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本文作者：解韜作者單位：廣東省社會科學院國際經濟研究所

英國自1970年代中期以來，生育率一直未達到更替水平，而且趨勢是下降的，人口老齡化趨勢明顯。英國的老齡政策是提倡積極老齡化、社會融入和自立。鼓勵健康自立，提供以個人為中心的服務以滿足個人需要，幫助人們留在社區，同時，為照顧者提供支持。1989年英國發表的《社區照料白皮書》強調盡量使老年人居留在家的必要性。國民健康服務和社區照料（CommunityCare，1990）的目的是鼓勵發展社區照料系統，使老年人居留在家。2001年，《全國老年人服務框架》成為政府致力于老年人健康和社會照料服務的政策工具[1]。NSF為老年人制定的目標包括：促進自立和以個人為中心的照料；改善服務的質量和連續性；擴大服務內容；改善長期照料。近年來，英國認識到老年人的特殊困難，地方政府戰略的重點已從單純保護老年人轉向保護老年人的財產，特別是加強對住房的資助或維修。大約50萬英格蘭老人住在租來的房子里，另有10萬老人住在退休者住宅或私人出租房屋里。住出租房的老人大多收入低，所以依賴收入援助或住房津貼以支付房租。住房改善機構的額外政府資助已經使許多老年人呆在家里的時間延長了。支持老年人項目從2003年4月起為包括老年人在內的弱勢群體提供與住房有關的幫助，比如信息服務和上網。

在英國，移民被認為是解決人口問題的一個辦法，但不是全部。自1997年工黨政府上臺以來，在加大對非法移民打擊力度的同時，英國政府出臺了一系列放寬原有限制移民的政策，人口遷入量顯著增大。據英國《獨立報》2006年8月25日報道，國家統計局的數據顯示，截至2005年7月，英國人口已經達到了6020萬，比上一年度增長了37.5萬人，增長幅度約為0.6%，是自1962年以來人口增長速度最快的一年，而在1989年至1999年這10年的時間里，英國人口的平均增長率僅為0.3%。英國國家統計局認為，造成這一現象的主要原因是外國移民的大量涌入。根據統計數據，到2005年7月，英國外來移民的數量比上年度增長了11%。而從英國移民到海外的人數則比上年度下降了2%。換句話說，2004年至2005年期間移民的凈增長量約為23.5萬人，比2003年至2004年期間增加6.8萬人，達到1991年開始記錄這一數據以來的最高點。凈移民增長在幫助解決人口老齡化問題方面產生三個作用，一是促進人口增長，延緩人口老齡化。移民在很大程度上有助于提高英國人口的出生率，從而可以幫助緩解令人擔憂的人口老齡化問題。以數據為例，與2004年中期相比，2005年中期的出生人口增加了1萬人。如果沒有移民，英國人口出生率將很難有明顯增長。牛津大學教授科爾曼(Coleman)2007年在一次研討會上也指出，過去兩年英國新移民凈增204，000人，使英國的人口總數上升了零點六個百分點[2]。二是擴大勞動力供應，緩解因人口老齡化造成的勞動力老化或短缺。數據顯示，2005年英國勞動人口因移民的加入而比2004年增長了0.8%，達到了3740萬人。三是推動經濟發展，增強養老經濟能力。2004年4月英國首相布萊爾在一次演講中表示，如果人口凈遷入停止，經濟增長將會減緩0.5%。實際情況是0.4%左右，這一數據基于財政部門的估計，國民經濟增長率是2.5%，其中2.0%來自生產力水平的提高，0.5%來自工作年齡人口的增加，而在2001～2002年，其中三分之二來自移民[3]。據全國經濟社會研究所的預測，由于工作年齡人口增加引起的人口變化將使英國的GDP在2007年至2009年期間增加1個百分點[4]。移民還直接帶來財政收益。Coleman的研究顯示，對過去移民的凈財政貢獻的估計正常幅度是GDP的1%。一般研究估計，移民納稅312億英鎊，政府支出288億英鎊，凈財政貢獻約25億英鎊[3]。

在英國，國家不僅幫助失業者找到工作，而且，失業者在重新找到工作后，還會繼續得到政府的幫助，直到他們在新的工作崗位上取得穩固的進步，從而徹底避免他們頻繁地被排斥在勞動力市場之外或在低工資邊緣徘徊的現象。此外，英國政府和企業合作，實施“家庭友好政策”，幫助職工實現工作和家庭責任的平衡，這些措施被視為“積極的社會政策”。“積極的社會政策”的核心是促進就業。這一戰略是針對日益嚴重的失業問題而提出的。失業使人們陷入貧困，而貧困者不僅面臨物質的匱乏，更重要的是“能力的剝奪”，其經濟和社會功能受到限制，并不僅僅是沒有收入或收入不足的問題。隨著經濟全球化和技術革新速度的加快，失業現象將在人們生活中不可避免。所以，社會政策的目標從提供收入保障轉向社會包容。必須以增強貧困者的經濟社會功能為原則，使他們融入到社會主流生活中來。而實現社會包容的先決條件則是勞動者必須進入勞動力市場并且有一定的競爭力，因此，社會政策的重點從創造就業機會的需方為主轉變到以提升社會成員就業能力的供方為主導。在人口老齡化的背景之下，“積極的社會政策”對提高應對老齡化挑戰的能力建設的意義是不言而喻的。

2002年，英國就業人口達3520萬人，其中17%受過高等教育，而在這些受過高等教育的人口中38%是有資質的科學家和工程師。②英國人力資源素質的提高主要是長期注重教育的結果。特別是在布萊爾執政的10年間，英國投入教育的資金增加了1倍。自1999年至今，政府的教育支出年均增長達6%。2007年3月21日，英國財政大臣戈登•布朗在2007財政年度預算報告中宣布，教育支出將從2007年的600億英鎊增長到2010年的740億英鎊。英國還非常注重青少年的培訓，對19至25歲青年的培訓就業政府通過“青年新政”計劃等予以幫助，25歲以上者也有“25歲新政”計劃等對應。據統計，英國每年都有約15萬左右的16、17歲青少年處于既沒接受教育與培訓、也沒進行工作的閑散狀態，其中絕大部分來自貧困階層和貧困地區，構成為社會不安定的重要因素。對此政府采取了若干應對措施，包括積極醞釀針對他們的單獨財政支持計劃，以鼓勵、幫助他們參與且能夠參與教育和技能培訓，降低準入門檻、簡化管理程序，積極適應他們的不同需求；將原先只適用于兒童的一些福利照顧延伸到這一群體，主要是津貼的發放及對他們父母工作的照顧，但最長期限止于他們年滿20歲；與此對應的便是政府加大了對教育的投入，同時相繼啟動專門針對那些來自低收入家庭和貧困地區的青少年的“行動協議”及“行動補助”計劃，由政府每年出資一億英鎊幫助他們尋找、參加一定的技能培訓課程，協助他們到社區去做一些志愿者的工作，提高他們的知識水平和雇傭價值。通過這些措施，政府希望到2015年時將接受學校教育和技能培訓的17歲左右青少年的比例從目前的75%提高到至少90%，有效地改善貧困青少年的發展問題。另外，英國人口健康狀況的改善也是促進經濟增長的重要因素。在布萊爾任首相的10年間，英國政府醫療保健項目的資金增加了近3倍。英國勞動力參與率也比較高，1990年男性的勞動力參與率為87.9%，高于法國（75.0%）、德國（81.4%）、意大利（76.7%）和西班牙（80.3%）等歐盟國家。2004年英國男性勞動力參與率為82.2%，仍然高于法國（73.8%）、德國（79.2%）、意大利（74.5%）和西班牙（80.5%）。③

英國應對人口老齡化過程中的教訓

（一）養老金的財政風險

英國是歐洲職業養老基金最發達的國家之一。但英國企業養老基金的結構有問題，非積累型的DB型計劃占大頭，而且規模巨大，已成為英國政府的一個重要的潛在財政風險。為此，英國政府采取了系列應對措施：2004年底，英國成立了一個獨立的養老金監管局，以加強對DB型的監管。2005年4月6日，英國又成立了一個再保險公司“養老金保護基金”（PPF）。2005年7月20日，英國政府勞工與社會保障部、養老金監管局、“養老金保護基金”三家共同了聯合備忘錄，建立了一個協調機制的框架，以確保DB型企業養老金受益人的權益，應對未來雇主破產喪失支付能力時悲劇的發生。英國成立類似于美國的再保險公司純屬迫不得已。2004年的數據顯示，沒有參加任何企業養老金計劃的人數為740萬人，參加了企業養老金計劃但繳費不足者（指繳費低于工資的10%）為480萬人；足額繳費參加者（繳費10%以上）為1220萬人，其中加入DB型的為990萬人，DC型的僅230萬人。④應對如此龐大數量的DB型計劃的潛在支付風險是英國成立再保險公司的根本目的。一般來說，自由市場經濟并不能自動提供DB型企業養老金的再保險，而只能由政府干預并提供再保險機制，但這將加深政府的財政風險并最終造成納稅人的巨大負擔。英國的養老金制度改革之前沒有公開、充分地探討養老金制度改革的方向，養老金制度改革啟動之后也沒有適應時展的要求進行完善，因而沒有得到中青年的廣泛支持，這是一個需要總結的教訓。

（二）移民的文化適應問題

英國一直倡導多元文化，被外界認為比較成功地解決了移民的文化適應問題。然而，2005年7月的倫敦地鐵爆炸案不得不讓人對英國處理移民問題是否真的取得成功產生深深的懷疑。實際上，英國同樣面臨移民的文化適應問題。英國的移民問題主要表現在如下三個方面：

1．雖然英國提倡多元文化，但少數族裔的過多、過快的增長必然引起主體民族的恐懼，產生民族主義的情緒。據英國《星期日泰晤士報》2006年6月的報道，英國國防部的一位高級官員在倫敦召開的一次會議上表示，“未來30年，英國將重蹈古羅馬帝國被哥特人摧毀的噩運”，摧毀英國甚至歐洲的是蜂擁而至的外來移民。他把移民問題提到了亡國滅種的高度，這可能有點危言聳聽。但普通英國人非常擔心外來移民數量的增加會改變英國的人口結構，使之失去原有的特性。比如，2006年年初的一次全國性調查就發現，英國曾經引以為榮的紳士精神不復存在，甚至英國普通百姓的生活習慣都被外來文化所同化。⑤如何把外來移民控制在國民可以接受的速度和規模，需要政府和學術界進行深入研究。

2.移民被隔離和歧視的問題。經歷20世紀兩次世界大戰的蹂躪之后，避免民族主義和更加寬容已成為英國人的天性。但是，這一切似乎都停留在表面。多元文化看起來彼此共存，但永遠走不到一塊。移民群體仍然被隔離在英國主流社會之外，這是英國模式的缺陷。它雖然尊重社會內部的族群，但是，卻拒絕族群混合，可能鼓勵個體僵固與其他族群的聯系而形成低等族群。今天，移民不同程度地在就業、經濟地位、社會機會上飽受輕慢，成為產生恐怖主義的重要誘因。2004年5月10個中、東歐國家加入了歐盟。英國接納了許多來自這些國家的工人。目前在英國登記的新成員國工人有231，500人。但英國沒有給這些人某些社會福利待遇。據英國報紙透露，盡管新成員國工人的工作是合法的，但仍然受到雇主的剝削。他們得到的是違法的低工資，被迫住在條件很差的房子，與來自非歐盟國家（如阿富汗）沒有登記的非法移民一起工作。許多人沒有向政府登記，并受到雇主不準同政府接觸的警告。不僅對新成員國工人如此，還有報道說葡萄牙工人在英格蘭東南部受到虐待。

3.移民內部的適應問題。由于各種族之間的差異，他們之間也存在互相歧視的現象，導致一些沖突的發生。例如，2002年英國共發生350起反猶事件，比上年增加13%，2003年第一季度發生的反猶事件更比上年同期驟增75%，其中一個很重要的原因是穆斯林在就業等社會問題上遭遇挫折后轉向猶太人泄憤。2005年在英國中部有大批少數族裔人士聚居的伯明翰就發生了穆斯林和非洲裔移民的暴力沖突，造成當地社會嚴重動蕩，死傷數人。在英國，印度人要比中東人更好地融入主流社會。

4.移民的社會成本問題。移民在部分解決英國勞動力短缺的同時，也導致國內民族主義和恐怖主義的沉渣泛起，付出了高昂的社會成本，盡管英國的情況沒有歐洲大陸國家那樣嚴重和引人注目。移民經濟效應和社會效應的權衡，以及對國家長期戰略的思考，將是決策層不得不面對的問題。

英國應對人口老齡化的經驗對中國的啟示

（一）實行分權管理、責任下放的政府治理體制

應對人口老齡化需要一個有效的政府管理體制。中國目前的管理體制是全國老齡委員會及各地的老齡委員會，但老齡委只是協調機構，并不擁有行政權力，因而黨和政府的老齡政策執行起來并不通暢。可以參考英國，通過分權方式改進公共管理部門的工作質量，整合內部資源，減少管理層次，實行分級管理，發揮各職能部門在社會管理中的執行作用和專業化水平。通過分權，使得具體部門的管理者擁有靈活運用資源的權力，加強解決問題的針對性，從而更好地擔負起相應的職責和更有效地應對變化多端的外部環境。可以像英國那樣將中央政府各部門分成決策機構和執行機構兩部分，將提供公共服務的職能從政府部門中分離出來，交由從政府部門分離出去、按績效預算運作的執行局承擔，實現從過程控制向結果控制的轉變。

（二）建立有梯度的養老保險制度

中國目前的養老金制度比較單一，主要由政府提供養老金，沒有形成梯度。而英國在國家基本養老金之外，還建立了國家補充養老金，即現行的國家第二養老金(相當于中國的個人帳戶養老金)，覆蓋的人群主要為中低收入雇員，而中高收入雇員則選擇合約退出國家制度并參加了待遇水平更高的私營養老金計劃，而且從原先的DB型計劃為主向以DC型計劃為主轉變。目前私營養老金覆蓋率近60%，國家補充養老金覆蓋率近30%。這種政府公平責任和市場效率功能的有機結合，對中國極有借鑒意義。

（三）建立廣覆蓋、低費用、以社區衛生服務為主的全民基本醫療保障制度

醫療保障是應對人口老齡化的重要方面。中國目前最完善的是國家機關事業單位的醫療保障，企業和社會人員的保障水平有限。中國可以借鑒英國的國家衛生服務體系（NHS），建立起覆蓋全民、費用低效益高、以社區衛生服務為主的比較公平的醫療保障體系。在這一過程中，應該學習英國由政府主導的模式，政府從稅收里拿錢搞衛生事業。原因是醫療衛生費用占GDP的比重相差較大，并且與醫療保障籌資模式有較高的關聯性。總的來說，以稅收籌資為主的國家的比重低于以社會保險籌資為主的國家，后者又低于以商業保險為主的國家[5]。可見，在醫療衛生領域的政府干預越直接，社會總的費用支出越低。通過直接投入和管理，政府可以利用單一購買者的地位，取得費用效果比較好的服務。英國廣覆蓋、低費用、以社區衛生為主的醫療衛生模式是我國建立全民基本醫療保障制度的重要參考。