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90年代中期以來,中國腐敗現象的發展演變呈現出從經濟領域向政治領域轉變的趨勢。改革開放初期,腐敗現象主要是由于計劃和市場兩種資源配置機制同時并存所產生的大量尋租機會誘發的。隨著社會主義市場經濟體制基本框架的初步確立和經濟監管措施逐步出臺,由雙軌制帶來的尋租機會大幅度減少,尋租型腐敗在90年代中期以后相應地呈現出衰減的態勢。但另一方面,政治領域濫用公共權力謀取私利的腐敗行為呈現上升態勢。這主要表現為:黨政領導干部腐敗案件逐步向“高層化”發展同時“一把手腐敗”比例在增長,[1]腐敗的群體性特征明顯,腐敗分子在政治上拉幫結派形成了具有緊密人身依附關系的關系網,在經濟上互相利用結成了利益同盟或利益共同體[2];“一把手腐敗”、用人腐敗等政治領域腐敗案件居高不下。“一把手腐敗”、用人腐敗、司法腐敗、公賄、行政腐敗等腐敗形式的流行,究其制度根源在于現有的黨政領導體制、干部人事制度、司法體制、政府間治理體制和行政治理體制存在著嚴重的缺陷。政治領域腐敗案件多發高發趨勢表明,政治體制改革相對滯后于經濟體制改革。因此,制度反腐敗的重點應當從經濟領域轉向政治領域,通過推動政治體制改革與創新從源頭上預防和治理腐敗,盡快度過腐敗的高峰期。[3]一、“一把手腐敗”與黨政領導體制改革在當前各種腐敗形式中,“一把手腐敗”現象最為突出。無論是從發案的絕對數量還是從當年查處職務犯罪案件總量中所占比例來看,各級黨委、政府及有關職能部門的主要負責人即俗稱的“一把手”腐敗案件發案率和涉案金額中大案比例近年來都有逐年上升的趨勢,一些地方和部門出現了一把手“前腐后繼”的腐敗接力賽。據統計,目前在領導干部違法犯罪的案件中,黨政一把手的案件約占總數的三分之一甚至更高。[4]從大案在“一把手”職務犯罪案件所占比例來看,1999年“一把手”職務犯罪案件中的大案比例是518%,而到2003年這一比例已經上升到751%。[5]“一把手腐敗”案件的高發頻發說明它已是一種反復出現的、“前腐后繼”的理性行為,屬于制度性腐敗。其深層的原因在于現行的黨政領導體制為“一把手腐敗”提供了激勵機制、機會結構,同時反映出對“一把手”約束機制的軟化。現行的黨政領導體制使權力高度集中于“一把手”同時又缺乏有效的權力監督制約機制,這是“一把手腐敗”得以猖獗的主要根源。因此,改革黨政領導體制成為從源頭上預防和治理“一把手腐敗”的關鍵。首先,積極推進黨內民主和基層民主,從根本上改變自上而下的權力授受機制。在自上而下的權力授予和逐級向上負責的體制中,腐敗的“一把手”只要“搞掂”與其直接上級的關系就可以在自己管轄的范圍內為所欲為而暢行無阻。只有實行選舉民主,將“一把手”的選擇權交給選民,才能從根本上改變自上而下的權力授受機制,也才能使人人起來監督政府從而徹底打破各種各樣的關系網。選舉民主的突破口是黨內民主和基層民主。執政黨的黨內民主對人民民主具有很強的示范和推動作用。有人建議,各級黨的“一把手”應當堅持差額選舉,同時應當實行嚴格的任期制,任期內不得隨意調動,并對連任屆數做出明確規定。黨代會應當實行常任制,充分發揮黨代表的作用。充分保證黨內言論自由。凡重大問題必須由集體討論決定,實行票決制“一人一票”。[6]“一把手腐敗”的主體是鄉村基層干部,因此推進基層民主對于遏止“一把手腐敗”具有十分重要的作用。村委會直選推動了農村黨支部書記的“兩票制”選舉,即首先由黨員和村民進行民主推薦投票,然后黨員根據民主推薦結果正式選舉產生黨支部書記。兩票制選舉作為一種制度創新形式較好地解決了人民民主和黨內民主的結合問題,并增加了黨支部書記的民意基礎和政治合法性。兩票制選舉目前正由中組部在全國范圍內加以推廣。在農村基層干部直接選舉的基礎上,一些地方開展了鄉鎮領導選舉方式改革。步云鄉在2001年底舉行的鄉鎮長換屆選舉中采取全鄉選民選舉出唯一的鄉長候選人再由鄉鎮人大正式選舉產生鄉長的“兩票制”選舉方式,將直選的精神實質和程序的合法性有機地統一起來。[7]上述鄉村基層選舉民主的制度創新和程序創新代表著中國民主政治發展的方向,同時對于從制度根源上解決鄉村基層干部的腐敗問題具有關鍵性的作用,應當予以積極鼓勵和適時加以推廣。其次,從體制上解決“一把手”責任無限、權力無邊的情況。“一把手”責任無限必然要求權力無邊,否則難以承擔第一責任人的重任。實行黨政分開和政治與行政分開,就是為了明確黨政領導干部、行政治理干部各自的職權和責任,做到各司其職、各負其責。實行黨政分開,最重要的是將決策權、執行權和監督權分開,避免三種權力同時集中于一個人身上。按照黨政分開的思路,黨委會要負責提名推薦政府首長和法官的人選,提出政策方針路線,交由政府首長去執行,并根據政府首長的執行結果決定其去留。黨委會成員可通過法定選舉程序進入人大常委會任職,實現黨委會和人大常委會重大事項決策權、人事任免權和監督權的銜接,黨的“一把手”同時擔任人大常委會主任。政府要實行行政首長負責制,行政首長有權挑選和任命副職官員和部門首長,同時改變黨政聯合決策聯合發文的機制,將行政決策權真正交給行政首長,這樣才能真正建立起政府向民眾負責的責任政府體制來。在黨政分開的基礎上,還要落實政治和行政分開的原則。只有實行政治和行政分開,嚴格限制政治任命官員的范圍,依法明確劃分政務類公務員和事務類公務員各自的職責權限,事務類公務員實行考試錄用、考績晉升和常任制,才能使事務類公務員依法行政、科學治理,抵制“一把手”對自己職責范圍內事情的不當干預。最后,實行參與式決策和決策過程透明化,從決策機制和程序上改變“暗箱操作”、“一言堂”和“拍腦袋決策”等現象。所謂參與式決策就是保障公眾參與政府決策并在其中擁有知情權和發言權的決策方式。參與式決策的具體制度安排包括,重大事項決策必須舉行公開聽證會,廣泛聽取利害相關各方的意見;實行專家咨詢論證制度,決策方案的設計和決策可行性的評估必須由相對獨立于政府的思想庫和智囊團及與之相聯系的專家學者來進行;建立相對獨立的民意調查系統,搜集民眾對政府決策的評價并據此調整政府的政府。參與式決策的制度安排應當上升為法定的決策程序,不經過這些程序做出的決策應當被判定為程序違法而歸于無效。決策過程的透明化,要求政府通過新聞媒體、因特網等手段對重大決策信息及時進行社會公示,并開辟專欄或專區鼓勵公眾就相關決策問題展開自由的、理性的討論和辯論,開展決策者與公眾的協商對話。在民主協商凝聚共識的基礎上做出決策。總之,改革現行的黨政領導體制,改變權力高度集中于“一把手”同時又缺乏監督制約的狀況,是從源頭上預防和治理“一把手腐敗”的治本之策。二、“用人腐敗”與干部人事制度改革所謂“用人腐敗”就是黨政領導機關和領導干部利用人事任免調動等干部治理權謀取私利的行為。用人腐敗的具體表現形式包括:買官賣官,跑官要官,任人唯親,賄選等。用人腐敗經歷了一個發展演變的過程。90年代初,用人腐敗仍被稱為用人問題上的不正之風,90年代中期以后“吏治腐敗”、“用人腐敗”等術語在黨和政府文件中的使用頻率越來越高,買官賣官等用人腐敗案件日益增多。這一方面表明,用人腐敗開始從“灰色腐敗”走向“黑色腐敗”,越來越不為人們所容忍,反對用人腐敗的呼聲日益高漲。另一方面也表明,用人腐敗呈現上升趨勢,且危害也越來越大。自上而下選拔任用干部的現行干部人事制度使干部治理權集中在少數黨政領導者手中同時對他們的權力又缺乏有力的監督制約機制,這是導致用人腐敗的重要制度誘因。因此,改革現行的干部人事制度成為從源頭上預防和治理買官賣官等用人腐敗的關鍵。