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在我國環境法的體系中，《環境保護法》究竟應定位為環境保護的基本法、①綜合法、綜合性基本法，①抑或認為其實際上只是污染防治領域的基本法，②學界一直存有爭議。其實，早在中國環境立法之初，就有制定環境保護基本法律的設想。③正如汪勁教授所總結:“無論是從借鑒西方國家(地區)的環境立法實踐出發，還是從環境與資源保護在國家社會、經濟發展中的重要程度出發，我國都有必要制定一部高位階的環境保護基本法來指導和統領單項環境與資源保護法律”。［4］或如有的學者從比較法角度所提之建議，“欲完善我國環境法的體系，最基本的方向和途徑就是要堅持基本法模式”。［5］筆者贊同以環境基本法為《環境保護法》的性質定位。［6］“立法目的，是指立法者通過制定法律所欲表現的、對一定社會關系實行法律調整的思想動機和意圖的出發點?！保?］筆者認為，環境基本法立法目的設計的科學性將直接影響到我們能否更合理地構建環境法部門的結構體系、確立解釋環境法的基本原則和協調設計各領域的具體環境法律制度，甚至會影響到后續的環境法律的釋法、執法和司法實踐活動。我國《環境保護法》的立法目必然應是環境法部門的法律目的在立法階段性的集中和最高表現。高利紅教授也認為，“環境資源法的立法目的決定著整個環境資源法的指導思想、法律的調整對象，也決定著環境資源法的適用效能。它是立法者對環境資源法所要追求的價值的最直接、最明確的表達”。

2012年8月2日，全國人大環境與資源保護委員會提請全國人大常委會審議《中華人民共和國環境保護法修正案(草案)》(以下簡稱《草案》)，十一屆全國人大常委會第二十八次會議于8月30日首次審議了該草案。草案對現行《環境保護法》第1條“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展，制定本法”的規定未提出任何修改。作為我國環境基本法的立法目的條款，《環境保護法》第1條理應是環境法部門的法律目的之最直觀、最具權威的立法確認，然而該現行規定未能對“可持續發展”有所表述，這既不能順應國際環境保護和環境法立法技術的發展趨勢，又不能使環境基本法的立法目的統率我國環境保護單項立法近年來已確立之單項法的立法目的，更無視20世紀90年代以來我國人民對可持續發展思想本土化的偉大實踐成果。因此，筆者將修改《環境保護法》為我國環境基本法作為討論的出發點，探討《環境保護法》之立法目的條款為何必須以及如何能確立當代中國化的可持續發展思想———生態文明理念。

以主要環境法之立法目的條款確立促進可持續發展是當代國際通例

“持續”一詞英文為“sustain”，源自拉丁語“sustenere”，意思是“維持下去”或“保持繼續提高”。［9］“發展”一詞英文為“development”，指的只是經濟領域的活動，其目標是產值和利潤的增長、物質財富的增加。［10］然而，可持續發展的概念并非這兩個概念的簡單相加。目前，普遍為國際社會所接受的是1987年世界環境與發展委員會的報告《我們共同的未來》中對可持續發展所下的定義:可持續發展是指既滿足當代人的需要，又不損害后代人滿足需要的能力的發展。④可以說，采用可持續發展戰略已經成為一種國際趨勢，從對可持續發展思想發展歷史的梳理中我們便可得出這一結論。［11］可持續發展理論的內容較為豐富，英國著名國際環境法學者菲利普•桑茲提出了“四要素”理論，即可持續發展包含代際公平原則、可持續利用原則、代內公平原則和綜合原則四個核心要素。［12］目前，多數學者均認同代內公平①和代際公平②是可持續發展的核心要求，并且已經為很多重要的國際環境保護文件所反復重申。［13］“可持續發展”既是一種思潮、思想，又是一種現實地解決人類環境的戰略和策略，已經成為我們全人類的在解決環境與發展問題上的一種共識，是人類共同智慧的體現。我國的《環境保護法》只有將遵循“可持續發展”模式作為法律目的之核心要素，方能適應這種國際潮流。草案起草者不應對之熟視無睹，置若罔聞。前文已介紹，代內公平和代際公平是國際社會公認的可持續發展的核心要素和要求，因此，倘若一個國家的環境政策法、基本法、綜合法或環境法典等主要環境立法確立了“代內公平”、“代際公平”這兩個核心要素，足以間接證明該國立法對可持續發展作為環境法所要追究的主要價值名目的認同。當然，能直接明文確立促進可持續發展為立法目的就更可以說明問題了。

筆者通過比較英美法系和大陸法系的5個國家的相關立法，來揭示無論采用環境基本法模式的日本、采用環境綜合法模式的加拿大和俄羅斯，還是采用環境法典模式的法國，他們主要的環境立法或直接宣示將促進可持續發展作為法律目的，或通過間接認可“代內公平”、“代際公平”這兩個核心要素來“曲線救國”地追求可持續發展的實現。我們還會發現，甚至在國際環境文件正式定義“可持續發展”前就制定的美國的國家環境政策法，也在這方面毫不遜色。

1、采用環境基本法模式的日本。日本1967年的《公害對策基本法》第1條第1款曾規定:“本法是為了明確企業、國家和地方公共團體對防治公害的職責，確定基本的防治措施以全面推行防治公害的對策，達到保護國民健康和維護其生活環境的目的?！痹摋l第2款又進一步規定:“關于前款所規定的保護國民健康和維護生活環境，是與經濟健全發展相協調的。”這一規定反映了該法“經濟優先”的立法價值取向，備受批評。于是1970年，日本國會修訂了該法，刪去這一條款，修法后僅將“保護國民健康和維護其生活環境”作為該法的唯一的立法目的。③1993年新頒布的《環境基本法》廢止了原有的《公害對策基本法》，該法第1條規定:“本法的目的，是通過制定環境保護的基本理念，明確國家、地方公共團體、企(事)業者以及國民的責任和義務，規定構成環境保護政策的根本事項，綜合而有計劃地推進環境保全對策，在確?，F在和未來的國民享有健康的文化生活的同時，為造福人類做出貢獻”。④

2、采用環境綜合法立法模式的加拿大和俄羅斯。我們可以以加拿大和俄羅斯分別作為采用環境綜合法立面模式的英美法系和大陸法系的代表，予以比較分析。加拿大于1988年頒布了一部內容較全面的綜合性的《環境保護法》作為聯邦最主要的環境立法，1999年國會修訂了該法，修訂后該法開宗明義指明:“本法是關于污染防治、保護環境和人類健康的一部法律，其目的在于有助于實現可持續發展”，此外，還在該法的“宣言”中反復強調了這一法律目的，如“在此僅宣布，保護環境是加拿大人民福利的基礎，本法的首要目的在于通過污染預防以有助于實現可持續發展。”［14］2832002年，俄羅斯制定了一部具有環境綜合法色彩的《俄羅斯聯邦環境保護法》，該法在第一章“總則”之前羅列了三段鑒于條款，其中第二段明文宣示:“本聯邦法確立環境保護領域國家政策的法律基礎，以保證平衡地解決各項社會經濟任務，保持良好的環境、生物多樣性和自然資源，其目的是滿足當代人和未來世世代代的需要、加強環境保護領域的法律秩序和保障生態安全”。［15］

3、采用環境法典模式的法國。法國于2000年正式形成環境法典，它是至今少數采用環境法典化的國家的典型代表。①2005年，法國又制定了《環境憲章》(Chartedel’environnement)，作為憲法的序言。該憲章鑒于條款的最后一段，將追求可持續發展作為一項重要的目標，宣稱“為了確?？沙掷m發展”，要“滿足今天的需要”，“必須不危及后代和其他國家的人民有能力滿足自己的需要”，②此外，該憲章還確立了10項原則，其中包括可持續發展原則(Principedudéveloppementdurable)。③

4、采用環境政策法模式的美國。先于可持續發展定義達成國際共識，美國于1969年制定《國家環境政策法》在美國環境法體系中具有重要的地位。該法開門見山地規定:“本法的目的在于:宣示國家政策，為促使推進人類與環境之間的充分和諧;努力提倡防止或者減少對環境與自然生命物的傷害，增進人類的健康與福利;充分了解生態系統以及自然資源對國家的重要性;設立環境質量委員會”④，此外，該法第4331條第2款還進一步將其立法目的闡述為如下6項:［14］5－6(1)履行每一代人作為子孫后代的環境保管人的責任;(2)保證為全體國民創造安全、健康、富有生命力并符合美學和文化上的優美的環境;(3)最大限度地合理利用環境，不得使其惡化或者對健康和安全造成危害，或者引起其他不良的和不應有的后果;(4)保護國家歷史、文化和自然等方面的重要遺產，并盡可能保持一種能為每個人提供豐富與多樣選擇的環境;(5)謀求人口與資源的利用達到平衡，促使國民享受高度的生活水平和廣泛舒適的生活;(6)提高可更新資源的質量，使易枯竭資源達到最高程度的再循環。通過比較，我們可以發現，上述5國環境主要立法的立法目的條款均對作為可持續發展思想核心要求的“代內公平”、“代際公平”有一定程度的包含。而加拿大和法國則因其直接使用了“實現”或“確?！笨沙掷m發展的立法措辭而對上述兩個要素予以了完全包含。進一步比較，我們還可以發現，美國的環境政策法雖制定于1969年，比羅馬俱樂部發表著名的《增長的極限》還早近3年，該法近似立法目的的條款能明文宣示“履行每一代人作為子孫后代的環境保管人的責任”實際上表達了代際公平的涵義，實在令人驚嘆不已。需要指出，該法表述中雖然使用了“人類”一詞，但從該法第4331條第2款所規定的國家應當采用可實行的手段以達到的6項目的進行推斷，其法律目的本旨僅為全體美國國民，而不是可持續發展思想所要求的不分國家、種族的代內公平，具有一定時代局限性。從立法技術上比較而言，日本雖未如加拿大、俄羅斯、法國先進，畢竟環境立法技術是隨著人類對環境與發展關系的認識而逐步發展的，客觀上有立法年代較早的限制。但不可否認，日本環境基本法的立法目的條款直接表述了追求代內公平的含義，并可間接推演出其對代際公平也是不否認的。

上述5國中立法較為新近的加拿大環境綜合法和法國環境憲章均明文宣稱促進可持續發展為其主要環境立法的法律目的，并直接使用了“可持續發展”的措辭。相對較近的俄羅斯環境綜合法雖未直接使用“可持續發展”的語詞，但卻較為完整地將近似國際上較為公認的可持續發展的定義式的表述———“滿足當代人和未來世世代代的需要”明文宣示為其立法目的。我們不妨站在時間的維度上比較分析，可以透析出一種環境立法技術發展的國際趨勢和規律，即以環境主要立法明文宣示促進可持續發展為其立法目的，并能直接使用“可持續發展”的措辭，是先進立法技術發展方向之所指。

“可持續發展”已被我國近15年來的環保單項立法普遍確立為法律目的

本文引言部分已經從“部門法法律目的”理論角度正面論證了《環境保護法》的首條立法目的條款不可放棄其“統帥”地位，必須客觀審視并吸納環境法部門下位法已確立之普遍性的法律目的。而據筆者不完全統計，在環境法領域，①1998年以來的的絕大多數立法幾乎均直接或間接確立了“促進可持續發展”為其法律目的。(詳見表二)分析表二可知，我國自1998年以來，已有新制定或新修改的14部環境單行法律的首條立法目的條款確立了促進可持續發展為單行法之法律目的，占同期可比立法總數的82．4%，僅有同期制定的《森林法》(1998年修正)、《放射性污染防治法》(2003年)和《野生動物保護法》(2004年修正)的立法目的條款未明文使用“可持續發展”或類似措辭。進一步分析后，我們可以發現，事實上，《野生動物保護法》第1條“為保護、拯救珍貴、瀕危野生動物，保護、發展和合理利用野生動物資源，維護生態平衡，制定本法”中，“保護、發展和合理利用”、“維護生態平衡”其實已經間接反映了可持續發展思想的要求，可見該法的立法目的條款已經受到了可持續發展思想的影響，可能基于該法特殊的調整對象———“野生動物”應重在保護野生動物，維持生物多樣和生態安全，而非為了促進人類可持續使用野生動物。而《森林法》②和《放射性污染防治法》③均因其調整對象的特殊性等因素，而成為例外。

從所使用的措辭分析，僅2008年的《循環經濟促進法》直接言簡意賅地使用了“實現可持續發展”的措辭;2001年的《海域使用管理法》和2002年的《水法》緊緊圍繞各自調整對象，分別細化其立法目的為“促進海域的合理開發和可持續利用”和“實現水資源的可持續利用”;而表二中其他多數立法都以實現或促進經濟社會的可持續發展為立法目的的表述，而其中2008年的《水污染防治法》則在更高層次上提出“促進經濟社會全面協調可持續發展”，即該法追求以經濟社會全面協調的方式實現可持續發展。其中，將“以實現或促進經濟社會的可持續發展”為立法目的之措辭的占1998年以來確立了促進可持續發展為立法目的要素之法律的78．6%，屬于多數。一般而言，部門法的法律目的可以在作為該部門重要組成部分的多數單行環境法的法律目的之上提煉和歸納，因此，時至今日，我們應將促進可持續發展作為我國環境法法律部門的法律目的之核心要素。而作為環境法部門法律體系中的“龍頭立法”的環境基本法之法律目的應適時反映該部門之整體法律目的，所以應將促進可持續發展寫入《環境保護法》的立法目的條款。草案起草者不可否認，“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展，制定本法”的現行立法目的條款未能包含促進可持續發展的要素，如果不予以及時修改，則是對我國近15年來多數環境單行立法的立法目的已普遍確認促進可持續發展的事實和趨勢的一種視而不見。

環境基本法的立法目的應反映可持續發展思想在中國的本土化

面對在經濟起飛進程中所遭遇的人口、資源、環境、經濟轉型等瓶頸，走可持續發展的道路成為中國的必然選擇。20世紀90年代中我國逐步確定了快速、協調和持續發展的方針，開始制定并實施可持續發展戰略。1992年，中國政府向聯合國環境與發展大會籌委會提交了《中華人民共和國環境與發展報告》，系統回顧了中國環境與發展的過程和狀況，同時闡述了中國關于可持續發展的基本立場和觀點。①1992年6月，聯合國環境與發展大會在巴西里約熱內盧召開，大會一致通過的《里約宣言》的27條原則成為在全球范圍內推動可持續發展的指導方針，大會所通過的《21世紀議程》成為在世界范圍內實現可持續發展、開展國際環境與發展合作的框架文件。時任國務院總理的李鵬率領中國政府代表團出會并簽署了《里約宣言》、《21世紀議程》，向國際社會表明了中國政府積極推進可持續發展的立場。1994年7月，國務院頒布了《中國21世紀議程———中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，并要求各級政府和部門將其作為制定國民經濟和社會發展計劃的指導性文件。［16］2001年7月1日，在“慶祝中國共產黨成立八十周年大會上的講話”中指出，要“堅持實施可持續發展戰略，正確處理經濟發展同人口、資源、環境的關系，改善生態環境和美化生活環境，改善公共設施和社會福利設施?！?002年3月10日，在出席中央人口資源環境工作座談會發表講話時又強調:“為了實現我國經濟和社會的持續發展，為了中華民族的子孫后代始終擁有生存和發展的良好條件，我們一定要按照可持續發展的要求，正確處理經濟發展同人口資源環境的關系，促進人和自然的協調與和諧，努力開創生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。”［17］2003年《中國21世紀初可持續發展行動綱要》(以下簡稱《綱要》)，明確提出了21世紀初我國實施可持續發展戰略的指導思想、總體目標、基本原則、重點領域及保障措施。

2003年10月，中共十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，要求“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”，并明確指出了“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，“科學發展觀”的概念正式確立。2004年3月1日，在中央人口資源環境工作座談會上的講話中揭示了科學發展觀的深刻內涵，其中闡釋“可持續發展，就是要促進人與自然的和諧，實現經濟發展和人口、資源、環境相協調，堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，保證一代接一代地永續發展?！眳沃颐方淌谡J為，“科學發展觀是對‘可持續發展觀’的一種政治表達，其基本內涵與價值目標與可持續發展是一致的。”［18］筆者認為，科學發展觀發展了可持續發展的內涵，在可持續發展的內涵要素中溶入了“人與自然和諧發展”的新內容。［19］2007年10月15日，同志在中共十七大會上的報告中提出將建設生態文明作為實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求。2009年9月，中共十七屆四中全會進一步將生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設一并作為建設中國特色社會主義偉大事業總體布局的有機組成部分。①2010年10月，中共十七屆五中全會強調要提高生態文明水平，增強可持續發展能力。②2011年10月，中共十七屆六中全會提出，進一步推動文化建設與經濟建設、政治建設、社會建設以及生態文明建設協調發展。③2012年11月8日，中共十八大報告指出:“必須更加自覺地把全面協調可持續作為深入貫徹落實科學發展觀的基本要求，全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局，促進現代化建設各方面相協調，促進生產關系與生產力、上層建筑與經濟基礎相協調，不斷開拓生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路?！薄凹涌旖⑸鷳B文明制度，健全國土空間開發、資源節約、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局?！辈⒃诘诎瞬糠謱Α按罅ν七M生態文明建設”進行了詳細闡述，著重強調“加強生態文明制度建設”。

可見，科學發展觀、生態文明理念是當代中國對可持續發展思想的本土化和發展?！翱沙掷m發展概念主要著眼于環境與經濟社會發展的關系問題，強調環境保護、經濟發展、社會進步三者之間的協調發展;生態文明理念以可持續發展理論為基礎，從人類社會文明轉型的歷史視角和中國特色社會主義總體布局的內在要求，強調人與人、人與自然關系的和諧。在內涵上，可持續發展和生態文明一脈相承，次第漸進，前者是后者的基礎，后者是前者的擴展和升華。在實踐上，二者是相通和統一的，建設生態文明，才能加快可持續發展的步伐;走可持續發展的道路，才能建設生態文明。”［20］因此，作為當代生態文明法律制度建設排頭兵的《環境保護法》，其修改應體現中國自上個世紀90年代以來對可持續發展思想逐步認可、確認、發展的偉大歷程，在環境基本法的立法目的條款中對之予以恰當的表述。這并非筆者的一家之言，曾先后參與1979年《環境保護法》(試行)和1989年《環境保護法》起草的環境法學資深專家馬驤聰先生于2008年向環境保護部提交了一份《環境保護法》修改的專家建議稿，曾建議將該法第1條修改為“為保護和改善生活環境和生態環境，防治環境污染和其他公害，維護生態平衡，保障人體健康，促進經濟社會全面協調可持續發展，建設生態文明，實現人與自然和諧，滿足當代人和子孫后代的物質和文化需要，制定本法?！辈⒃谄湫薷恼f明第1條中闡明，應“在保留其基本框架結構和行之有效的基本制度的基礎上，以全面協調可持續發展的科學發展觀為指導，總結我國環境保護的經驗，吸取國外的成功做法，制定一部符合現在需要的新《環境保護法》或《環境法》”。［21］

結論

綜上所述，無論從總結環境主要立法之立法目的條款設計的立法技術已形成的國際發展趨勢，還是客觀如實反映包括中國在內的全人類對可持續發展思想的共識性智慧而言;亦或是基于有關法律目的之環境法部門法理出發，就我國近15年來絕大多數環境單項法有關立法目的發展之成就對環境基本法法律目的滯后的“倒逼”而言，我國在21世紀首個十年之后來修改完善《環境保護法》，都應當將通過可持續發展途徑實現生態文明作為立法目的之不可或缺的組成部分。其實，無論《草案》第1條未作任何改動的真是動機為何，該《草案》起草者一定不會否認，“促進社會主義現代化建設的發展”也必須是一種“可持續的發展”，全面實現社會主義現代化建設不能脫離經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體的總體布局，離不開可持續發展的途徑。因此，筆者建議在修改《環境保護法》時，應對該法首條有關“促進社會主義現代化建設的發展”的措辭進行與時俱進地完善，應將該條修改為“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義經濟、社會全面協調可持續發展，建設生態文明，制定本法”。

作者：竺效單位：中國人民大學法學院