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摘要:介紹了節(jié)約集約用地制度的內(nèi)涵和政策文件，分析了我國現(xiàn)階段推進(jìn)節(jié)約集約用地制度存在的問題，從推進(jìn)專項(xiàng)立法、強(qiáng)化土地利用規(guī)劃作用、健全標(biāo)準(zhǔn)體系等方面，提出了生態(tài)文明視野下完善節(jié)約集約用地制度的措施，有利于實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

關(guān)鍵詞:土地資源，用地制度，生態(tài)文明

0引言

土地資源是重要的自然資源，是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。多年來，由于人們不合理的開發(fā)和利用方式，導(dǎo)致我國土地生態(tài)環(huán)境急劇惡化，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。黨的十八大報(bào)告明確提出要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。為了促進(jìn)土地資源的合理利用，實(shí)現(xiàn)土地資源的治理與修復(fù)，我們需要進(jìn)一步完善節(jié)約集約用地制度。

1節(jié)約集約用地制度概述

1．1節(jié)約集約用地制度的內(nèi)涵

節(jié)約集約用地制度是我國土地管理制度中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，生態(tài)文明建設(shè)要求我們從人類可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，完善節(jié)約集約用地制度，提升土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的承載能力和利用效益。因此，我們就要最大限度地合理利用土地，并在此基礎(chǔ)上提高土地利用效率，增加土地投入，最終實(shí)現(xiàn)土地利益最大化。

1．2節(jié)約集約用地制度的政策文件

近年來，為了全面推動(dòng)節(jié)約集約利用土地工作，國家陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策文件，主要包括:《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)［2004］28號(hào))、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》(國發(fā)［2008］3號(hào))、《國土資源部關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)大力促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》(國土資發(fā)［2012］132號(hào))。上述文件的陸續(xù)為節(jié)約集約用地制度的研究提供了政府層面的依據(jù)，對(duì)節(jié)約集約用地制度的建立和完善作出了貢獻(xiàn)，推動(dòng)了各地制定和完善土地節(jié)約集約利用方面的多項(xiàng)制度。

2我國現(xiàn)階段推進(jìn)節(jié)約集約用地制度存在的問題

2．1立法不足，缺少公眾參與

我國現(xiàn)有的涉及土地管理與利用方面的法律法規(guī)存在著立法進(jìn)度滯后、立法層次較低、立法體系混亂等問題，不能有效地解決土地利用過程中遇到的諸多問題，而且多數(shù)法律規(guī)定僅為綱領(lǐng)性的表述，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。此外，土地資源的保護(hù)關(guān)系到公民自身利益，2015年全國土地日的主題為節(jié)約集約利用土地，可見提高公眾參與節(jié)約集約利用土地的重要意義。

2．2土地利用方式粗放，空間利用不足

我國各地在城鎮(zhèn)建設(shè)過程中存在著土地利用總體水平低，利用方式粗放等問題，一些地方在片面政績(jī)觀的影響下，熱衷于表面繁榮和形象工程，大搞新城區(qū)、開發(fā)區(qū)建設(shè)，城市建設(shè)規(guī)模盲目擴(kuò)張。此外，現(xiàn)階段我國土地利用仍然是以地表的開發(fā)建設(shè)為主，各地對(duì)于土地地下空間的開發(fā)利用范圍很小，僅有部分省市在初步探索地上、地下分層設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。

2．3量化用地標(biāo)準(zhǔn)缺失，節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)體系不健全

由于我國土地管理與利用方面的法律體系不健全，許多有關(guān)土地利用方面的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)量化不到位，由此導(dǎo)致土地資源被低效利用。近年來，國土資源部會(huì)同其他相關(guān)部門制定了一系列的工程項(xiàng)目建設(shè)用地定額標(biāo)準(zhǔn)，如《國土資源部關(guān)于和實(shí)施〈工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)〉的通知》(國土資發(fā)［2008］24號(hào))《限制用地項(xiàng)目目錄(2012年本)》《禁止用地項(xiàng)目目錄(2012年本)》等，這些政策文件多數(shù)是針對(duì)工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地的，在開展節(jié)約集約用地過程中，還有很多用地類型沒有清晰的控制標(biāo)準(zhǔn)。

2．4閑置土地處置力度不足，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重

一些地方土地行政主管部門未能及時(shí)行使依法收回閑置出讓土地使用權(quán)的職權(quán)，在閑置土地處置過程中存在著行政不作為、整改進(jìn)展緩慢、閑置土地原因認(rèn)定不準(zhǔn)、處置政策把握不準(zhǔn)、上報(bào)數(shù)據(jù)不實(shí)等問題，上述原因?qū)е铝送恋亻e置情況的泛濫。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2009年—2013年全國已供應(yīng)建設(shè)用地中存在閑置土地13718宗，共計(jì)7．02萬hm2(約105．3萬畝)。2014年全年清理出閑置土地100萬畝，2015年上半年全國已處置閑置土地24．24萬畝，由此可見我國土地閑置情況的嚴(yán)重性。

2．5監(jiān)督體系不完善，違法用地懲處力度不強(qiáng)

我國地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴較大，出于對(duì)地方利益的考慮，有些地方政府對(duì)土地資源浪費(fèi)行為進(jìn)行查處力度較小，在有關(guān)土地節(jié)約集約利用方面的法律法規(guī)的執(zhí)行上存在著執(zhí)法不嚴(yán)的情況。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2013年全國土地督查發(fā)現(xiàn)地方政府在土地利用管理方面存在的問題達(dá)2．38萬個(gè)，涉及土地面積超過20萬hm2，一些省份的建設(shè)用地規(guī)模已經(jīng)超過2020年的規(guī)劃指標(biāo)，有些省份審批的征地規(guī)模已經(jīng)突破年度用地計(jì)劃指標(biāo)，相當(dāng)一部分省份存在違反土地利用總體規(guī)劃供地的現(xiàn)象。

3生態(tài)文明視野下完善節(jié)約集約用地制度的措施

3．1貫徹生態(tài)文明理念，推進(jìn)專項(xiàng)立法

鑒于目前我國土地立法及土地利用實(shí)踐中存在的諸多問題，有針對(duì)性的完善立法，是解決問題的重要一環(huán)，因此，我們要加快對(duì)節(jié)約集約利用土地專項(xiàng)立法的啟動(dòng)工作。2014年頒布實(shí)施的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，為節(jié)約集約利用土地的推廣和落實(shí)起到了一定的促進(jìn)作用。但該規(guī)定作為部門規(guī)章，立法層級(jí)較低，應(yīng)當(dāng)由全國人大常委會(huì)在更高層面出臺(tái)有關(guān)節(jié)約集約利用土地的專門法律，這樣節(jié)約集約利用土地工作的推進(jìn)才有全面、系統(tǒng)的法律依據(jù)。同時(shí)，專項(xiàng)立法工作要在生態(tài)文明的視野下進(jìn)行，注重公眾參與制度的設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)好人與自然的和諧發(fā)展。立法過程中要注重土地資源利用的可持續(xù)性，以達(dá)到生態(tài)文明理念下保護(hù)土地資源的目的。

3．2強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃作用，引導(dǎo)節(jié)約集約利用土地

目前各地的土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)對(duì)土地承載力和節(jié)約集約用地水平考量不夠，一方面存在總量不足、供不應(yīng)求的問題，另一方面存在著低效使用、批而未用的現(xiàn)象。針對(duì)此類情況，我們必須重視土地利用總體規(guī)劃在節(jié)約集約利用土地過程中的基礎(chǔ)性調(diào)控作用，科學(xué)制定嚴(yán)格的土地利用總體規(guī)劃，合理安排建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，充分考慮土地利用總體規(guī)劃的全局性。在科學(xué)制定的基礎(chǔ)上，我們要明確土地利用總體規(guī)劃的優(yōu)先性，保障土地利用總體規(guī)劃的有效實(shí)施。

3．3健全節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)體系，創(chuàng)新節(jié)地模式

組織制定系統(tǒng)的節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)體系和相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，探索新的節(jié)約集約用地技術(shù)和模式對(duì)于促進(jìn)土地利用效率的提高至關(guān)重要。我國各地應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際在國土資源部現(xiàn)有用地控制標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，制定和實(shí)施更加節(jié)約集約的地方性建設(shè)項(xiàng)目用地控制標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，各地在有關(guān)節(jié)約集約利用土地的標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)應(yīng)重視量化數(shù)據(jù)的重要作用，用具體數(shù)據(jù)來規(guī)范人們的土地利用行為，不斷創(chuàng)新推廣節(jié)地新技術(shù)和節(jié)地新模式，探索建立新的節(jié)地評(píng)價(jià)體系。

3．4依法查處閑置土地，完善盤活土地利用

現(xiàn)階段我國土地資源瓶頸凸顯，但仍有不少城鄉(xiāng)建設(shè)用地處于低效利用，甚至是閑置的狀態(tài)，對(duì)建設(shè)用地資源造成了浪費(fèi)。因此，盤活閑置未利用或利用不合理、不充分的土地資源就成為實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地的一條重要渠道。實(shí)踐中，土地行政主管部門應(yīng)根據(jù)《閑置土地處理辦法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于因企業(yè)原因?qū)е峦恋亻e置的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)收繳閑置費(fèi)或收回土地使用權(quán)。

3．5完善土地督察制度，多元監(jiān)督方式

對(duì)違法違規(guī)用地的査處力度，直接關(guān)系著節(jié)約集約利用土地制度的實(shí)施效果。因此，在推進(jìn)節(jié)約集約利用土地制度時(shí)，應(yīng)該加大土地監(jiān)督力度，創(chuàng)新監(jiān)督方式，完善監(jiān)督方面的法律法規(guī)，將監(jiān)督落到實(shí)處。2008年國家土地督察北京局首次開展了例行督察，至今全國已有9個(gè)督察局通過行使自身職權(quán)來打擊違法違規(guī)用地行為。2008年—2014年，例行督察已推動(dòng)立案查處土地違法案件5．78萬件，由此可見，土地監(jiān)督對(duì)查處違法行為的重要性。

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作者：胡淑超 單位：天津土地交易中心