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本文作者：江西省社科院課題組

建立穩定投入機制

各級政府應在對養老服務需求評估和成本調查的基礎上，確定需要支出的公共養老服務費用，列入年度預算;根據經濟和財政收入增長狀況以及養老服務擴展需要，確定養老費用的年度增長目標，并以規劃或立法的形式予以明確;公共養老服務費用應由省級政府與市、縣政府共同承擔，并爭取中央政府的轉移支付。政府投入應以滿足特定人群(“三無”老人、高齡老人和需要特殊扶持的老人)的基本需求為目的。建立養老服務工作專項經費，列入當地財政預算，并根據老年人增長比例等情況每年適當遞增。依據養老服務事業發展目標管理考評結果，建立獎勵機制。對各級政府養老服務工作實行考核，并通過以獎代撥的方式予以補助。此外，要加大居家養老服務網點建設的扶持力度，擴大政府購買服務的對象范圍及力度。按照加強社會管理和公共服務的要求，加大政府對養老服務事業的投入，并改革和完善財政投入方式，提高投入效益，推動養老服務事業的快速發展。

健全保障體系

1．擴大養老保險覆蓋面。擴大覆蓋面是構建江西養老保障體系的首要任務。當前應把擴大覆蓋面的重點放在工業園區、民營企業、靈活就業人員，確保到2015年做到應保盡保。

2．扎實推進“新農保”試點。一是在全覆蓋的基礎上，合理確定保險費的收繳檔次。一般農民最低繳費標準應以達到領取年齡時，領取養老金標準不低于當地農村最低生活保障標準為基數。二是準確設定財政補貼標準，農民多繳財政多補，充分調動農民參保積極性。三是用好補繳政策，充分體現權利與義務相對應的原則。對試點時已達到領取年齡的參保人，可根據年齡進行適度補繳;距離領取年齡不足15年的，應予以補繳足15年。這樣才能提高待遇和保障水平，才能達到保障效果。

3．提升農村五保供養水平。一是要明確農村敬老院性質。農村敬老院應該成為依照事業單位登記管理的公益性社會服務組織，依法賦予其事業單位法人資格，明確資產產權歸屬，保障其獨立開展業務活動，依法獨立承擔民事責任。二是要確保“五保”經費高于當地最低生活保障水平的30%～50%，同時通過募集、慈善等渠道，積極擴大資金來源。三是對敬老院的房屋要定期維護，確保老人安全。四是制定優惠政策，鼓勵社會工作、養老護理專業畢業生到農村敬老院服務。五是從長遠看，根據新農村建設的布局，在區劃調整、拆遷安置的基礎上，將一個地區的敬老院整合成若干個農村養老機構，擴大規模，進行規范化設計建設，內部布局拉開檔次，使之適應農村不同層次的老年人居住。

4．關愛農村留守老人。各級政府要十分重視農村留守老人的養老與保障，成立農村老年社會組織，幫助留守老人解除后顧之憂。

5．逐步實現高齡津貼全覆蓋。力爭在2015年實現全省80歲以上老人分檔次享受高齡津貼，并根據經濟發展狀況不斷提高津貼標準。

6．做到不同保障制度的有效銜接。從現在起就要謀劃不同保障制度的有效銜接，其中包括“新農保”、“城鎮職工養老保險”、“城鎮居民養老保險”、“失地農民養老保險”和“城鄉居民最低生活保障”等的銜接。

7．開展“以房養老”試點。“以房養老”也稱為“住房反向抵押貸款”或“倒按揭”，是指老人將自己的產權房抵押給金融機構，以定期取得一定數額養老金或接受老年公寓服務的一種養老方式。[1]建議在“十二五”規劃期間在南昌、九江、贛州等城市開展試點，2020年在其他城市全面推行，2030年在全省城鄉全面推行，以輔助解決日益嚴峻的人口老齡化問題。

提供法律保障

1．出臺符合本省實際的《〈老年人權益保障法〉實施細則》。在國家沒有對《老年人權益保障法》作出修訂前，江西省有必要出臺(或修訂)符合本省實際和司法實踐的《〈老年人權益保障法〉實施細則》，以應對快速老齡化帶來的問題。

2．建立法律援助平臺。公民養老權作為一項法定權利，權利的救濟離不開國家強制力的保障。一是為養老權訴訟開辟法律援助綠色通道，負責解答老年人的法律咨詢、指導老年人辦理養老權訴訟案件。二是建立老年人維權訴訟費用減免制度。三是樹立訴訟服務意識，加快基層司法制度改革，建立便民訴訟機制。對老年人的訴訟案件采取靈活開庭形式，對行動不便的老人實行上門開庭，加快案件的裁決，加大對養老權案件的執行力度。[2]

制定優惠政策，加大扶持力度

1．保障養老機構建設用地和社區養老服務設施用房。把養老服務機構建設納入城市基礎設施建設的整體規劃。對納入建設規劃的養老服務設施建設項目，有關部門優先審批，并在下達給各地的年度新增建設用地計劃中給予優先安排。鄉(鎮)村公益性養老服務機構建設用地經批準可以使用集體土地。鼓勵社會力量通過對閑置廠房、民用設施改(擴)建來辦民辦養老機構。新建住宅小區要按30平方米/百戶的標準配備養老服務用房。優先安排建設用地，對納入規劃建設的非營利性養老服務機構建設用地，應采取行政劃撥的方式供地，并優先予以保證。對不具備劃撥用地條件的，也可采取協議出讓方式供地，但應嚴格審批，確保土地真正用于養老事業。

2．減免養老服務機構相關稅費。對經民政部門審批認定的養老機構和居家養老服務機構，免征營業稅，暫免企業所得稅，暫不征收自用房產、土地、車船的房產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅。免收城市人防建設資金、殘疾人就業保障金、城市基礎設施配套費、新型墻體基金、教育地方附加費、人防工程易地建設費、綠化補償或占用綠地費。對衛生防疫、物價、消防等部門的相關年檢收費給予適當減免。暫不征收污水排污費。減半征收人防建設費、義務植樹費、房屋產權登記費。用電、用水、用氣按民用價格繳費，使用固定電話執行住宅電話交費標準，有線電視減半收取初裝費，收視維護費按居民收費標準收取。

3．對公辦養老服務機構加大財政投入力度。各級政府要加大對公辦養老機構的財政投入，列支福利彩票、體育彩票公益金相應配套。按1∶10的比例配備農村敬老院工作人員，明確其工資來源渠道，提高其工資標準，省財政給予相應補助。在滿足公辦養老服務對象入住的前提下，允許公辦養老機構為社會化養老服務。積極探索公辦養老機構服務對象到民辦養老機構養老的新途徑。積極爭取中央專項資金，省市縣有計劃地安排建設一批重點養老服務項目。積極探索公辦民營的路子，加快內部管理、用人用工和分配制度等改革，完善運行機制。

4．對民辦養老服務機構實行建設和運營補貼。對按標準建設、取得《社會福利機構設置批準證書》和《民辦非企業單位證書》的民辦養老機構，由省財政給予補貼。對用房自建且建成投入使用的，按2000元/床位給予一次性建設補貼;對用房屬租用且租用期在5年以上的，按核定床位數分5年給予100元/年•床位的租賃補貼;對已開業運營的，按入住老人實際占有床位數給予600元/年•床位的運營補貼。市、縣(市、區)財政也應給予相應補貼。對接收安置農村“五保”對象和城鎮“三無”人員的民辦養老機構，當地政府按規定標準支付供養對象的生活補助費，并按自費最低標準酌情給予補差。民辦養老服務機構所辦醫療機構已取得執業許可證并符合資格條件的，按有關規定申請并經批準后，可納入城鎮居民基本醫療保險定點范圍。

5．對居家養老服務網點建設進行扶持。要完善現有社區養老服務網點的基礎設施，拓展服務功能，提高服務水平。結合城鄉社區建設，新建一批具有一定規模，具備生活照料、文體活動、醫療康復、精神慰藉等功能的示范性社區老年服務中心。采取財政補助新建網點、購買公益性服務崗位、提供服務場所等扶持政策，引導和鼓勵社會中介組織、家政服務企業等社會力量興辦居家養老服務業。對按規劃和標準新建的社區養老服務網點，省財政給予適當補助，所在市、縣(市、區)財政給予相應配套補助。

建立老齡事業制度評估體系

評估具有監測、評價、導向、糾錯等功能。為了應對人口老齡化和推進老齡事業發展，有必要建立老齡事業制度、政策評估體系。

1．出臺老齡事業制度、政策評估指標體系。

2．委托獨立的評估機構，根據評估指標對老齡事業制度、政策的執行、落實、效果進行評估。

3．評估結果反饋給政府相關職能部門，供相關職能部門調整政策、修訂制度、進行獎懲時使用。

政府主導，社會協同，共同應對

人口老齡化是全社會面臨的問題，需要政府、社會、家庭、個人形成合力，共同應對。

(一)整合為老服務資源，建設養老工作隊伍

養老問題涉及方方面面，為老服務資源也分布于民政、婦聯、工會、文化教育、勞動人事及企業等各部門，難以形成統一的管理。為使這些有限的為老服務資源更好地服務于老年人，必須將這些資源整合起來，形成合力。把各種社會資源和已有的各種服務整合起來，涉及部門之間的協同，應成立專門的職能部門(老齡機構)，協調、整合各類服務資源，盤活閑置資源，連通所有為老人服務的社會機構(醫療衛生資源等)和專家。比如，整合民政部門福利服務資源與衛生部門醫療保健服務資源，發揮區域內養老機構與綜合性醫院對社區居家養老的指導和輻射作用。建設專業化和志愿者相結合的養老服務隊伍。把建設養老服務隊伍與促進社會就業結合起來，將養老服務技能培訓納入城鄉就業與再就業培訓體系，享受相關優惠政策。逐步提高養老服務人員工資水平，落實社會保障待遇，促進養老服務隊伍穩定。鼓勵城鎮零就業家庭、城鄉低保戶、長期失業人員、低保邊緣戶人員等就業困難群體到養老服務機構就業與再就業。積極發展志愿者隊伍，探索建立義工服務時間儲備制等互助服務體制。組織實施國家人力資源和社會保障部《養老護理員國家職業標準(試行)》，推進養老服務職業技能資格鑒定和專業職稱評定等工作，實行持證上崗。

(二)發展涉老教育事業

1．發展老齡教育事業，實現“老有所學”。設區市2015年前至少要有一所政府資助的老年大學，街道要有老年大學的分校，社區要有教育培訓機構;政府要加大對老年教育培訓的投入，盡量做到無償或低償，以滿足老年人“老有所學”的需求。2．學校應開設為老服務專業。相關中專和綜合性大學都應開設為老服務的專業，如老年心理、老年營養與膳食、老年護理、老年社會工作等專業。目前我國有失能和半失能老人3000多萬，按照1∶3的比例，大約需要養老護理人員1000萬左右，而全國現有養老護理人員僅30多萬人，其中取得職業資格的不足10萬人[3]。學校開設為老服務專業是應對人口老齡化的重要舉措，是養老護理專業化、職業化的需要，此舉在提升老年生活質量的同時，也可為社會提供大量就業崗位。

3．加大全科醫生培養力度。2011年7月1日，國務院頒發了《關于建立全科醫生制度的指導意見》，規劃到2020年我國將基本形成統一規范的全科醫生培養模式和“首診在基層”的服務模式，基本實現城鄉每萬名居民有2～3名合格的全科醫生，力爭讓每個家庭都能享受到全科醫生的服務。為應對人口老齡化和提高老年人的生命質量，我們應該加快培養全科醫生的速度，在專業院校擴大全科醫生招生比例，提高在基層工作的全科醫生待遇。

(三)把心理慰藉作為養老服務的重要內容

精神健康是老年人的一項基本權利。全社會應當形成一種共識，那就是精神健康是衡量老人“健康”的重要指標之一，與生理健康是相輔相成的。維護老人精神健康的意義，絲毫不亞于為老人提供經濟生活保障。為應對人口老齡化，需要建立老年人心理慰藉體系，在社區建立老年人心理咨詢機構，成立針對老年人的心理輔導隊伍，制定老年人心理干預方案，宣傳老年心理健康教育，為老年人提供心理咨詢和心理輔導。

(四)整合社會資源，提高為老服務水平

江西人口老齡化的顯著特點就是“未富先老”“未備已老”，經濟發展的現狀決定了高質量、高水平的養老機構、設施、人才等都不可能一步到位，離老年人的需求還有較大距離。這就要求在經濟社會發展的過程中，一方面加大投入，逐步滿足日益龐大的老年人口的養老需求;另一方面，要注意整合社會養老資源，提高為老服務水平。整合各種適應老年人活動的場所，將社區內的閑置、剩余資源轉化為養老服務資源，動員有關單位將學習、文體、服務性設施向社區老人開放;整合各種醫療衛生資源，社區養老服務中心與社區醫療機構建立制度性聯系，為老年人提供醫療、保健、康復服務，同時將富余的醫務人員充實到居家養老服務隊伍中去，為老年人提供上門服務。

(五)創建城鄉社區老年人社會組織

社區老年社會組織是老年人參與社會活動的重要載體，通過參與可以提高其社會適應能力，發揮老年人的潛在優勢和作用。社區老年社會組織是“互助－自助”的重要渠道。我們把60～69歲的老年人稱為輕老年，70～79歲的老年人稱為中老年，80歲以上稱為老老年。輕老年一般身體健康，工作經驗豐富，可以為社區居家養老提供力所能及的服務，他們為中老年和老老年提供服務，既可豐富自己的老年生活，又可作為互助的時間儲存在社區，自己進入中老年或老老年后可以在社區兌換其他輕老年對自己的服務，在社區形成“互助－自助”的良性循環。社區老年社會組織是老年人表達利益訴求和維護權利的重要載體。老年社會組織可以在政府職能部門、司法機構與老年群體之間搭建老年人利益表達和權利維護的橋梁，方便政府職能部門能更及時、更準確了解和掌握老年的利益訴求，幫助老年人解決困難，方便司法機構更快捷地幫助老年人維護權利。政府要降低城鄉社區老年社會組織組建時的準入門檻，協助城鄉社區老年人建立自己的組織。政府應該給社區老年組織的建立給予資金和場地上的幫助，給予優惠政策，提供孵化基地，使老年社會組織能夠順利發展。

(六)加強管理、監督

嚴格執行行業準入制度，健全養老服務機構監管體系。我省應盡快出臺養老服務機構的規范性管理制度，對其設置條件、服務管理、扶持與優惠、監督與評估、法律責任等方面進行規定。加強對公辦養老服務機構的運營管理，凡以財政和福利彩票公益金投資為主體建設的養老服務機構必須用于養老服務，嚴禁改作賓館、飯店、寫字樓和其他商業用房，并完善公辦養老服務機構收費制度。在服務人員管理方面，對于專業服務人員，要建立合理的考核制度，形成服務人員的激勵、退出機制。同時，還要建立志愿者、義工隊伍管理制度，以利于志愿者隊伍的可持續發展。

制定優惠政策，促進老齡產業發展

在未來50年，江西省老年人口處于一個快速增長期，老年人的特殊需求在迅速增長，以滿足老年人特殊需求的產業應運而生，這就是老齡產業。發展老齡產業是全面建設小康社會的需要，是提高老年人生活質量的必然要求，是促進代際和諧、社會進步的重要標志。政府要加強對老齡產業的宏觀指導和調控，制定江西發展老齡產業的中長期規劃;根據老齡產品的不同性質，制定和完善扶持老齡產業發展的優惠政策;老齡產品具有公共產品、私人產品和準公共產品的屬性，根據不同屬性，走“政府主導、社會支持、企業參與、市場推動”的老齡產業發展之路;加大老齡產品的研發力度;加強老齡產業人才培養。四、轉變觀念，營造氛圍，把應對人口老齡化納入文化建設的戰略目標轉變觀念，營造氛圍，是應對人口老齡化在文化建設方面的戰略任務。要加強輿論宣傳，弘揚中華民族傳統美德，營造敬老氛圍。在全社會廣泛開展尊老、愛老、助老教育，轉變社會養老觀念，倡導新型孝道文化。

(一)轉變觀念，改變對老齡社會的悲觀態度

人口老齡化固然會給經濟社會的發展帶來挑戰和壓力，但只注意挑戰和壓力，把人口老齡化當成包袱，這是不準確也是不客觀的。

1．老年人口不應被片面看成是社會的負擔，而是具有生產性的重要資源。應該重新深入老年生活本身來理解老齡社會和構建老齡社會，在生產性老齡社會的思路下完善社會經濟生產體制。許多退休人員經驗老到，技術過硬，而且在具有同等工作能力、付給相同薪水的情況下，聘用企業還不必為退休人員繳納社保金，這能節省20%～30%的成本開銷。

2．傳統的老年贍養測算方法，把每位65歲以上的人算作是處于工作年齡者的依賴者。然而，隨著生活水平和醫療條件的提高，許多年齡超過65歲的人并沒有喪失勞動能力，也不需要他人的照顧，相反，他們還能為別人提供照顧。社會應該充分發掘這部分資源，讓他們在應對人口老齡化戰略中發揮作用，作出貢獻，實現“老有所為”的人生價值。

3．為老服務是新的經濟增長點。為老服務的主要內容有:老年生活保障服務、老年醫療保健服務、老年生活照料服務、老年精神生活服務、老年權益維護服務等。為老服務在老齡社會應該得到較快較大的發展，可以提供大量就業崗位。進入為老服務行業人員大多都應該接受教育和培訓，這樣又可以促進教育和培訓事業。

4．老齡產業將促進經濟結構轉型。老年人的發展性需求和價值性需求的滿足，是21世紀老齡社會持續發展的動力之一，充分關注和滿足老年人的這些需求，必定促進老齡產業大發展。老年人消費觀念的轉變為老齡產業的形成和發展提供了客觀需要，老年人收入不斷提高為老齡產業的發展提供了廣闊前景。人口老齡化直接促進經濟結構轉型，包括出口導向向內需導向的轉型，投資主導向消費主導的轉型，中高碳經濟向低碳經濟的轉型，增長方式由政府主導向市場主導的轉型，非均衡發展向相對均衡發展轉型等。

(二)確立健康老齡化和積極老齡化意識

全社會應確立健康老齡化、積極老齡化的意識和理念，將實施健康老齡化、積極老齡化戰略納入江西省國民經濟和社會發展的中長期規劃，提高對老齡問題的認識，明確老齡工作的方向。