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一、環境影響評價制度簡介

環境影響評價，又稱環境影響質量評價或環境未來評價，通常是指對擬定的政策和規劃以及建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施以及進行跟蹤監測的方法和制度。我國是最早實施環境影響評價制度的發展中國家之一，1979年五屆全國人大常委會第十一次會議通過了《環境保護法（試行）》，2002年我國頒布了《環境影響評價法》。根據《環境影響評價法》第二條的規定：本法所稱環境影響評價，是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。可以看出，環境影響評價可分為規劃的環境影響評價和建設項目的環境影響評價。規劃的環境影響評價著眼于環境問題的全局性和根本性，從特定規劃區域環境保護和生態建設的整體角度出發，同時結合國民經濟發展計劃，考慮多個建設項目混合影響、交叉影響、累積影響等各方面的因素，解決規劃層次上與環境有關的問題。建設項目環境影響評價是針對于單個項目對環境的影響，主要解決單個項目的環境污染問題，是對具體項目的認可或否認，不能改變區域戰略以實現可持續發展。規劃環境影響評價具有宏觀性、前瞻性、協調統一性、指導性等特點，其要求以可持續發展為核心，從全局角度對規劃的選址、布局、配套設施、環境容量、環保措施等方面進行分析。就水污染的預防問題，其要求項目考慮不僅涉及單一直接影響，還要求涉及到累積影響和間接影響，從而從宏觀的角度提出預防對策。同時，規劃環境影響評價以其特點必然要求各個部門之間的協調合作，從而達到最終目的。建設項目環境影響評價對單個企業水污染項目環境問題的解決起著舉足輕重的作用，而規劃環境影響評價則可以從全局性對其進行指導。

二、農村水污染現狀及其成因分析

（一）我國農村水污染普遍現狀根據2012年全國環境統計公報，全國廢水排放總量684.8億噸。其中，工業廢水排放量221.6億噸，占廢水排放總量的32.3%；城鎮生活污水排放量462.7億噸，占廢水排放總量的67.6%；集中式污染治理設施（不含污水處理廠）廢水排放量0.5億噸，占廢水排放總量的0.1%。化學需氧量排放總量2423.7萬噸。城鎮化是指農村人口轉化為城鎮人口的過程。反映城鎮化水平高低的一個重要指標為城鎮化率，即一個地區常住于城鎮的人口占該地區總人口的比例。城鎮化是人口持續向城鎮集聚的過程，是世界各國工業化進程中必然經歷的歷史階段。近年來，我國農村工業化進程和城市化進程加快。根據2012中國環境狀況公報，隨著工業化、城鎮化和農業現代化不斷推進，農村環境形勢嚴峻。突出表現為工礦污染壓力加大，生活污染局部加劇，畜禽養殖污染嚴重。全國798個村莊的農村環境質量試點監測結果表明，試點村莊空氣質量總體較好，農村飲用水源和地表水受到不同程度污染，農村環境保護形勢依然嚴峻。總的來說，農村水污染大致可以分為三類：因農業生產造成的水污染、農村生活造成的水污染以及鄉鎮企業造成的水污染。

（二）蘇南盛澤鎮水污染現狀及其成因分析盛澤鎮位于江蘇省蘇州市吳江區，是我國重要的絲綢紡織品生產基地和產品集散地。2012年，盛澤鎮地區生產總值達到302.5億元，增長11.15%；完成公共財政預算收入23.13億元，增長15.36%；完成全社會固定資產投資115億元，增長20.02%。同時其經濟總量和經濟競賽成績繼續位居全區前列。可以說，盛澤鎮走在我國城鎮化進程的前列，是我國城鎮化的代表地區。

1、盛澤鎮目前水污染現狀《中華人民共和國地表水環境質量標準》根據地表水水域環境功能和保護目標，按功能高低依次將地表水劃分為五類。根據2012年度蘇州市吳江區環保局工作總結，目前盛澤鎮外圍的斷面水質在通過建立區域環保協作機制，聯合打擊環境違法行為的努力之下，才基本穩定在四類水的標準中。從個案來說，吳江區人民法院近幾年共受理有關環境侵權案件73起。同時吳江區環保局2012年共實施行政處罰59件，曝光17家單位，對3名嚴重環境違法者進行行政拘留。由此可見，盛澤鎮水污染問題已十分嚴峻。

2、盛澤鎮水污染成因分析蘇南地區是長江三角洲地區城鎮密集區，工業化帶動下的鄉村城鎮化迅速發展，非農業人口比重迅速增加大，隱性城市化人口急劇增多。然而由于盛澤鎮城鎮化進程開始的時間較早，在鎮區用地規劃、環保設施配備方面都存在一定的問題，導致其在城鎮化過程中大量水污染的現象發生，給當地環保部門的工作帶來了極大的挑戰，給當地居民的生活造成了極大惡劣的影響。

（1）環保基礎設施落后在盛澤鎮城鎮化發展之初，鄉鎮企業大量出現。然而，由于當時配套的環保基礎設施缺失，導致大量企業廢水直接排放至河流。同時基于盛澤鎮主營方向為輕紡工業，因而鄉鎮企業中包含大量印染企業。印染企業排放的廢水中含有大量有毒有色物質，對于水質的影響非常之大。

（2）用地規劃不合理從地理學角度來看，城鎮化是農村地區轉變為城鎮地區的過程。在這個過程中，不僅涉及到農村地區規劃的問題，還涉及到城鄉之間融合的問題。傳統小城鎮總體規劃基于城市化與增長極理論，重鎮區規劃、輕鎮域規劃、忽視城鄉融合。在鄉鎮企業設立之初，盛澤鎮并沒有進行很好的企業分布規劃，大量鄉鎮企業分布在鎮內、鄉村以及鎮鄉結合處。在盛澤鎮城鎮化的推進過程中，大量的鄉村以及鎮鄉結合處被劃入鎮區范圍，導致目前鎮區內各個區域都分布有鄉鎮企業。其在生產過程中產生的廢水、廢氣、噪音等對周圍的居民生活產生了極大的影響。

（3）人口集聚、環境容量變低環境具有自凈能力，自凈能力是指水環境維護自身平衡的一種自然趨向，是水環境自我保護的一種特殊功能。當然這種能力是有一定的限度的，這個限度就稱之為環境容量。盛澤鎮城鎮化的過程中，大量外地農村人口涌入，工業用地和城鎮建設用地大量增加，導致環境容量急劇下降。外來人口的增加在一定程度上推進了城鎮化的進程，但又導致人口密度的急劇增長以及大量生活污水的產生。目前盛澤鎮占地面積149.5平方千米，鎮總人口13萬，全鎮外來人口超過30萬。目前盛澤污水處理廠平均每天處理20萬噸污水。

三、水污染預防工作的對策

城鎮化是一個漸進的過程，從而導致的環境問題具有整體性與不可分割性。因而，要從源頭上預防城鎮化過程中的水污染問題，就應該重視規劃環境影響評價制度。除此之外，還要輔之以其它預防措施。（

一）實施規劃環境影響評價制度規劃環境影響評價指對規劃實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評價，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，綜合考慮所擬議的規劃涉及的環境問題，預防規劃實施后對各種環境要素及其所構成的生態系統可能造成的影響，協調經濟增長、社會進步與環境保護的關系，為科學決策提供依據。一直以來，環境保護與經濟發展之間存在著一定的矛盾。當面臨抉擇時，到底是以環境保護優先還是以經濟發展為首，一直存在著爭論。但是筆者從日前環保法的修正案中可以看出，過去那種靠犧牲環境和過度消耗自然資源的經濟增長方式已經被否定，社會經濟的發展應該與環保工作相協調。這可以說是一種進步，同時該理念也倡導可持續發展、生態文明建設，為實施規劃環評制度提供了基礎。

1、規劃環境影響評價制度的宏觀性與前瞻性我國目前已經很好的實施了建設項目環境影響評價制度，而規劃環評影響評價制度較之，則是從全局對環境問題進行分析、預測和評價。規劃環評的宏觀性和前瞻性，雖然要求前期投入較大，但是其便于解決長期的、區域性的環境問題。水污染問題產生的原因，其中之一即源于用地規劃的不合理性。重鎮區規劃、輕鎮域規劃、忽視城鄉融合以及生活區工業區的雜糅，導致水污染的產生。因而，在城鎮化的進程中，采用規劃環評制度，從前期提出預防不利影響的綜合建議。

2、規劃環境影響評價制度的協調統一性環保部門所提倡的長期利益、全局利益往往與一些部門重審批、輕規劃的部門利益和一些地方短平快出業績的地方利益相沖突,致使很多地區和部門不支持甚至逃避環保工作的開展。同時，我國《環境保護法》、《水污染防治法》等相關法律并沒有對其它部門進行具體的要求，導致環保部門在開展工作中，常常遇到很多阻礙。例如《環境保護法》作為我國環境保護方面效力最高的法律，僅在其第七條中規定了土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門對資源的保護有監督管理的職責。然而，筆者認為，監督管理的過程是伴隨著水污染的產生、治理這一系列的環節，并且著重于水污染的治理這一環節。規劃環評有利于在規劃的早期使各個部門參與其中，從而將相關部門聯系起來，有利于協調各部門之間的利益沖突。

3、規劃環境影響評價制度的指導性我國環保法中規定了建設項目環評制度，要求采用“三同時”制度，即在主體項目實施的過程中，需要同時進行環境影響評價，對防治污染的設備設施進行設計、施工，并與主體項目一起投產使用。但是，建設項目環評針對的是單個項目對環境的影響，主要解決單個項目的環境污染問題。對于城鎮化背景下出現的大量鄉鎮企業以及隨之產生的環境污染來說，單單啟動建設項目環評制度是遠遠不夠的。規劃環評制度具有全局性和宏觀性，對于建設項目環評具有指導作用。城市的規劃，不僅僅涉及城市物質形態部分設計，其還涉及經濟、社會、土地利用布局等方方面面，同時兼顧著保護環境的職責。從日前環保法的修正案中，也不難看出，立法者已經意識到了規劃環評的意義。蘇南盛澤鎮正是由于其城鎮化開始之初，并沒有進行規劃環評，導致其用地不合理、環境容量低等嚴重后果。而對于當地環保部門來說，在此基礎上進行水污染的治理工作則面臨了極大的挑戰。該現象并不是盛澤鎮一個地區所獨有的，而具有普遍性。這同時也是我國對于環境保護的立法宗旨是以預防為主的原因。因此，筆者認為，在所有即將進行城鎮化、或者正在進行城鎮化以及城鎮改造過程中，實施規劃環評制度，不僅可以避免像盛澤鎮這樣類似的情況發生，也能尋求經濟發展部門與環境保護部門之間利益的結合點和平衡點。

（二）輔助措施實施規劃環評制度固然是預防水污染的首要選擇，但同時還要配之以輔助的措施。由于我國長期存在的較為穩定的城鄉二元結構的制約，農民的各種社會利益在分配過程中常常被忽視。而隨著城鎮化的進程，大量工業廢水、生活污水隨之產生。然而如果由于資金的短缺以及技術的落后等原因導致環保基礎設施與城鎮化的進程的步伐脫軌，那么將會導致十分嚴重的后果。因此，筆者認為應該加大資金與技術的投入。對于資金部分，筆者認為，政府應該將配置環保基礎設施所需資金納入財政支出的范圍。同時，筆者認為社會應該建立環保基金會，調動起社會中間層的力量來解決部分資金的來源問題。對于技術部分，筆者認為推動企業技術革新是一個很好的方法。政府應該拿出一部分資金作為推進技術改革的專用資金，引進先進技術人員和先進設備。同時，政府應該加強法制宣傳和正面引導，建立環境維權機構及網站，提供相應服務及咨詢，努力營造農村基層民主法制建設的良好氛圍。其次，加強法治宣傳，尤其是環境保護的相關法律法規及政策。不斷提高村民自身維權意識，鼓勵其積極參與到農村環境整治的隊伍中。此外，在縣級以下的地區，可能因為經濟等多方面因素，政府內都不設有環保部門只設有環保科室。在城鎮化進程逐漸向全國蔓延這樣的大背景下，顯然環保科室的配置已經不能滿足農村日益嚴峻的水污染問題，只有盡快促進政府部門機構改革，設立專門的環保部門甚至環保局，才能從根本上遵循預防為主的原則。

作者：徐沅鈐曾玉珊單位：南京農業大學人文社會科學學院