項重大戰略決策。山西省政府相繼《關于加快推進煤礦企業兼并重組的實施意見》和《關于進一步加快推進煤礦企業兼并重組整合有關問題的通知》,使用行政手段強力推進煤炭資源整合、煤礦兼并重組工作,整合的力度不斷加大。表1為山西省資源整合前后不同所有制煤礦數量和產量、比例等情況[18-21]。通過實施煤炭資源整合、煤礦兼并重組,一部分資源條件差等不具備安全開采條件的小煤礦被直接關閉,一部分合并歸大煤礦統一規劃開采,另一部分劃歸大煤礦托管,充分發揮大型煤炭企業的資金優勢、裝備優勢、管理優勢和人才優勢,幫助小煤礦改進安全生產條件,并承擔安全生產責任,真正形成了促進煤礦安全生產根本好轉的互助機制。這一過程使礦井數量大幅度減少,所有制結構發生變化,安全生產條件差的煤礦的安全責任主體關系劃轉和轉移,進一步優化了煤礦安全管理環境。礦井總數減少到1053座,辦礦主體減少到130個,70%的礦井生產規模達到0•9Mt以上,0•3Mt以下煤礦全部淘汰,保留礦井全部實現機械化開采。2010年煤炭產量達到740Gt,是歷史最好水平。全省建設了一批高水平現代化礦井,形成4個億t級、3個5000萬t級的大型煤炭企業集團,煤炭資源開發秩序明顯好轉,產業集中度和技術水平大幅提升,使山西煤礦安全生產的結構性、實質性問題得到很好的解決,安全基礎有了根本性的改變,安全生產面貌得到大大改善。原煤百萬t死亡率由5年前的0•905下降到2009年的0•3283和2010年的0•1876,煤礦安全生產形勢實現了持續明顯好轉。各省相繼出臺了進一步加大小煤礦關閉、資源整合的推進力度,加快煤礦安全科技進步,加大煤礦投入,提高煤礦裝備水平,加強安全培訓,建立煤礦安全生產根本好轉的長效機制等一系列政策措施,開展煤礦安全質量標準化達標升級活動,強化安全基礎管理,防范治理煤礦職業危害、職業安全健康工作,特別是進一步完善和強化對瓦斯和水害防治的力度等[22-24],從而提高了煤礦的防災抗災能力和本質安全水平。調整煤炭產業布局和結構,大幅度限制百萬t死亡率高的省區和礦區煤炭產量,大幅度增加安全生產條件好的重點產煤省區煤炭產量,從而大幅度減少了事故和死亡人數,煤礦安全生產基礎進一步加強。同時,加強煤礦安全監管,落實了國家監察、地方監管、企業負責的安全責任制度,全國安全生產面貌有了重大改善。2002年全國煤礦死亡人數為6995人,百萬t死亡率為6•66;2003年全國煤礦死亡人數為6702人,百萬t死亡率為下降到4•03;2005年全國煤礦死亡人數降到5938人,百萬t死亡率降到2•81;到2009年,死亡人數更下降為2631人,百萬t死亡率下降到0•892,歷史性地降到了1以下;2010年煤炭產量達到3•24Gt,全國煤礦事故死亡人數是2427人,百萬噸死亡率為0•749,死亡人數和百萬噸死亡率分別下降了7•8%和16%。

綜上所述,2003年以來我國煤礦安全狀況實現重大轉變的主要經驗有以下幾個方面。1)穩定的社會政治環境、繁榮的經濟社會發展、快速的工業化進程及煤炭行業經濟效益的根本轉變,為煤礦安全創造了必要的社會政治經濟環境。2)經濟的發展、社會的進步,特別是和諧發展、安全發展的發展理念的提出,使安全得到全社會更廣泛關注,煤礦安全事故壓力前所未有的增大,促使政府和煤礦企業下決心改進安全狀況,樹立安全發展理念。3)有效發揮了制度優勢和政治優勢,加大力度實施煤炭資源整合和煤礦兼并重組,關閉了一大批不具備基本安全生產條件的小煤礦,煤炭產業結構得到調整和優化。4)加快了煤礦的科技進步步伐,加大了煤礦投入,提高了煤礦裝備水平,加強了安全培訓,建立了煤礦安全生產根本好轉的長效機制等,煤礦防災抗災能力得到根本提升。5)抓住影響煤礦安全的重大問題———瓦斯和水害防治問題,多管齊下,成效顯著。6)逐步建立了煤礦安全誠信體系,完善了煤礦安全生產責任機制。

3結論

1)根據1949—2009年中國煤礦事故死亡人數隨時間的變化特征認為,中國煤礦安全生產狀況,呈現大起大落的起伏變化特征。這種特征主要受中國社會政治生態的風云變化影響較大,在特定的社會政治經濟條件下,煤礦安全受政治的影響更大、更直接。按煤礦事故死亡率的起伏變化特征,可將其分為5個時期:1949—1957年,第一個時期的安全狀況改善期;1958—1965年,第二個時期的煤礦安全事故高峰期;1966—1976年,第三個時期的煤礦安全事故上升期;1977—2002年,第四個時期的煤礦安全事故高位波動期;2003年至今,第五個時期的煤礦安全事故快速穩定下降期。我國煤礦安全生產的大起大落主要與新中國成立以來特殊的社會政治生態環境有關,與對社會發展觀的認識和煤炭行業政策有關,與我國所處的社會發展階段有關。2)由于經濟發展水平不同,社會法律人文環境不同,社會政治結構的差異以及意識形態的變化等原因,我國在解決工業化進程中煤礦安全事故高發的問題時,主要通過發揮我國的制度優勢、政治優勢和政策優勢,如實施煤炭資源整合和煤礦兼并重組,關閉小煤礦,推廣煤礦新裝備和新技術等,同時,修訂《煤礦安全規程》,出臺《瓦斯防治規定》等法規,有效遏制了事故高發的態勢,提高了煤炭行業整體安全水平,實現了煤礦安全事故穩定快速下降。3)分析了中國社會不同發展階段的社會政治經濟文化特征,在中國的煤礦安全生產狀況與社會政治經濟發展的關系研究的基礎上,提出了中國不同發展階段的社會生態類型,即“生存型”和“安全健康的幸福型”。不同社會發展階段,人們的安全訴求和安全觀念不同。社會安全觀念的變化對我國煤礦安全管理政策的制定起到了支持和促進作用,從而大大推動了煤礦安全問題的有效解決。