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工業化困境和區域生態環境的退化與保護

“一五”期間，在蘇聯的幫助下，我國集中力量進行了以自主設計的156個建設項目為中心、由694個大中型建設項目組成的工業建設，這是社會主義工業化的起點。我國工業化進程與國家區域經濟布局在時空上是一致的，大致歷經了東部開放、西部開發、東北振興、中部崛起四個階段。我國工業化進程伴隨著經濟的騰飛、GDP的增長、人民物質生活的改善，同時也帶來了嚴重的后果：第一，產業同質與無序擴張。如，環渤海地區13個地市，除秦皇島外都把臨海石化產業作為發展重點之一，從青島、連云港、上海、寧波、泉州，到廣東的惠州、茂名、湛江，再到廣西北海，沿海都有大型煉油廠。長江中上游干（支）流上化工園區密布，沿江沿河化工石化企業多達40萬家，很多化工企業選址隱蔽且規模極小，確切數字很難考證。沒有哪個國家像中國一樣，石化項目分布得這么散這么廣。第二，工業化對農業資源的破壞。最突出的是，農業用地向建設用地轉化，邊緣用地大量廢棄拋荒，復種指數下降。1996年中國耕地面積為19.51億畝，現在要確保18億畝耕地紅線，但在“占補平衡”中，往往占的是中心地區的良田，補的是邊窮地區的生地或劣質地。第三，環境污染加重。王姍姍等（2012）以1982-2008年的年度數據為樣本，使用自回歸分布滯后—誤差修正模型和邊限協整檢驗的方法，研究了我國工業化水平和環境污染間的長期和短期關系，得出的主要結論是：二氧化硫、工業廢氣和工業煙塵與我國的工業化水平間存在長期穩定的關系，重工業化水平及第二產業產值占國內生產總值比重的提高無論長期還是短期都增加污染物的排放，出口結構無論是短期還是長期對不同污染物的影響大小及方向都不相同，城市化水平的提高短期內會降低污染物的排放。③第四，環境污染轉移。上世紀80-90年代，在承接發達國家和地區產業轉移的過程中，我國東南沿海受到嚴重污染。21世紀初，在承接東南沿海產業梯度轉移的過程中，內地的環境事件不斷爆發。蘇梽芳等（2011）利用1999-2008年中國省級面板數據，應用向量自回歸模型，研究了地區與產業特征之間的互動關系，以及FDI、貿易和環境規制之間的互動關系，發現“污染天堂”假說在中國成立。④傅帥雄等（2011）應用地區與產業特征交互作用的經典貿易模型，對中國區域間的“污染天堂”效應進行了測度。實證分析表明，由于各省環境規制力度不同，污染密集型產業正從環境規制力度大的東部省份向環境規制力度小的中西部省份轉移，中西部正在淪為東部污染密集型產業規避高環境規制的“污染天堂”。⑤綁在高速前進戰車上的中國不能以停止發展的方式來回應工業化所面臨的困境，盡管倒U型的環境庫茲涅茨曲線表明，隨著工業化進入中后期和經濟著陸階段，科學進步和創新產生的技術效應和結構效應會緩解環境災害，但我們不能期待這種結果會自動生成。針對工業污染、資源過度開發利用、生物多樣性消失、酸雨和大氣變化等不同種類、不同程度的環境問題，必須采用不同的方法加以應對，同時還要樹立以下觀點：

1.產業轉移不等于降低環境標準。開放型的現代經濟，必然要求各種生產要素在資源的配置過程中能夠自由、合理地流動。推動產業升級和產業西移，有利于改變原來的工業生產與能源、原材料產地脫節，就業崗位與人口分布不均衡的狀況，能為沿海地區引進和創建新產業騰出空間，又可推動中西部地區發展，可謂雙贏。但承接地政府在給以相應的土地、財政和稅收等方面政策支持的同時，必須對遷入企業設置更高的包括技術含量、自主創新能力、單位產出能耗等指標在內的市場準入標準。此外，對產業轉移必須要有長遠觀點，特別是西部生態脆弱、經濟落后的地區，對自身的城鎮建設、產業布局、生態風險、生態安全等問題都要認真考慮、科學定位。

2.工業化階段不可跨越不等于各地都要工業化。一個國家的工業化是全方位、各領域的，任何社會都要走向現代化，但現代化決不簡單地等同于工業化，工業化也決不簡單地等同于處處辦工廠。以工業化推動城市化是我國發達地區的成功經驗之一，但決不是唯一的出路，不能為工業化而工業化。因為工業化本身絕不是目的，它只是提高生產率和收入的一個手段。

3.農業現代化不等于農村工業化。上世紀80年代“村村點火，家家冒煙”式的工業化，不僅占用耕地多，資源利用率低，環境污染也十分嚴重，不利于農村地區的可持續發展。現在，無論是人口稀少、土地遼闊的美國、加拿大，還是人口稠密、國土狹小的英國、日本，工業都是相對集中分布，農村仍以經營農牧業為主。在我國，以前鄉鎮企業基礎好的發達地區，工業鄉鎮、工業村可以多一些。一些農業鄉鎮則沒有必要盲目跟風，可以改變發展理念，通過錯位發展，搞農業循環經濟、鄉村旅游、農業規模經營，優化區域資源配置，闖出一條新路。

環境優先論和區域生態狀況的評價與反思

工業時代形成的人類中心主義價值觀，導致了主觀和客觀、經濟和環境的二元分離、兩相對立，它夸大人的主觀能動性，鼓勵人對大自然的改造、奴役和索取，完全低估了環境的反戈一擊。隨著非人類中心主義觀念的樹立，環境（生態）優先論在人們對工業社會的深刻反思中被提了出來。“環境優先”是指“在一些特殊區域或領域，把環境質量狀況作為指導包括經濟發展在內的各項工作的基本衡量標準之一，以環境承載能力為基礎和底線來規劃和約束各方面工作，使環境保護成為保障人民生存環境、優化經濟發展方式的重要和首選的手段”⑥。新世紀伊始，我國許多地區陸續提出了“既要金山銀山，又要綠水青山”、“建設低碳社會”等口號，并實施環境優先戰略。這些區域或者是經濟比較發達，容量資源已有較多開發利用的地區；或者是自然條件脆弱，難以承載大規模經濟開發活動的地區；或者是原來自然條件十分優越，而大規模開發行將毀壞自然遺產的地區。黨的十七大第一次在黨的文件中提出建設生態文明，意味著環境保護上升到了國家意志和國家行動的高度。在工業化過程中，在科學發展觀指導下，我們正在有意識地推動兩大轉變：由環境換取增長向環境優化增長轉變，由經濟建設為中心向經濟環境雙贏轉變。人們在反思環境污染嚴重的原因時，不外乎將其歸結為發展方式粗放、經濟利益驅動、執法問責不嚴、體制機制弊病等幾個方面，實行“環境優先”就是試圖對此進行矯正。那么如何評價全國生態文明建設的現狀，如何設定生態文明建設的目標呢？國內學者希望通過生態文明建設指標體系的構建來回答這些問題。縱觀國內學者的研究，其大體具有以下幾個特征：

1.體現綜合評價。2008年初貴陽市成立專門的課題組就生態文明城市指標體系開展研究，并于當年10月了《貴陽市建設生態文明城市指標體系及監測方法》。該指標體系包括生態經濟、生態環境、民生改善、基礎設施、生態文化、廉潔高效等六個方面的33項指標，它們分別反映經濟發展和可持續發展狀況，城市生態及環境保護狀況，市民生活質量、社會和諧及法制狀況，城鄉建設狀況，市民生態文明素養、文化產業及公共文化服務狀況，政府行政狀況。高珊等（2010）根據生態文明的科學內涵、時代特征以及指標本身的性質，把生態文明指標體系分為目標層、系統層和指標層三個層次。其中，目標層用綜合指數代表生態文明建設的總體效果，系統層分為增長方式、產業結構、消費模式和生態治理四大部分，指標層是從每個系統層提取三個能從本質上表述系統狀態變化情況的指標，由總共12個指標組成。⑦

2.突出自然改造。2009年，國家社科基金重大項目“新區域協調發展與政策研究”課題組了中國首份各省區市生態文明水平排行榜。課題組首席科學家楊開忠提出，生態文明水平即生態效率（EEI），對生態文明水平的測度主要通過“EEI=GDP/地區生態足跡”的公式來實現。EEI是地區產生單位生態足跡所對應的地區生產總值，它與GDP成正比，與生態足跡成反比。⑧EEI由普遍公認的GDP和生態足跡兩個指標直接合成，原理簡明，計算方便，易于應用。根據測算結果，最高水平組的是北京，高水平組的是上海、廣東、浙江等，而最低水平組的是內蒙古、貴州、寧夏、山西。除了個別省區，生態文明水平的空間分布基本上與經濟發展狀況，與東、中、西三大經濟地帶相吻合。由于這個指標體系把生態文明水平理解為生態效率，相應突出了GDP在測度中的作用，給人們傳遞了一個自然環境好、污染水平低不一定生態文明水平高的觀念，在某種程度上顛覆了人們心中對生態好壞的評價。

3.偏重環境保護。1971年聯合國教科文組織實施了一項政府間跨學科的大型綜合性研究計劃———人與生物圈計劃（MAB），旨在對生物圈不同區域的結構和功能進行系統研究，并預測人類活動引起的生物圈及其資源的變化，及這種變化對人類本身的影響。它提出了生態城市、城市生態系統研究的核心框架，在這個框架指導下，許多國家、地區提出了生態園林城市、國際花園城市、綠色城市、健康城市等概念與建設目標。受此啟發，王云才等（2007）在對城市生態與生態城市研究及其評價體系對比研究的基礎上，立足城市整體人類生態系統，以實現生態城市綜合功能為目標，提出了包括生產功能、服務功能、聚居功能、健康安全、管理與影響等五個層面共15個指標的生態城市評價的創新體系。⑨鑒于各地工業化所處的階段不同，環境要素是個錯綜復雜的系統，梁文森（2009）設計了包括大氣環境質量、水環境質量、噪聲環境質量、輻射環境質量、生活環境質量、生態環境質量、土壤環境質量、經濟環境質量等八個大項36個分項的生態文明指標體系。⑩指標體系的設置體現了研究者對生態文明概念的含義和主要特征的不同理解，有的用目標值法，在進行無量綱化處理時先為每一個指標確定一個遠期目標值，再將當期指標值與目標值相比，得出每個指標相對目標值的實現程度；有的用基期法，先確定過去的某個時間點為基期，再用當期指標值與基期指標值相比，得出進步程度。這些研究，從地域看有地方性的有全國性的，從內容看有突出環保的有注重綜合的，從性質看有評價性的有指導性的。指標體系的構建和橫向縱向比較，有助于以量的精確性來督促和引導人們重視生態建設，可以找出缺點和不足加以糾正，是推動生態文明建設的重要手段。然而，指標體系的導向性和環境優先的戰略性能否結合，在實踐中能否獲得成效，取決于以下幾個要素：第一，基于激勵制度科學化的領導干部行為方式能否轉變；第二，不斷創新的環境保護立法和政策能否建立更加良好的環境保護治理結構；第三，環境保護規劃能否真正成為其他發展規劃的參照、基礎和出發點。

“美麗中國”和區域生態建設的政策與前景

黨的十八大再次提出生態文明建設，就是要樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明理念融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，更加積極地保護生態，努力建設美麗中國。而工業分布及工業化程度的不平衡，地理環境的自然差異及區位特色，人與自然結合的方式及理念的不同，決定了生態文明建設既要顧及全局性更要突出區域性。目前，我國區域生態文明建設越來越成為共識，其具體實踐大致包括以下幾個方面的內容：

1.以國家全局為基點的戰略性統籌。區域生態文明建設不等于各自為政、各行其是，而是國家整體上的戰略統籌安排。第一，生態脆弱區保護。我國是世界上生態脆弱區分布面積最大、脆弱生態類型最多、生態脆弱性表現最明顯的國家之一。我國生態脆弱區大多位于生態過渡區和植被交錯區，處于農牧、林牧、農林等復合交錯帶，是我國目前生態問題突出、經濟相對落后和環境監管薄弱的地區。2008年《全國生態脆弱區保護規劃綱要》是我國第一個專門指導生態脆弱區保護工作的長期規劃，為打破行政區域界限，促進脆弱生態區修復進程，實施保護優先、限制開發，建立生態功能恢復和保育的體制機制提供了平臺。第二，主體功能區規劃。2010年底的《全國主體功能區規劃》，將我國國土空間分為以下主體功能區：按開發方式，分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域；按開發內容，分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區；按層級，分為國家和省級兩個層面。該規劃提出，要嚴格控制城市空間總面積的擴張，減少工礦建設空間；堅持最嚴格的耕地保護制度，穩定全國耕地總面積，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高；實行基本草原保護制度，禁止開墾草原，實行禁牧休牧劃區輪牧，穩定草原面積，等等。該規劃要求，必須明確開發方向、完善開發政策、控制開發強度、規范開發秩序，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡，從源頭上扭轉生態環境惡化的趨勢。

2.以省域區劃為基準的責任制聯動。省域是我國一級行政區劃，也是統籌城鄉發展和建設小康社會的重要地域范圍。省級人民政府一般與國家層面對接，負責指導所轄市縣在規劃編制、項目審批、土地管理、人口管理、生態環境保護等各項工作中遵循全國和省級主體功能區規劃的各項要求。在生態文明建設方面，我國已初步建立起國家、省、市、縣四級聯動機制。第一，生態省創建聯動。自1999年海南省率先提出建設生態省以來，全國已初步形成生態省—生態市—生態縣—生態鄉鎮—生態村的生態示范創建體系。到2011年底，已有海南、浙江、山西等14個省（區）開展了省域范圍的建設，500多個市縣開展了市縣范圍的建設。按照分級管理、事權劃分的原則，環境保護部主要加強對建設工作的指導，制訂相關建設標準及成效評估辦法，負責指標完成情況的審核和向社會公告國家級生態建設示范區達標情況；省級環保部門負責省級生態市、縣建設的考核和國家級生態鄉鎮、生態村的復核工作；市、縣環保部門重點抓好生態鄉鎮和生態村建設的考核工作。生態文明建設的分層管理，解決了生態環境的整體性與行政管理條塊分割的矛盾，有效地扭轉了“點上治理、面上破壞、整體惡化”的趨勢。第二，環保模范城市創建聯動。1997年環保部啟動創建國家環境保護模范城市活動，通過創建，樹立了一批經濟持續發展、環境質量良好、資源合理利用、城市優美潔凈、基礎設施健全的模范城市。到2011年底，有87個城市被授予環保模范城市稱號，100多個城市正在積極開展環保模范城市創建活動。第三，環保執法機制聯動。盡管受各種因素制約，國家監察、地方監管、單位負責的環境監管體制有待進一步理順，環境執法制度、機制、程序需要進一步完善，但我國已基本建立起國家、省、市、縣四級環境執法體系，環境執法能力和水平正在不斷提高。同時，為依法打擊各類環境違法行為，一些地方還探索建立了環保部門與紀檢、法院、檢察、公安、監察、工商等部門的環境執法聯動協作機制，對環境違法行為實施多部門聯合打擊。

3.以流域范圍為基本的跨區域合作。由于生態問題往往是跨區域的，以行政區劃為界限的治理常常顯得力量不足，所以生態文明建設不得不采用集團軍協同作戰的形式。目前，我國跨區域合作成效較大的主要有：第一，環渤海區域。1986年5月開始形成環渤海經濟圈，達成了許多區域內經濟合作和互動框架，逐步建立了經濟信息網站、東北亞與環渤海地區經貿合作平臺，以對外經濟的發展帶動區域內產業鏈、工業鏈的順暢。2000年開始重視渤海環保工作，2008年9月成立了環渤海區域環保合作、口岸合作、人才協作等三個合作組織，以經濟帶動環保。第二，長三角區域。始于1982年的長三角區域合作最初也主要定位于經濟領域。2010年6月，國務院批準《長江三角洲地區區域規劃》。該規劃在生態建設與環境保護方面提出了明確的目標：生態環境明顯改善，單位地區生產總值能耗接近或達到世界先進水平，形成人與自然和諧相處的良好局面。規劃要求，要加強飲用水源地保護，繼續加強水污染防治，推進區域大氣污染防治，開展農村環境綜合整治等。第三，泛珠三角區域。2004年6月泛珠三角區域的內地九省區政府行政首長和港澳兩個特別行政區行政長官在廣州簽署《泛珠三角區域合作框架協議》，7月共同審定通過了《泛珠三角區域環境保護合作專項規劃（2005-2010年）》。該專項規劃提出了生態保護合作、共同促進循環經濟發展、水環境保護合作、大氣污染防治合作、環境保護監測合作、環境宣傳教育合作、環境保護科技與產業合作等七項環保合作內容。區域合作一般都經歷了從經濟合作到生態合作的過程，區域生態環境保護合作主要表現在制定規劃和制度上，更重要的是相互約束，形成了跨省域生態文明建設的合力。

4.以經濟區塊為基礎的整體性平衡。20世紀50年代，在生產力平衡布局理論指導下，我國曾把全國分為華北、東北、華東、西北、中南、西南六大區域。60-70年代，從戰備角度考慮，又把全國劃分為一線、二線和三線地區，以全國發展速度整體放慢為代價，用東部高比例的財政收入補貼中西部欠發達內陸地區，在資金、技術、人才、建設項目等方面向中西部傾斜，使中西部與東部的差距縮小。改革開放后，學界主要提出了以下幾種區域發展思路：第一，陳傳康（1987）的“T、Y和多I”思路。輯輥訛其中，“T”指沿海地帶和長江流域；“Y”指連云港經隴海—蘭新線到新疆，并在蘭州另分一支通青海西寧和格爾木，并延伸到西藏；“多I”是指不在這兩個結構上的地區的出海聯系。第二，戴曄、丁文鋒（1988）的“開”字形思路。輰訛輥即，我國生產力布局的主軸線，應在沿海、長江和隴海—蘭新線結合的“Л”字形基礎上再加上京廣線，形成“開”字形態勢。第三，楊承訓等（1990）的“弗”字形思路。輱輥訛即，在東中西三大地帶中間橫穿兩大東西向的經濟條帶，即長江經濟帶和沿黃—隴蘭經濟帶，而南北兩邊再加上一些小型東西向的經濟帶，組成“弗”字形網絡結構。第四，張倫（1992）的“目”字形思路。輲訛輥即，東部沿海開放區，東北、西北及西南沿邊開放區，長江流域開放區和隴海—蘭新沿線開放區形成“目”字形開放格局。其中，東部沿海開放帶是“目”字形格局的基礎，中間兩條東西向軸線分別是長江流域開放區和隴海—蘭新沿線開放區，向北、向西、向南的沿邊開放區構成“目”字形格局的三個外環。第五，劉憲法（1997）的“菱形”思路。輳訛輥即，以武漢作為中軸，京津、滬、穗深、成渝作為中國北、東、南、西的經濟增長極點，在地理位置上呈現出菱形的點狀跳躍式的網絡狀發展格局。這些區域經濟發展構想，主要是依憑沿海、沿江等自然流通渠道，沿鐵路和公路等交通運輸樞紐排列的，大多數著重于國內，有的延伸至國外，強調了自然資源的互補、經濟要素的流動，也看到了增長極的帶動作用，大致形象地描繪出了經濟行進的脈絡。但從目前形勢看，說我國經濟就朝著原來設想的線路在發展倒也未必，即便有一些影子，南北、東西的差異依然是巨大的。

我國的生態文明是建立在工業化基礎之上的新型文明形式，目標是消除傳統工業化的弊端，促進非線性的多元發展，沒有工業化就不會有生態文明。生態文明建設要以制度創新為保證、以技術創新為手段、以政府善治為前提、以生態公民為主體、以和諧發展為目標。區域生態文明建設是區域協調發展戰略的延伸，全國性視野和區域性治理必須結合，要依據各地工業化程度的不同，或更多地依靠“體制外”的市場力量，或更多地依靠“體制內”的政府力量實施差序調控，在整合地域差異中謀求空間拓展，在區域合作中實現協調發展。非均衡工業化格局下的區域生態文明建設既具有必要性也具有可行性，只有承認區域經濟社會發展既存差異的客觀性與合理性，以及生態文明衡量標準的統一性和非統一性，才能發揮中央和地方兩個積極性，使生態文明建設更具針對性和操作性。

作者：任春曉單位：中共寧波市委黨校