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權衡環保利益和巨大的經濟利益，當地政府往往會選擇后者，即便當地政府以本地居民的利益最大化作為其執政目標，那么它也會在本地區的收益和污染造成的本地區損失之間進行權衡，找到最適當的解決策略，既能夠發展經濟，又能夠最大限度地控制污染，而不是完全杜絕污染，因為基于目前的政績評判標準，地方政府的第一要務仍是發展經濟，盡管《水污染防治法》第5條規定“國家實行水環境保護目標責任制和考核評價制度，將水環境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內容”，但是這方面的指標往往被當作軟指標，政府官員想要尋求連任或者晉升都需要對本地的經濟發展做出貢獻，那么在有限的任期內官員優先考慮的當然是硬指標，將短期目標的實現作為自己仕途的政治籌碼，而保護環境，保護流域水質，是一個長期的過程，在官員任期內都不一定會顯現出效果，或者效果甚微，那么地方政府就更不會冒可能會對本地區經濟發展產生不利影響這一“險”，在這種情況下，地方政府會有更強的動機采取地方保護主義，有的甚至充當當地違法企業的“保護傘”。

流域的公地性質，也是地方政府怠于治污的原因之一。為了自身的利益，同一塊公用地流域的利用者都想最大化地利用流域提供的資源或者納污能力，并且都想通過更多地利用這塊公用地以獲得比他單位更多的利益。如果排污只給本地帶來利益而且不造成損害，或者即使有損害也是各個地區共同分擔（因為流動的水可以將污染物攜帶到其他地區而將污染轉移），在本地損害仍舊小于本地獲得的利益的情況下，各個地區最明智的選擇就是有意放松管理放任排污，或把污染和破壞流域環境資源的問題作大化小、小化無的處理。流域的整體性還使得流域環境治理中“搭便車”現象出現。在水污染治理中，每個行政區都期待其他地區的環境投入，都想讓別的行政區減少排污量，讓別的行政區減少資源索取，希望其他地區在具體制度措施的實施方面做出更多努力和更大貢獻，自己卻因為擔心會對本地區的經濟社會發展產生不利影響而不愿意采取更為嚴格的保護措施或者增加對治理的投入，每一個地區都可能對治理污染持觀望態度，等待著其他地區先來治理污染，希望由別的地區支付治污成本，這種“搭便車"的心理導致現實中許多地方政府不愿意配備污染處理設施，從而造成污染治理投入不足。

在治理流域水污染方面，不僅地方政府缺乏從嚴執法的熱情，在現行的行政體制下，法律的執行也是困難重重。法律規定環境保護主管部門是水污染防治的主管部門，環境保護部作為國務院環境保護統一監督管理部門，負責組織實施水污染防治，并協調水利部、建設部、農業部等其他部門不同程度地參與水環境管理。環境保護部對流域污染的管理不是直接對流域水質的直接管理，而是通過地方環境保護部門實施管理。上級環保機關只能監督指導下級環保機關的工作，而不能直接對地方政府的行為進行監督懲罰，這使得環保機關的執法效力受到影響。地方環境保護部門要接受上級環境保護部門和地方政府的雙重領導，但是作為地方政府的行政機構，環保部門的行政權限、人員配備、活動經費等都要受制于地方政府，所以環保部門必須聽命于地方政府，不能獨立地按照法律賦予的權力嚴格執法。在地方保護主義的庇護下,“三同時”制度、環境影響評價制度、限期治理等一系列環境政策法規的執行力度都大大削弱。

整體的流域被行政區劃分割并分屬于不同的行政區，各行政區僅對其管轄范圍內的環境負責，無須關注其他地方的環境質量，這就導致了其行為的標準是選擇對本地區最有利的方式。污染水平的確定是根據其自身的需求，不會考慮其他地區的環境需求，也不會考慮全流域的利益。流域內不同行政區域，其利益往往是不同的，比如上游地區和下游地區利益就不同；依靠工業發展地區和依靠水產養殖業發展地區對水的需求也不同。由于政府行政權的適用區域僅限于本行政區，對其他行政區的事務不具有管轄權，行政區之間是一種“互不干涉”的狀態，以上下游污染為例，如果上游企業排放污染物污染了下游的水體，下游地方政府是無權管理上游排污企業的，而且下游政府也無法對上游政府實施懲罰，無權要求其減少污染或者對污染實施補償，因為上游與下游是相同級別的地方政府。這種“互不干涉”不利于流域水污染的治理和流域水環境的改善，基于水的流動性這一自然屬性，污染是可以通過向水體排污進行轉移的，流域內各行政區如果都尋求自身利益的最大化，就會形成“上游污染中游，中游污染下游，下游污染河口，河口污染海洋”這一污染的“潛規則”。美國學者哈丁用“公地悲劇”的模型，向我們解釋了“在一個人人都爭先恐后地在公地上追求利益最大化的社會里，毀滅就是最終的宿命”[2]這樣一個命題，流域各地區如果仍只追求本地區利益，無視流域整體利益，那樣我們離“流域悲劇”導致毀滅的那一天也就不遠了。流域水污染防治本應依賴流域內各政府完成，但是上文的論述卻向我們說明，在一個流域整體中，因為整體性流域被行政區劃所分割，不同政府的行政權力反而成了流域水污染治理的最大阻力。既然自然存在的流域不會向人類的行政區劃妥協；現行的行政區劃亦不會因為治理流域污染的需要而有任何改變。行政區劃的現狀是我們探討流域水污染治理的前提，我們就要在現行的框架內尋求有效的方法提高流域水污染防治的效能。

政府間制衡：提高水污染防治效能的方法

流域具有整體性，這種整體性是客觀存在的，不以人的意志為轉移，更不會因為政治原因而改變。流域內各個地區以流域為紐帶而聯系成為一個共同體，流域共同體成員具有“一損俱損，一榮俱榮”的聯系，面對流域水污染問題，沒有一個地方可以將自己從流域整體中抽離出來，獨善其身。一個流域內的全部行政區劃單位，都有保護流域環境，執行環境法的職責。但是，在目前行政分權的情況下，處于流域內的行政區更多的是想通過對流域這一“公共物品”的利用獲得自己的利益，并且都想通過更多地利用這這一“公共物品”以獲得比其他單位更多的利益。這些行政單位一方面爭相從流域索取資源造成流域的貧瘠；另一方面，怠于環境管理縱容排污造成流域的污染。而且流域水污染的防治，單靠某個行政區或者某個部門的力量是不能夠做到的，如埃莉諾•奧斯特羅姆所言:“當人們面對公共池塘資源問題時,通常都會有很強的規避責任、搭便車和以機會主義方式行事的誘惑。在這樣的條件下,我們決不能保證這些問題可以得到解決。”[3]流域環境事關所有流域地區的利益，流域的治理需要從源頭到河口各個地方都積極行政，自始至終地嚴格貫徹執行流域保護的法律法規。在流域共同體內，每個行政區都有保護流域環境，科學利用流域的要求。這種要求可以成為杜絕流域管理中的“公用地悲劇”和流域環境治理中的“搭便車”現象的動力。處于同一流域的利用者為了自己的利益有監督、防止其他利用者過度使用流域這一公用地的要求。把存在于各利用者中的這種監督要求發動起來，就會形成相互監督的機制，從而有效防止公用地悲劇的發生。

處于同一流域的利用者為了自己的利益有督促其他利用者采取保護公地措施的要求，把這種要求調動起來，就會形成相互督促的機制，促使各利用者采取或一起采取保護行動，實現流域環境的改善。在流域地方政府內生治理水污染動力不足，法律規制力無法積極施行的情況下，通過流域政府間相互監督相互制約的方法提高政府的治污動力是一個有效的方法。制衡的邏輯起點是基于對政府理性“經濟人”的假設①，“經濟人”在本能情況下都會尋求自身利益的最大化。地方政府在沒有外部關于流域水質約束的情況下，都會追求本區域利益的最大化，降低本區域的治污成本，盡量將污染轉移到其他區域。地方政府一旦不用承擔排污造成的不利后果，那么對于環境保護的嚴格執法自然缺乏動力。政府“經濟人”屬性需要有效的制約機制來降低其負面影響。單純依靠政府內部責任治污，動力不足，在流域生態系統范圍與政府行政區域控制系統不一致的情況下，部門利益、地方利益的本身的訴求都可能會偏離設定權力本身的終極追求，也會出現權力尋租的現象。因此，必須加強外部制約，這樣不僅可以使得地方政府對內部的約束加強，因為有效的外部約束使地方政府不敢放松對內部污染治理的控制，而且可以在外部機制的設置上進行合理的規劃和引導，同時結合環境保護一體化的要求，合理規制行政權力，強調政府的責任，盡量控制政府“經濟人”屬性的危害。政府之間的相互監督具有約束力，約束力來源于各個行政區對自身利益的關注。不同的政府因為處于同一流域中的事實而成為環境利益共同體。但是環境的供給能力是有限的②，有限的環境供給能力決定了處于同一環境中的利益主體之間的利益是存在沖突的。比如渤海地區，山東省需要利用渤海的納污能力釋放企業和居民產生的廢水，同樣，遼寧省、河北省、天津市也要這樣做。在環境的供給能力確定的情況下，以不超出環境的供給能力為環境利用的上限，某一主體利用環境量的增加意味著其他主體可利用量的減少。這是一種此消彼長的關系。同樣，在環境的治理投入上也存在著這種利益的相關性。在治理環境所需要的投入一定的情況下，某一主體不投入就意味著其他主體需要承擔全部治理成本，某一主體少投入就意味著其他主體要多投入。這種利益的相關性，利益的此消彼長的關系為流域內利益主體的相互制衡提供了力量源泉。因為每一個利益相關者都不想接受由別的主體肆意消耗環境而帶來的不堪利用的環境，每一個主體都不愿自己作犧牲而讓別的主體來享受這種犧牲帶來的成果。在這里蘊藏著一種力量，這種力量可以監督行為主體利用環境的行為，可以督促利益相關者為保護環境做出犧牲。這種客觀存在的力量來自于利益的關聯性，是構建法律和設計制度可以利用的力量。如果法律利用這種力量，給這種力量的釋放提供法律通道，便可以創造一種相互制衡的機制，一種所有利益相關者出于對自身利益的關心而形成的相互監督、相互制約的機制。這種流域環境治理的制衡機制是一種相互制約的機制，因為所有主體或行政區都處在利益消長關系中。在我們熟悉的行政主體與相對人的關系和上級機關與下級機關的關系中，監督和制約是單向的。我們所說的這種機制還是特別有力量的一種制約機制，因為所有主體或行政區都首先是為了自己的利益才去監督其他利益相關者的，來自自身利益的驅動力顯然大于履行執法職責的驅動力。

貫徹制衡方法：完善流域水污染防治法

來自利益相關者的潛在力量的存在，為流域水污染防治法中制衡機制的創設提供了條件。譬如，如果法律確定流域納污容量的總量控制制度，那么，不管一定行政區的排放許可量是通過分配取得的，還是通過協商確定的，抑或是通過購買取得的，其都會成為其他利益相關者關注的對象。因為一旦實際排放的污染物達到流域污染物排放控制總量，所有主體、所有行政區的排污口就都必須關閉，所有排污活動都必須停止，即使一定主體或一定行政區的實際排放量沒有達到其所分得、協商取得或購買取得的排放指標也要照辦。又如，如果法律要求或授權一定上級機關要求一定流域的治理必須達到某種標準，為達到這種標準流域內各主體或各行政區被分配給一定的治理任務或商定承擔一定的治理任務，在這種情況下，對具體的主體或行政區來說，其任務就不只是完成分配給的或商定承擔的治理任務，而是達到法律要求或由法律授權的一定上級機關要求的流域環境質量。如果它不能保證其他主體或行政區都充分履行任務，從而使環境質量達到上述標準，就意味著新的治理任務或新一輪治理任務將“追加”在它頭上。有關主體或行政區為避免這種任務的追加會積極開展對其他主體或行政區履行任務的行為的監督。

任何方法付諸實踐都需要有一定的土壤，制衡方法也不例外。我們認為制衡方法可以實行的基礎有以下幾方面。首先，流域內地方政府屬于同一行政級別，擁有相同的行政權力，這是政府間實現制衡的首要條件。因為只有主體間實力相當，才能實現有效的對抗，相互之間的監督和督促才能具有約束力，這跟無法想象一個瘦弱的小姑娘和泰森之間能夠形成對抗是同一道理，因為二者實力懸殊。其次，各個地方均處于同一流域中，因流域而成為一個共同體，具有共同的利益，這個共同體內的每個成員都有保護流域、維持流域可持續生產力的要求。流域水污染的治理、流域的良好水質，對整個流域來說都是有積極作用的，但是由于完整的流域被行政區劃所分割，屬于不同的地區，對它的保護和治理也由各個行政區分別實施，各個地區由于發展水平不同，環保意識不同，對水污染防治的執行力度也不同，這樣可能會出現地方政府內部治污動力不足或者雖有心治污卻擔心治污成果會因其他地區的污染而功虧一簣。但是流域是具有整體性的，如果某個地區無視流域的整體利益，那么可能給整個流域都帶來不利的影響甚至導致流域生態系統的毀滅，這是流域內各地方政府合作的基礎。再次，流域內不同地方的利益還具有差異性，比如有的地區為了發展需要向水體排放和輸送污染物，而有些地區則需要有足夠的、清潔的水作為發展的必要條件，這種地區之間相反和對立的利益具有“此消彼長”的特點，所以任何一方都不允許他方的利益膨脹，這是制衡的力量源泉。各個地區都要維護本地區的利益，所以它有防止其他利用者過度使用公用地的要求，對其他地區侵犯其利益的行為進行監督；同時為了自己的利益還有督促其他利用者采取保護公地措施的要求，各個地區之間相互監督、相互督促的動力是制衡機制的核心。

恰當的制度設計應當將政府的自利性和功利性協調一致，使其在實現公共利益的同時也能獲得一定自身利益的滿足。這需要將約束與激勵結合起來。要治理流域水污染，就要加強對政府之間的制約，防治政府怠于治理污染和“搭便車”；同時要能使政府更加積極主動地治理污染。為了保障制衡方法的運行，需要建立完善的配套制度。這些配套制度包括：信息監測和制度、流域水污染認定和評估制度以及社會監督制度等。完善的信息監測和制度要求流域內各地方政府根據本流域實際情況協商制定江、河、湖、庫水環境監測方法和評價標準體系，布設本流域監測站點，構建斷面監測體系。流域監測信息由協調機構匯總，統一通過媒體、網站和公報等形式向社會。需要專門的監測機構，提供有關污染削減監測信息或有關水文影響因素的資料，提高水污染治理的效率。完善流域水污染認定和評估制度要求明確規定水污染評估程序和方法規范，在水污染發生后，要由流域保護協調機構指定的權威機構對水污染進行評估，增強水污染認定的權威性和規范性。流域水污染的治理離不開公眾的參與，完善的社會監督機制要求政府要受理公眾投訴，接受公眾監督，聽取群眾意見，對治污執行不力的情況及時查處并通過媒體向社會公布，社會監督機制將來自公眾的壓力轉化成政府治污的動力。

作者：朱雯單位：中國海洋大學法政學院