農業轉移人口研究
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從成本的分擔者角度進行劃分，我們將農業轉移人口市民化成本分為個人成本、企業成本和政府成本。
（一）個人成本個人成本主要包括農業人口轉移到城市的遷移成本、在城市工作生活所增加的生活成本、適應城市生活的融入成本和失業風險成本。1.遷移成本包括變賣和處理其持有的農村資產發生的損失和遷移到城市的費用。受現有制度約束，農業轉移人口變賣房屋、農業生產資料和持有的其他農村資產通常面臨較大的價值損失，構成遷移成本的主要部分。2.生活成本是指農業轉移人口到城市生活時在衣、食、住、行等方面的支出增加。一方面，在城市生活的住房和醫療衛生等方面價格水平高于農村，農業轉移人口按照城市的物價水平消費，必將支付更多的生活費用。另一方面，市民化后的農業轉移人口不能再享用在農村時的免費物品和服務。如農業轉移人口在城市工作生活要交納物業費、租金、排污費、水費等費用，其子女隨遷到城市接受教育，在選擇教學質量較好的學校時，也可能要支付一定的費用。3.融入成本是指農業轉移人口為適應城市生活而發生的成本。農業轉移人口離開熟悉的生活的環境，進入城市，為適應城市生活、提高城市生存能力，必須進行自我學習和培訓，適應城市生活規則，價值觀向城市市民轉化等，均需花費時間和金錢，形成成本。此外，農業轉移人口遠離原來的親朋好友，忍受孤獨，遭受城市歧視，需要在城市建立新的社會關系，構成隱形的融入成本。4.失業風險成本主要是指農業轉移人口市民化后失業風險較大，可能帶來經濟上的損失。由于我國長期實行城鄉分治制度，農村教育資源配置明顯少于城市，農業轉移人口的平均受教育水平低于城市市民，加上長期形成的對農業轉移人口的歧視難以在短時間完全消除，其失業風險高于城市市民。一旦遇到經濟衰退，農業轉移人口將承擔額外的失業成本。
（二）企業成本企業成本是指農業轉移人口在企業工作，企業為他們支付與城市市民相同的薪酬引起的費用增加，包括企業為農業轉移人口支付的工資、獎金、福利等方面的增加。農業轉移人口與城市市民的人力資本存在顯著差異，他們目前往往從事勞動時間長、危險程度大、收入不穩定的工作，企業支付的工資較低。此外，由于戶籍制度帶來的勞動市場分割，農業轉移人口和城市市民之間同工不同酬的現象還廣泛存在。企業對農業轉移人口在社會保險方面的支出也低于城市市民。受文化水平限制，農業轉移人口不熟悉法律法規，對自己的權益認識不明確，維權意識不強，即使在福利待遇方面遭受不公平待遇，也很少進行維權。這反過來助長了企業進一步降低他們的工資福利，實行歧視性待遇政策。但是，隨著農業轉移人口市民化，制度保障將進一步加強，農業轉移人口的自我保護意識和保護能力都會提高，企業將無法繼續實行歧視性的工資福利政策，工資福利性支出將明顯上升。
（三）政府成本政府成本是指由中央和地方政府承擔的農業轉移人口市民化費用支出。主要包括公共服務成本、社會保障成本、住房成本和就業成本。1.公共服務成本是農業人口轉移到城市，享受和城市市民相同的公共服務，包括享受教育、醫療衛生、體育、公共交通和社會治理等方面的服務，政府所增加的費用。如農村轉移人口的子女教育成本，我國長期實行“地方負責、分級管理”的義務教育制度，忽視了農業轉移人口子女的教育需求。近幾年雖有一定程度好轉，但對農業轉移人口子女接受義務教育依然設定了很多限制條件，未能和城市市民子女同等對待，政府對農業轉移人口子女的教育投入明顯不足。農業轉移人口市民化后，政府必須投入更多的資源，包括新建擴建學校，增加教師數量，以滿足農業轉移人口子女入學問題。在公共服務的其他方面，政府也要加大基礎設施建設，提高公共服務能力，引起支出增加。2.社會保障成本是政府承擔為保證農業轉移人口享受城市市民相同的社會保障水平而增加的投入。目前我國針對農業轉移人口的社會保障制度嚴重滯后，許多農業轉移人口沒有真正被納入城市社會保障體系。很多城市雖然規定了農業轉移人口必須和城市市民以相同的費率參加社會保險，但同時又規定了他們參加社會保險后享有的權利和城市市民明顯不同，農業轉移人口并未享受到參保帶來的好處，逐漸形成了“只參保、不享保”的局面。市民化將要求對農業轉移人口實行和城市市民同樣的社會保障，在社保資金存在收支缺口尚需要政府不斷補充的情況下，增加政府支出。此外，由于城鄉社保體系的分割，農業轉移人口過去繳納的社保費低于城鎮居民。為進行有效的接續，確保農業轉移人口能享有和城市市民相同的社會保障，也需要政府進行投入。3.住房成本是政府為滿足農業轉移人口市民化后的住房需求所承擔的成本。農業轉移人口平均收入水平遠低于城市市民，大部分屬于城市低收入群體，他們的大部分住房需求都不能通過市場化的商品房來解決。市民化應將農業轉移人口納入城市住房保障體系，目前城市住房保障體系基本上沒有考慮農業轉移人口，政府必須增加對保障房建設的投入，解決他們的住房需求。4.就業成本是政府為提高農業轉移人口職業技能，解決農業轉移人口就業問題所承擔的成本。由于農業轉移人口受教育水平相對較低，職業技能水平不高，要順利融入城市，政府必須加強對他們的職業技能培訓，建立城鄉均等的公共就業體系，健全失業保障制度，促進就業功能，均會引起政府支出增加。
二、構建政府、企業、個人“三位一體”的成本分擔機制
由個人成本、企業成本、政府成本共同構成了龐大的農業轉移人口市民化成本，僅依靠農業轉移人口個人、企業或政府任何一方均無力承擔，必須構建由政府（包括中央政府和地方政府）、企業和農業轉移人口個人“三位一體”的成本分擔機制，成本以政府分擔為主，企業和個人分擔為輔。
（一）構建中央政府兜底的成本分擔機制構建中央政府兜底的成本分擔機制，順利推進農業轉移人口市民化進程。農業轉移人口市民化成本巨大，政府承擔大部分成本，地方政府財力有限，必須建立起中央政府兜底的成本分擔機制。長期以來，我國中央政府和地方政府的事權和財權劃分不合理，地方政府事權多，財權少；而中央政府財權多，事權少，形成了權利和責任不匹配的財政體制。要快速、大規模實現農業轉移人口市民化，實現人的城鎮化，必須調整中央政府和地方政府的事權和財權，改變過去市民化基本依靠地方政府承擔成本的習慣做法。中央政府應分擔市民化成本中支出壓力較大、外部性較強的領域，主要包括解決農民工在城市生活工作的公共服務需求，守住底線，保障農業轉移人口中的低收入群體生活，解決好農業轉移人口社會保障的接續成本。中央政府應對社會保障成本、就業成本、公共服務成本和住房成本進行兜底，通過構建中央財政轉移支付和農業轉移人口市民化數量掛鉤、和市民化成本種類掛鉤的機制，把相應事權委托給地方政府，解決好兜底問題。通過核算，合理確定農業轉移人口的人均就業培訓成本、子女教育成本、公共基礎設施投資成本和保障房建設成本等，按農業轉移人口市民化的數量確定轉移支付額度。根據轉移人口類型和地區發展水平差異，構建差異化的中央政府兜底的成本分擔機制。構建成本分擔機制應區分農業人口的跨省區轉移和省區內就地轉移。目前，長三角、珠三角和環渤海城市圈是我國農業轉移人口的主要流入地，中西部是農業轉移人口的主要流出地。農業人口的跨省轉移的主要流出地經濟發展緩慢，地方政府財力有限，很難分擔市民化成本。流入地雖然經濟發達，但流入的農業轉移人口數量多，存量大，且單個市民化成本高，地方政府也無法單獨承擔全部市民化成本，需要中央政府分擔一部分。在確定中央政府兜底時，可以在核算成本的基礎上，合理確定中央政府分擔的兜底成本比例，流入地地方各級政府分擔大部分成本。對農業人口省區內就地轉移，應視地區經濟發展情況，實行差異化的兜底分擔政策。對發達地區省區內的就地轉移市民化成本，中央政府分擔小部分或不承擔兜底成本；對欠發達地區，中央政府分擔大部分或全部兜底成本。
（二）構建地方政府主導的成本分擔機制市民化引起人口集中和產業集聚，促進當地經濟社會發展，因此，地方政府應成為農業轉移人口市民化成本的主要分擔者。除中央政府承擔的兜底部分外，地方政府應分擔由于人口規模擴大所產生的公共服務成本、社會保障成本、住房成本和就業成本。隨著全面深化改革的不斷推進，轉變政府職能已經是當前的重要任務之一，宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務應成為政府的主要職能。宏觀調控主要是中央政府的職能，做好地方發展規劃和基礎設施建設，提高公共服務的能力和水平，則是地方政府的最重要職能之一，做好農業轉移人口的公共服務，也應是地方政府的職責范圍。而且，農業轉移人口長期服務城市經濟發展，成為城市建設不可或缺的一部分，是推動城市發展的貢獻者，理應為他們提供和城市市民相同的公共服務和住房條件。地方政府分擔市民化的大部分成本，從某種意義上說只是補課而已。在地方政府分擔的成本中，基礎設施建設、公共服務和基本權利保障等成本所占份額大，資金缺口大，必須堅持制度創新，建立多元可持續的資金保障機制。不同級別的地方政府，在成本分擔機制中應分擔不同類型的成本。省級政府應主要分擔涉及農業人口跨省區、跨市縣轉移的市民化成本，以及影響全省區范圍、在市縣之間有一定外部性的基礎設施建設和公共服務成本。通過財政轉移支付，分擔部分流入地轉移人口市民化的基本公共服務、社會保障和保障房建設成本。市縣政府則應擔負起農村人口就地轉移到城市的市民化成本、上級政府未能分擔的跨區域轉移人口市民化成本。市縣政府還應積極推進城鄉社會保障一體化、城鄉公共服務均等化，以縮小城鄉差距，緩解短期內轉移大量農業人口的壓力，為推進市民化進程贏得時間。同時，還應建立同級地方政府之間的成本協同分擔機制。對省區內的跨區域農業轉移人口市民化成本，推行流出地和流入地協同分擔的機制，讓流出地政府分擔部分市民化成本。對解決好農業轉移人口社會保障的接續問題所需政府投入資金應由流出地的地方政府分擔。農業轉移人口的保障房建設資金，可通過體制機制創新，由流入地和流出地政府共同分擔，有序推動市民化進程。
（三）構建企業主體的成本分擔機制企業是為農業轉移人口提供就業崗位的主體，在成本分擔體制中具有主體地位。企業主要分擔農業轉移人口的勞動保障、技能培訓、住房補助等市民化成本。企業承擔市民化成本并不是要求企業承擔額外的責任，而是要求企業按照“同工同酬、同工同時、同工同權”的原則，在工資和福利待遇方面同等對待農業轉移人口和城市市民。為此，大多數企業可能要全面提高農業轉移人口的工資水平；按城市市民相同的標準，為農業轉移人口繳納“五險一金”；要改善農業轉移人口的住房條件，為他們提供住房補貼；要加強對農業轉移人口的職業技能培訓，給予他們同樣的激勵政策和晉升機制；要加強企業文化建設，豐富業余文化生活，提高農業轉移人口的市民素質，使他們更好融入城市。此外，在市民化成本分擔機制中，企業的主體地位還體現在企業應積極引導社會慈善機構和福利組織參與市民化的成本分擔，吸收的各種類型資本作為解決農業轉移人口子女教育和住房保障的補充，緩解企業在成本分擔過程中的壓力。
（四）構建農業轉移人口個人輔助的成本分擔機制農業轉移人口是市民化的受益者，在成本分擔機制中居于輔助地位，應負責承擔個人的遷移成本、生活成本等。盡管農業轉移人口過去生活在農村，收入低、資產少，分擔成本能力較弱，但其必須承擔起變賣農村資產所遭受的損失，分擔起遷移到城市及在城市的生活成本增加。此外，對于個人的養老保險，在允許其把在農村辦理的養老保險轉入城市的前提下，個人應該按照城市繳費標準，補繳個人部分差額。確保農業轉移人口個人在市民化過程中總體收益，是成本分擔機制設計的出發點，但面對巨大的市民化成本，應該提高農業轉移人口持有資產的變現能力，使他們成為市民化成本分擔機制中的一部分。
三、在成本分擔機制中應處理好的關系
（一）處理好中央政府和地方政府的關系在農業轉移人口的成本分擔機制中，中央政府和地方政府成為市民化成本的主要分擔者，必須理順兩者之間的關系，才能確保成本分擔機制的有效運行。現在對中央政府與地方政府財權和事權的劃分并不合理，導致過去在市民化過程中，中央政府通過轉移支付將部分事權支出責任委托給地方承擔，但出現地方政府挪用資金，拿錢不辦事的現象，損害農業轉移人口利益。在推行市民化成本分擔機制前，必須劃分好中央政府和地方政府的財權和事權，確保地方政府財權和事權的一致性，合理確定中央政府分擔的兜底比例和分擔的成本范圍，保證地方政府有財力分擔成本。中央政府應根據各省區的經濟和社會發展情況，列出中央政府準備分擔的成本類型，分省區和地方政府逐個確定各種類型的市民化成本和中央政府應該分擔的比例，在此基礎上核定中央政府分擔的單個農業人口跨省區轉移市民化成本和省區內轉移的市民化成本，把財政轉移支付和農業轉移人口市民化的數量完全掛鉤。通過這種形式，明確中央政府和地方政府的責任，理順中央政府和地方政府的關系，激發地方政府推動農業轉移人口市民化進程積極性，真正發揮地方政府在市民化成本分擔機制中的主導作用。
（二）處理好地方各級政府之間的關系一是要處理好上下級地方政府之間的關系。上下級政府之間的成本分擔原則，應該按照轉移范圍確定。下級政府主要負責農業人口在所管轄區域內轉移的市民化成本，上級地方政府則應分擔跨區域轉移的市民化成本。二是處理好流入地政府和流出地政府之間的關系。對跨省區的農業轉移人口市民化成本，應主要由中央政府和省級政府通過轉移支付分擔成本。但對省區內轉移的市民化成本，還應建立起流入地和流出地政府協同分擔成本機制。流出地政府應該解決好農業轉移人口的社會保險接續問題，流入地政府負責農業人口流入以后的市民化成本。此外，流出地農民大量轉移會騰空部分土地資源，將流出地的部分宅基地指標轉移給流入地政府，建立和農業轉移人口市民化掛鉤的建設用地指標制度，調節流入地和流出地的指標數量。這既有利于堅守住18億畝耕地紅線，保持建設用地指標的總體穩定，又有利于提高建設用地的使用效率，平衡流入地和流出地政府之間的成本分擔。
（三）處理好政府與社會之間的關系政府的財政能力是有限的，僅僅依靠各級政府并不能完全分擔市民化過程中產生的巨額成本，必須充分發揮社會的作用，讓社會直接或間接分擔市民化成本。一方面，通過社會組織吸納社會資本，投向農業轉移人口就業培訓、城市文化傳播、應急救濟等方面，減少市民化直接成本。另一方面，在考慮社會資本逐利性的前提下，通過制度創新，吸引社會資本參與農業轉移人口市民化進程。創新農村產權制度，減少農業轉移人口的農村資產變現損失，提高農業轉移人口分擔市民化成本的能力。通過投資方式、盈利模式和監管制度等創新，吸引社會資本參與城市基礎設施建設和公共服務，減少政府分擔市民化成本的壓力等。
（四）處理好企業與農業轉移人口的關系處理好企業和農業轉移人口的關系非常重要。在市民化進程中，企業是為農業轉移人口提供工作機會和穩定收入流的主體。企業為農業轉移人口提供和城市市民同樣的勞動合同，相同的工資和職業培訓、晉升機會和工作環境等，是農業轉移人口能真正從心理上融入城市的關鍵。作為一個以盈利為目的的機構，企業并不能分擔額外的市民化成本。但同等對待農業轉移人口，能提高農業轉移人口的收入，增加企業實際的經營成本。為此，政府應加強立法和制定規章制度，加強對農業轉移人口的保護，加強監督檢查，使同等對待落到實處。此外，政府應以身作則，徹底改變政府部門和事業單位對農業轉移人口、其他聘用人員與正式員工之間同工不同酬、同工不同時及同工不同權的歧視性現象，減少示范效應。
四、農業轉移人口市民化成本分擔機制的制度保障
（一）改革農村產權制度，提高農業轉移人口的成本分擔能力土地承包權和宅基地上建造的房屋是農業轉移人口持有的核心資產，是提高他們成本分擔能力的主要著力點。長期以來，受法律法規的限制，農業轉移人口在農村持有的資產變現能力差，變現損失大，導致他們融入城市的能力下降。應盡快完成農村土地確權登記工作，在此基礎上，建立城鄉統一的土地市場，推動農村集體建設用地直接上市交易，實行同權同價。盡快放開宅基地上的房屋交易及土地承包權的轉讓、入股、合作和抵押融資，減少農民的遷移成本，提高農業轉移人口的資產變現能力，推動保值增值。同時，應著力研究社會主義基本政治制度和土地產權制度之間的關系，大膽進行理論創新，出臺適合國情的土地產權制度安排，徹底掃除農村土地流轉的制度障礙。農村土地流轉制度改革，是增加農業轉移人口財富的重要手段。成功的改革能大大提高農業轉移人口個人分擔成本的能力和份額，減小政府的分擔壓力。
（二）深化財稅體制改革，提高地方政府的成本分擔能力改革財稅體制，為地方政府提供可靠收入來源，是提高地方政府成本分擔能力的關鍵。分稅制改革以來，地方政府財權越來越小，事權越來越多，導致地方政府的資金缺口越來越大。為解決資金問題，城市建設和地方經濟發展都嚴重依賴土地財政。但土地是有限的，賣地收入并不能完全彌補資金缺口，地方政府又建立了數目眾多的融資平臺，通過融資平臺向銀行借款或發行債券籌集資金，不僅籌資成本高而且債務風險大，難以為繼，地方政府不可能依靠現有方式籌集農業轉移人口市民化的分擔成本。因此，必須從收入來源和支出責任兩方面改革財稅體制，讓地方政府減少支出責任，增加稅收來源，建立起事權和財權相一致的財稅體制，為地方政府分擔市民化成本提供可靠保證。
（三）建立城鄉一體化的社會保障制度，降低農業轉移人口市民化成本盡快出臺社會保險的城鄉轉移和跨地區轉移辦法，解決農業轉移人口從農村低水平的養老保險轉移到城市養老保險的接續問題，明確接續費用的分擔方式。整合職工養老保險、新型農村社會養老保險、老年社會保障制度等，把公務員和事業單位人員納入統一的社會保障體系，真正建立起城鄉一體化的社會保障制度。農村社會保障制度起步晚、保障水平低，為農村轉移人口市民化設置了人為的障礙。必須盡快進行改革，建立起在全國范圍內繳費標準統一、保障標準統一的社會保障制度。通過注資和提高資金管理水平，增強城市社保體系吸納農業轉移人口的能力。要通過立法規定財政收入劃撥社保資金的比例，全面推行劃撥部分國有企業股權給社保資金持有，讓社保資金按持有股份參與國企經營分紅，確保國有企業經營利潤成為社保資金的穩定補充來源。提高社保資金的管理水平，實現保值增值。
（四）加強制度創新，激發社會資本參與成本分擔的積極性農業轉移人口市民化成本巨大，政府財力畢竟有限，必須創新融資方式，吸引社會資本分擔農業轉移人口市民化成本。政府分擔的市民化成本，大多數表現為增加城市基本設施建設投入和公共服務規模。要吸引社會資本參與，必須擴大對社會資本的開放領域，實行統一透明的準入制度，掃清社會資本參與的障礙。與此同時，創新投資方式，構建合理的盈利模式，為社會資本參與提供穩定合理的回報，滿足社會資本的逐利性要求，提高社會資本參與的積極性，提高全社會分擔成本的能力。
作者：傅東平李強紀明單位：廣西師范學院科研管理處經濟管理學院
