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摘要：我國每年都會發生許多環境污染、生態破壞等突發性環境保護事件，其應急處理實踐出現了一些問題。這些問題的出現與法律缺乏規定、法律規定不周全和法律規定之間不銜接密切相關。本文在對目前我國環境保護事件應急立法存在的問題進行分析之后，認為應結合我國法律體系的結構制定由憲法的相關規定、《緊急狀態法》和《環境保護法》的專門章節規定、《戒嚴法》的相關規定、《突發環境保護事件應急法》及其實施細則或條例以及其他環境法律法規和規章的相關規定組成的應急立法目標模式。由于目標模式的實現需要長時間的立法積累和創新、完善，而現在急需具有可操作的全局性和綜合性法律規定，因此有必要制定過渡性的《突發環境保護事件應急條例》。由于系統化的制度是法律體系的生命之所在，本文最后對我國突發環保事件應急法律體系應包容的制度體系提出了自己的看法。

關鍵詞：突發；環保事件；應急；立法；制度

一、我國突發環保事件應急實踐目前存在的主要問題

（一）目前我國突發環保事件的發生狀況

隨著工業化程度的不斷提高和改造自然能力的不斷增強，近幾年來，我國不斷發生重大突發環保事件，給人民群眾的生命、健康和財產造成了嚴重的損害。以2002年為例，在環境污染方面，全國發生11起特大和重大污染事件，共造成12人死亡，近3000人中毒。在生態破壞方面，全國發生森林重大火災24起，森林特大火災7起，重大和特大草原火災各3起；森林病蟲害面積847萬公頃，比上年增加16.1萬公頃。在生態安全方面，全國的食人魚事件、三峽的紫莖澤蘭惡草事件、北方的沙塵暴等事件給生態環境帶來了一定的危害，并引起全國的關注。另外，酸雨危害和轉基因物種的運輸、種植和使用失控也存在引發突發環保事件的危險。[1]

（二）我國突發環保事件應急實踐目前存在的主要問題

有突發事件必有應急措施。在防治突發環保事件的斗爭中，既積累了一些寶貴的實踐經驗，也或多或少地出現了以下幾個方面的問題：一是應急措施的采取與否往往不是依照法律的規定，而是依靠地方甚至國家領導人的認識水平和判斷能力，缺乏法定的科學評估機制和預警機制；二是在信息報告、通報和公布的過程中，隱瞞傷亡、損害甚至整個突發事件的現象時有發生；三是應急措施的采取缺乏相應的應急預案，往往過分依靠臨場發揮，人力、物力、運力、技術力量和資金難以全部按要求及時到位，各方面的行動難以協調地開展和協調；四是許多干部和群眾因為有生命、健康、財產和撫育、贍養方面的后顧之憂而缺乏必要的應急行動積極性；五是不能有效地消除社會謠言，安置或疏散居民，平抑物價，維護社會的穩定；六是一些受災群眾難以從國家和社會得到充分有效的生活、生產救助和醫療救治，存在因災致貧和因災更貧的現象；七是應急行政權力的自由裁量權太大，雖然可以彌補現行法律規定的空白，填補現行法律之間的不銜接性，但由于缺乏相應的程序規則和權力對抗規定，容易造成應急權力失控和資源浪費；八是一些領導干部責任心不強，濫用權力或消極履行職責，給國家和人民群眾造成了重大的損失而得不到法律的制裁。此外，隨著環境保護問題的日益復雜，綜合應急、流域應急、區域甚至全局性應急等罕見的應急現象也會出現，除了出現以上問題之外，在實踐中還可能出現動員、戒嚴、應急財政保障等實際問題。

以上問題的出現或可能出現，主要的原因在于我國的突發環保事件應急法律體系不健全，法律制度不完善。為了更好地總結經驗，解決上述問題，有必要全面、深入地研究突發環保事件的應急立法，找出其中的一些不足和缺陷，并結合我國的國情探討相應的立法對策。

二、我國突發環保事件應急立法的現狀及存在的主要問題

（一）我國突發環保事件應急立法的現狀

突發環保事件應急立法主要調整國家機關與公民、單位之間的外部應急行政法律關系和國家機關之間的內部應急行政法律關系，其規定主要表現在憲法和憲法性法律、環境保護法律、環境行政法規、環境部門規章、自治條例、單行條例、環境保護地方性法規和行政規章之中。由于部門規章的應急內容僅涉及頒布部門的權力和義務，不能給其他部門施加環境保護的應急職責，因而全面性不強；自治條例、單行條例、地方性法規和行政規章的應急處理規定僅在局部地域有效，不具全局的適用意義。故本文僅從普遍性和全局的角度研究憲法與憲法性法律、法律和行政法規的應急問題。

1．憲法和憲法性法律的規定

在生態環境和自然資源的國家保護方面，憲法第9條第2款規定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物……。”第26條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。”在特殊環境的保護方面，憲法第22條第2款規定：“國家保護名勝古跡，珍貴文物和其他重要歷史文化遺產。”可見，我國憲法對國家環境保護任務的規定采取了最具普遍適用意義的措辭，并沒有明確地使用“緊急狀態”、“突發事件”、“應急處理”等具有特殊適用意義的詞語。不過，在法律沒有特別規定的情況下，具有普遍適用意義的“保障”、“保護”、“改善”、“防治”等措辭應適用于突發環保事件的應急處理。

規定了國家基本的應急環境保護任務，還必須規定相關的應急職責機構。從國外的立法來看，緊急狀態下的環境保護職責一般由議會、政府和軍隊分工履行。在我國，緊急狀態下的環境保護職責由全國人大及其常設委員會、國務院和地方各級人民政府、軍隊分工履行。關于最高權力機關及其常設委員會的職責問題，我國憲法第68條第19項規定全國人大常委會有權決定全國總動員或者局部動員，該條第20項規定全國人大常委會有權決定全國或者個別省、自治區、直轄市的戒嚴。可見，在突發環保事件影響面廣、危害相當嚴重時，全國人大常委會有權采取與其地位相適應的動員和戒嚴措施。關于國務院的職責問題，憲法第89條第6項規定其有權領導和管理經濟工作和城鄉建設，該條第7項規定其有權領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作，該條第16項規定其有權決定省、自治區、直轄市的范圍內部分地區的戒嚴。而環境保護的應急工作，無論從理論上還是實踐的角度看，均滲透到了經濟、城鄉、文化和衛生等工作的方方面面，嚴重時還嚴重影響局部地域的正常狀態，因此國務院享有突發環保事件的應急處理行政職權和省、自治區、直轄市的范圍內部分地區的戒嚴決定職權。同樣地，從憲法的有關規定也可以看出，地方政府也享有一定的環境保護應急處理職權。關于軍隊的角色問題，我國憲法第29條第1款規定：“中華人民共和國的武裝力量屬于人民。它的任務是鞏固國防，抵抗侵略，保衛祖國，保衛人民的和平勞動，參加國家建設事業，努力為人民服務。”由于參加突發環保事件的應急處理屬于參加國家建設、努力為人民服務的范疇，因此軍隊參加突發環保事件的應急處理是有根本大法的依據的。超級秘書網

2．環境保護法律的規定

在憲法規定的指導下，我國的綜合性環境保護法律、環境污染防治單行法律、生態破壞防治與自然資源保護單行法律對突發環保事件的應急處理分別作出了綜合性和專門的法律規定。

（1）綜合性環境保護法律的規定

1989年的《環境保護法》是我國的綜合性環境保護法律，該法除了規定具有普遍適用意義的一般原則、基本制度和法律責任等內容之外，還針對突發環保事件的應急處理作出了專門的規定。該法第31條規定：“因發生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的單位，必須立即采取措施處理，及時通報可能受到污染危害的單位和居民，并向當地環境保護行政主管部門和有關部門報告，接受調查處理。可能發生重大污染事故的企業事業單位，應當采取措施，加強防范。”由于《環境保護法》并不是全國人大通過的，根據《立法法》的規定，它不是真正意義上的環境基本法，因而該法第31條的應急處理規定不能指導其他單行環境法律有關突發環保事件應急處理規定的創設工作。不過，該法可以銜接各單行環境法律有關突發環保事件應急的規定，彌補其規定的不足，并適用于各單行環境法律沒有規制的突發環保事件，如突發環境噪聲污染、次聲波危害、振動危害、有毒有害物質污染、轉基因食品和生物危害、生態安全危害等事件。