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作者：文杰單位：華東政法大學博士后流動站

環境信托與環境公共信托是兩個不同的概念。環境公共信托是美國密執安大學的薩克斯教授于1970年發表的論文《自然資源法中的公共信托理論：有效的司法干預》中首先提出的概念，它是指將環境資源作為信托財產、以全體美國人﹙包括當代人和后代人﹚為委托人和受益人、以美國政府為受托人、以環境資源的可持續利用為目的而設立的一種信托［3］。可見，兩者的區別主要在于：其一，環境公共信托的受托人為政府，而環境信托的受托人是具有環境生態保護能力的民間組織。其二，環境公共信托的委托人和受益人均為全體民眾，而環境信托的委托人是特定的土地等環境資源的所有人，受益人則是不特定的社會公眾。在我國，由于土地等環境資源屬于國家或集體所有，因而，環境信托的委托人只能是國家或集體。

由于環境信托的目的在于保護生態環境，受益人為不特定的社會公眾，因此，從性質上看，環境信托應屬于一種公益信托。我國《信托法》第60條即明確規定：“為了下列公共利益目的之一而設立的信托，屬于公益信托：……發展環境保護事業，維護生態環境……。”值得注意的是，環境信托的目的應當具有絕對的、排他的公益性，不得含有非公益的目的。例如，2004年12月13日，成都衡平信托公司采用集合資金信托計劃的方式公開向社會募集4500萬元資金，專項用于都江堰市城區污水管道建設。這是衡平信托公司首次貸款參與環保項目，也是四川省首次采取信托方式參與環保事業。通過此方式，投資者預計年收益率為5%。為保障投資者的資金安全，衡平信托公司還為該計劃設置了土地抵押、污水廠設備抵押、都江堰市污水處理費收費權抵押等風險防范措施［5］。這一信托雖然具有保護環境的目的，但并非實質意義上的環境信托，它其實是將環境保護事業與集合資金信托計劃的投資理財功能相結合的一種信托。在該信托中，委托人的目的首先在于投資和營利，只是附帶起到了保護環境的作用，因此，將其定性為私益信托更為適宜。

環境信托制度的價值

信托制度是一種為他人利益管理財產的制度，在英美法系國家和部分大陸法系國家、地區得到了普遍的運用與發展，我國也于2001年頒布《信托法》，引進了信托制度。盡管不同國家和地區的信托制度存在著差異，但信托的基本理念在各國和地區都是相同的，即信托財產的權利主體與利益主體相分離、信托財產的獨立性、有限責任和信托管理的連續性［6］。正是信托具有的這些基本理念，使得環境信托制度在我國的環境保護中發揮著獨特的價值。具體而言：

﹙一﹚有利于彌補政府管理環境的不足

目前，我國政府管理環境主要依靠以發放污染排放許可證為中心的行政管制和按照污染排放量征收排污費的經濟手段。盡管這些環境管理方式對保護環境起到了重要作用，但由于政府管理部門—58—、物力與資金等方面的不足以及有的地方為追求經濟發展而不惜犧牲環境，使得環境保護的效果不甚理想，環境污染與破壞問題已成為制約國家經濟和社會發展的重要因素。信托的基本理念之一是信托財產的權利主體與利益主體相分離，即信托一旦有效設立，受托人便享有以自己的名義管理和處分信托財產的權利，但其應將由此產生的利益交付給委托人指定的受益人，并在信托終止時將信托財產也交付給該受益人或信托文件指定的其他人，其自身僅能依據信托文件的約定取得一定報酬。據此，通過設立環境信托，政府﹙在我國，由政府具體代表國家行使所有權﹚將特定的土地等環境資源委托給具有環境生態保護能力的受托人進行管理。在信托期間，由于受托人是以自己的名義管理該土地等環境資源的，基于其公益組織的屬性和擁有該環境資源之后的歸屬感，其將依信托法和信托合同的規定運用保護環境生態的能力優勢，對受托的環境資源進行有效管理，社會公眾因此可以享受生態環境的共同利益，同時還便于避免為了地方經濟的發展而犧牲環境現象的發生。在信托終止時，政府可以恢復行使對土地等環境資源的各項權利。這樣，有利于彌補政府管理環境的不足。

﹙二﹚有利于實現對環境的合理利用和持續保護

信托的一個基本理念是有限責任，這既體現在信托的內部關系中，也體現在信托的外部關系中。信托內部關系中的有限責任表現為受托人對受益人支付信托利益，僅以信托財產為限負有限清償責任。換言之，在信托事務處理過程中，只要受托人沒有違反職責，即使未能取得信托利益或造成了信托財產的損失，受托人也不以自有財產負個人責任。信托外部關系中的有限責任則表現為受托人對因信托事務處理所發生的債務，以信托財產為限負有限清償責任；只有當其違反職責時，才以自有財產承擔清償責任。同時，信托又是一種具有長期性和穩定性的財產管理制度。這根源于信托管理的連續性之中，主要表現為信托成立后，除非受托人違反信托目的處分信托財產或者管理處分信托財產有重大過失，委托人不得解任受托人；受托人一旦接受信托，非經委托人和受益人同意﹙若該信托屬于公益信托的，須經公益信托管理機構同意﹚，不得隨意辭去其職務；只有當受托人出現死亡、被宣告為無民事行為能力人或限制民事行為能力人、解散、破產、辭職或被解任等法定情形時，其職責方才終止。信托的有限責任理念有助于激發環境信托的受托人經營管理土地等環境資源的能動性與創造性，對受托的土地等環境資源進行專業化管理和合理利用，充分發揮這些環境資源的效益，而絕非只是使其成為一個靜止的生態保存庫而已。而信托管理的連續性理念可使受托人對土地等環境資源的管理做好長期規劃，防止短期行為影響土地等環境資源的價值。這樣，有利于實現對環境的合理利用和持續保護。

﹙三﹚有利于有效保障環境的安全

根據信托財產的獨立性理念，信托一旦有效設立，信托財產即從委托人、受托人和受益人的自有財產中分離出來，而成為一項獨立運作的財產，僅服從于信托目的。信托財產的獨立性產生了以下重要的法律后果：其一，委托人、受托人和受益人中任何一方的債權人都無法主張以信托財產償債。其二，委托人或受托人死亡、解散、破產或被撤銷的，信托財產不得作為其遺產或清算財產。有的學者形象地將之稱為信托的“閉鎖效應”———“信托一旦設立，信托財產即自行封閉與外界隔絕”［7］。將信托財產的獨立性理念運用到環境信托中，可使受托人將其自有財產與作為信托財產的土地等環境資源區分開來，其債權人不能主張以該土地等環境資源及其所生利益償債；即使受托人發生了解散、被撤銷等情形而終止，受托的土地等環境資源也不可能作為其清算財產。這樣，有利于有效保障土地等環境資源的安全。

環境信托制度的構建

為保障環境信托規范、有序地運行，世界上一些國家和地區專門制定了有關環境信托的法律。例如，英國早在1907年就制定了《國民信托法》；我國臺灣地區于2003年頒布了“環境保護公益信托許可及監督辦法”。借鑒其他國家和地區的立法例，筆者認為，在環境信托的立法方式上，我國可考慮先由環境保護部制定《環境信托實施辦法》，然后在將來修改《環境保護法》、《信托法》時增加環境信托制度的內容。在具體設計我國的環境信托制度時，應重點注意以下幾個方面的問題：

﹙一﹚環境信托的受托人

選任合適的受托人對環境信托的運行效果至關重要。我國《信托法》第24條規定：“受托人應當是具有完全民事行為能力的自然人、法人。法律、行政法規對受托人的條件另有規定的，從其規定。”環境保護屬于社會公益事業，且專業性強、耗費的人力物力量大，一般的自然人、法人不宜擔任環境信托的受托人，而由具有環境生態保護能力的民間環保組織作為受托人較為合適。因為從民間環保組織的宗旨而言，可以說與環境信托的理念不謀而合，二者均在于保護環境；民間環保組織的成員眾多，其中多數成員都擁有較高的學識和專業技能，并且其物質和資金來源較為廣泛，便于開展環境保護工作。在其他國家和地區，環境信托的受托人也是由民間環保組織來擔任的。如英國的國民信托組織、日本的財團法人自然保育協會等。環境信托的受托人在享有自主管理環境資源權利的同時，應履行相應的義務。這些義務應主要包括：﹙1﹚忠實義務。環境信托的受托人在對環境資源的日常管理活動中應以社會公眾利益的最大化為出發點，不能為自己謀取不當利益。﹙2﹚親自管理義務。委托人是基于對受托人環境保護能力的信任，而將環境資源委托給受托人管理的。環境信托的受托人應親自管理受托的環境資源，不能再委托其他人進行管理。﹙3﹚謹慎義務。環境信托的受托人應以民間環保組織普遍具有的謹慎態度來管理受托的環境資源。﹙4﹚報告義務。環境信托的受托人應定期、及時地將環境資源的運行情況，向信托監察人、管理機構等主體報告，并且接受它們的質詢、對相關情況作出說明。

﹙二﹚環境信托的管理機構

我國《信托法》第62條規定：“公益信托的設立和確定其受托人，應當經有關公益事業的管理機構﹙以下簡稱公益事業管理機構﹚批準。未經公益事業管理機構的批準，不得以公益信托的名義進行活動。”但對于哪些機構是公益事業管理機構，該法沒有作出明確的規定。筆者認為，可由全國人大環境與資源委員會擔任環境信托的管理機構。理由如下：﹙1﹚便于開展環境信托的批準和管理工作。環境信托的信托財產為特定的土地等環境資源，往往可由多個行政主管部門進行監管。例如，濕地的保護涉及環保、水利、國土等諸多行政主管部門，難以確定由哪個行政主管部門作為濕地信托的管理機構。而由全國人大環境與資源委員會擔任環境信托的管理機構，則便于統一開展環境信托的批準和管理工作。﹙2﹚有利于增強對環境信托管理的權威性、嚴肅性。全國人大環境與資源委員會專門負責環境資源領域的立法以及開展執法監督檢查等工作，由其擔任環境信托的管理機構，可以體現出對環境信托的審慎態度和對環境保護的重視程度。不過，現行法律未就公益信托的管理機構批準公益信托的設立和確定受托人時應考慮的因素或判斷基準作出明確的規定，這將不利于全國人大環境與資源委員會開展環境信托的批準工作。為此，可考慮在全國人大環境與資源委員會設置一個常態性質的環境信托批準及監督咨詢機構。該機構可由國家環境保護部、學者專家與民間環境保護組織的代表組成，定期召開會議討論環境信托的申請、批準等事項。其在審查是否作出批準決定時，不應局限于受托人的財務狀況或組織規模，主要應審查受托人是否具備專業能力管理信托財產。甚至國外環境保護組織若有意愿擔任受托人，該機構也可考量國內環境保護技術與專業能力不足等因素，準許國外公益組織﹙如綠色和平組織﹚擔任我國環境信托的受托人。

﹙三﹚環境信托的監察人

環境信托的受益人為不特定的社會公眾，難以對受托人的行為實施有效的監督，而委托人一旦設立信托，除非信托法和信托文件另有規定，一般不干涉受托人對信托財產的經營管理行為，因此，為了保護社會公眾的利益，環境信托有必要設置信托監察人。我國《信托法》第64條明確規定：“公益信托應當設置信托監察人。信托監察人由信托文件規定。信托文件未規定的，由公益事業管理機構指定。”鑒于環境保護行政主管部門是負責環境保護工作的政府機構，熟悉環境保護事業，由其擔任環境信托的監察人，有利于對環境信托受托人的行為進行有效監督。為保障環境保護行政主管部門履行信托監察人的職責，應賦予其必要的權利。但我國《信托法》第65條僅規定“信托監察人有權以自己的名義，為維護受益人的利益，提起訴訟或者實施其他法律行為”，至于信托監察人享有哪些具體的權利，該法未作明確規定。筆者認為，環境信托監察人至少應享有以下幾種權利：﹙1﹚知情權。信托監察人有權向受托人提出要求，查閱、復制信托賬簿、信托財產目錄、以及其他有關信托財產收支情況的文件，并可以要求受托人對此作出說明。﹙2﹚撤銷權及損害賠償請求權。受托人如果違反信托義務或者不符合信托目的而處分信托財產的，信托監察人可以向法院請求撤銷其處分行為，并請求賠償損失。﹙3﹚訴權。如果信托監察人認為受托人的行為違反信托義務、不當處置信托財產的，有權以自己的名義，為了維護社會公眾的利益而向法院提起訴訟或實施其他法律行為。

﹙四﹚環境信托的變更與終止

環境信托的變更、終止，涉及環境保護的公益目的是否能實現，因此，何種情形下環境信托將發生變更、終止十分重要。根據我國《信托法》第66、68、69條的規定，環境信托的變更事由包括：﹙1﹚受托人辭任。受托人的辭任可以導致環境信托的變更。但由于環境信托受托人的隨意辭任，不利于環境信托目的的實現，為此，我國《信托法》第66條要求受托人的辭任應經環境信托的管理機構批準。﹙2﹚受托人被解任。環境信托的受托人違反信托義務或者無能力履行其職責的，可由環境信托的管理機構變更受托人。﹙3﹚不能預見的情形發生。環境信托成立后，發生設立信托時不能預見的情形，環境信托的管理機構可以根據信托目的，變更信托文件中的有關條款。我國《信托法》對公益信托的終止事由未作出特別規定，而是適用非公益信托終止事由的一般規定。根據該法第53條的規定，環境信托的終止事由有：信托文件規定的終止事由發生、信托的存續違反信托目的、信托目的已經實現或者不能實現、信托當事人協商同意、信托被撤銷或被解除等。值得注意的是，若委托人、受托人、受益人之間對環境信托的目的能否實現發生爭議時應如何處理，以及如何認定環境信托的目的不能實現，現行法未作出具體規定。筆者認為，將來對環境信托立法時，可規定若委托人、受托人、受益人之間對環境信托的目的能否實現發生爭議時，當事人可向法院起訴，請求法院予以裁判。法院認定環境信托目的是否能實現時，可考慮信托目的若繼續執行是否會危害社會公益；情事變更致使信托目的不能實現，是否僅是管理信托財產不符合成本效益原則或其他經濟上的理由等因素加以確定。

結語

環境是人類賴以生存并無可取代的空間資源，需要善加守護。我國在追求經濟發展目標之際，妥善保護環境，構建人與自然的和諧關系至關重要。環境信托是通過民間組織的力量，對特定的土地等環境資源進行經營管理的一種環境保護方式。它對彌補政府管理環境的不足、實現對環境的合理利用和持續保護以及有效保障環境的安全等方面都具有重要的意義。我國的環保民間組織發展迅速，社會公眾參與環境保護的熱情較高，據中華環保聯合會的《中國環保民間組織發展狀況藍皮書》顯示，截止到2008年底，全國共有環保民間組織3539家［8］。這為我國開展環境信托提供了有利的條件。只要對環境信托予以重視并建立相關的制度，其價值必將得到充分發揮。