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“農村環(huán)境”的定義能使我國特殊國情中農民利益得以凸顯，能夠使轉型社會中的利益分配更加公平，是符合我國立法需要的，我國立法中要首先明確這一原則。政府責任原則。我國立法中沒有農村環(huán)境責任承擔主體的規(guī)定，這是我國當前環(huán)境保護實踐中的突出問題。立法中要明確農村環(huán)境保護的責任主體，這個責任主體是各級政府，應由各級政府對農村環(huán)境保護負責，這種規(guī)定可以讓環(huán)境管理機關難以逃避其法定責任。立法中要嚴格將農村環(huán)境保護納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，這樣才可以將農村環(huán)境保護投入納入本級財政預算，能夠為農村環(huán)境保護提供資金保障。立法中還要實行農村環(huán)境保護目標責任制，像GDP考核一樣，將農村環(huán)境保護目標責任制完成情況作為對各級政府政績考核評價的重要內容之一，這樣的考核結果應當向社會公開并接受全社會監(jiān)督。為了完成這個目標，各級政府就會加強農村環(huán)境保護技術的研究和應用，宣傳、普及農村環(huán)境保護知識，政府組成部門的職責就會得到明確。為避免政府部門多頭管理，應由環(huán)保部門牽頭對農村環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一管理。

農民利益至上原則。我國立法中沒有處理環(huán)境保護爭議中利益沖突的規(guī)定，當前，農民利益與大企業(yè)大項目利益沖突尤為常見，農民利益往往被忽視或者輕視，從而帶來社會不穩(wěn)定因素。立法中要明確農民利益至上原則，這個原則要求，當某個地方經濟社會發(fā)展過程中，遇到與農民利益矛盾突出時，能夠把農民的利益放在第一位，這有利于促進農村的環(huán)境保護。因為，農村環(huán)境遭到破壞，農民往往是最直接的受害者，而且對他們的影響往往不是一代人，而是幾代人或者全家族人的利益。農民利益至上是對于農村集體經濟土地所有人權益的尊重和保護，也是對農村居民的基本生存權利保障的需要，更是社會公平的體現(xiàn)。不能靠犧牲一部分人的健康和生存環(huán)境來為另一部分人致富提供方便，因為那樣顯然是違反社會公平的，需要引起立法者的注意。農民利益至上原則并不等同于農民意志至上，應該尊重全體社會成員的權益，在農村進行工業(yè)商業(yè)和其他活動時，應該保障農民生活水平不降低，健康情況不變壞。

一、農村環(huán)境保護法制化的主要領域

我國農村環(huán)境問題產生的原因很多，主要有人口壓力過大、濫墾、濫牧、濫伐、濫采、濫用水資源、粗放式農業(yè)生產、畜禽養(yǎng)殖、農村生活污水亂排、城市污染向農村轉移、鄉(xiāng)村企業(yè)污染加劇及農民環(huán)境意識低下等因素，根據(jù)我國當前農村環(huán)境面臨的較多問題和突出矛盾，相關立法應該主要著眼于以下兩個領域：

1.水源保護。首先要確定水源保護區(qū)域，應該根據(jù)現(xiàn)有農村飲用水水源的種類和質量來劃定飲用水水源保護區(qū)、農村區(qū)域的備用水源保護區(qū)，要對上述區(qū)域的水質進行持續(xù)監(jiān)測，制定水污染事故的應急處理預案。水源保護區(qū)域不應當選擇在靠近污染源的地區(qū)，唯一的水源保護區(qū)附近的危險企業(yè)應該被有計劃地遷移到其他地區(qū)。具體關于水源保護區(qū)的執(zhí)行方案可以由水利、規(guī)劃等職能部門頒布強制性規(guī)定。其次防止生產和生活廢物污染水源區(qū)域。村民集體自治組織有權禁止任何人非法向其管轄區(qū)域內的溝渠、池塘、湖泊、濕地等地方傾倒垃圾、廢渣、有毒廢液等，即使該組織允許，我國的環(huán)境保護部門、水利部門也要堅決制止這種行為。村民集體自治組織有權禁止其向農林用地、草原及灌渠排放工業(yè)三廢和生活污水，如果有違反的企業(yè)將會受到政府的重罰。第三，我國應當在保護水源區(qū)域強制推進無公害、綠色、有機農業(yè)發(fā)展。生活在這些區(qū)域的農民，在生產過程中不得使用農藥化肥、植物生長調節(jié)劑，各種農作物不得有較高的農用化學物質的殘液、殘渣。由于實行有機農業(yè)生產，農民生產的損失部分應該獲得政府的補貼，政府應該通過公益廣告等方式支持水源保護區(qū)農民的農產品銷售。

2.垃圾處理。垃圾的處理是世界性難題，在我國農村這個問題尤其突出。首先，針對農業(yè)生產垃圾，一個思路是由政府出錢來建立農業(yè)生產廢棄物回收點，集中回收農業(yè)生產中產生的各種廢棄物后分類；第二個思路是由農業(yè)生產資料的銷售商完成產品廢棄物的回收。目前，國際上采用較多的是第二個思路，而我國有學者傾向于第一種思路，筆者認為，按照第一個思路處理結果會有保障但是耗費的行政費用會比較高，很難堅持下去，按照第二種思路處理，盡管企業(yè)的回收專業(yè)性強且消耗財政資金少，但是企業(yè)回收的水平往往參差不齊，很難達到理想效果，就中國現(xiàn)在的國情而言，二者并用是上策。其次關于無法回收垃圾的處理。國家應該立法禁止焚燒瀝青、橡膠、塑料以及其他產生有毒有害煙塵和氣體的物質，對于實施上述行為的企業(yè)、個人應予以重罰。從國家財政中應該有專款來保證農村地區(qū)規(guī)劃建設生活垃圾、生活污水的集中收集、處理設施，并有制度保障其正常運行。對于城市、農村垃圾盡量減少在農村地區(qū)的填埋，要建立環(huán)保循環(huán)利用機制，這就需要科研、環(huán)衛(wèi)部門進行較大的技術革新，國家應該保障相關資金的投入。

二、我國農村環(huán)境保護法制化存在的主要問題

（一）農村環(huán)境保護的專門立法缺失

改革開放以來，我國始終注重生態(tài)環(huán)境法規(guī)建設。我國憲法第26條規(guī)定“：國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”第9條第2款規(guī)定“：國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”但關于農村環(huán)境保護的法律精神僅存在于《農業(yè)法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》里，且是原則性的規(guī)定沒有具體的法則。我國也頒布實施了《清潔生產法》、《可再生能源法》、《水污染防治法》等與環(huán)境保護關系密切的法律，而這些法律法規(guī)主要是針對城市和工業(yè)環(huán)境問題而制定的，目前我國法律體系中沒有綜合性的農村環(huán)境保護法律、法規(guī)或條例。《環(huán)境保護法》對農業(yè)環(huán)境保護有較少涉及，其第2條規(guī)定：“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等”，但是僅僅靠這樣一條的概念規(guī)定是遠遠不夠的。值得欣喜的是，2005年實施的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第49條規(guī)定：農村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定。2007年10月，國家頒布了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》從城鄉(xiāng)一體化的高度對村鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃建設作出原則規(guī)定〔5〕。但我國沒有關于農村和農業(yè)環(huán)境保護專門的國家立法，這使得農村污染問題無法得到防治和解決。盡管我國現(xiàn)行環(huán)境保護和農業(yè)領域的相關法律、行政法規(guī)對農村和農業(yè)資源使用問題已經作了大量的原則性規(guī)定，這些并不是農村環(huán)境保護的法律法規(guī)，將適用于城市環(huán)境保護的法律法規(guī)用于農村并不能解決農村環(huán)境問題。我國當前涉及農村環(huán)境領域的規(guī)定主要是農業(yè)部、環(huán)保部的部委規(guī)章，在法令之外主要依靠相關政策來解決，效果十分有限。過去十年的工作已經證明：通過國家各個部門協(xié)調、加快落實政策和規(guī)劃、嚴格執(zhí)法和監(jiān)督、加強對農民的指導和扶持來解決的路子，對于解決農村環(huán)境保護問題收效甚微。

（二）修改《環(huán)境保護法》困難重重

目前，我國的《環(huán)境保護法》正在修改之中，全國人大環(huán)境與資源保護委員會認為，加強農村和農業(yè)環(huán)境保護十分重要，相對于城市和工業(yè)污染防治的法律規(guī)定，有關農村和農業(yè)環(huán)境保護的法律規(guī)定還比較薄弱，有待補充完善。在2012年8月提交十一屆全國人大常委會第二十八次會議審議的《環(huán)境保護法修正案草案》中，第20條、第23條專門補充了關于農業(yè)和農村生態(tài)環(huán)境保護的內容，規(guī)定了加強農業(yè)生產環(huán)境的保護監(jiān)管，明確通過財政預算支持農村環(huán)境治理〔6〕。然而這部法律的修改由于涉及到較多地方利益、部門關系，因而并不順利，克服這些困難需要相關立法、行政等機關作出較大的努力，短期內可能無法實現(xiàn)〔7〕。

三、完善我國農村環(huán)境保護法制化的對策

我國學術界、實務界對農村環(huán)境保護的法制化問題研究，主要從兩個方面著手進行：一方面是從法律制度構架的角度入手，以農村環(huán)境保護組織機構的設立權限和程序為重點進行研究，另一方面是加強和改進環(huán)保機構管理與執(zhí)法工作。

（一）建立健全農村環(huán)境專門立法體系

專門立法是指立法者在對我國現(xiàn)有的法律法規(guī)進行梳理的基礎上，制定出一部系統(tǒng)的、專門的《農村環(huán)境保護法》。其支持者認為，我國現(xiàn)行的環(huán)境保護法規(guī)、政策大多是針對城市和工業(yè)設計的，而現(xiàn)有的農業(yè)法律法規(guī)大多主要涉及農業(yè)資源保護，無法滿足農村環(huán)境保護的要求，這是導致當前我國農村環(huán)境問題突出的根源之一，所以主張制定一部專門立法，對農村環(huán)境保護的各方面進行詳細的規(guī)定。專門立法的立法思路對于農村環(huán)境而言，十分必要。首先，從立法理論的角度來分析，專門立法的出臺是國家系統(tǒng)化、科學化、針對性強地規(guī)范農村環(huán)境的重要體現(xiàn)。當然不能僅僅有專門立法，還需要有一系列法律規(guī)范的配合，這樣在專門立法的指引下形成結構嚴密、內在協(xié)調的體系。盡管解決農村環(huán)境問題是一個系統(tǒng)工程，但的確不能沒有專門立法來提綱挈領。其次，從我國的法制建設實踐來看，我國1989年的《環(huán)境保護法》對于搞好我國的環(huán)境工作起到了重要作用，而專門制定一部《農村環(huán)境保護法》對于解決農村的相關問題將會起到更大的作用。我國許多問題（例如食品安全）的解決都是以專門立法的形式解決，這樣針對性強，問題解決比較徹底。

（二）著力完善相關法律法規(guī)

我國農村環(huán)境保護的法律淵源主要是部委規(guī)章、地方立法，相關法律依據(jù)的多層次性與多目的性導致了法律針對性不強，是當前我國農村環(huán)境保護過程中存在的一系列問題的重要原因，應該盡可能地對現(xiàn)行法律中的相關規(guī)定進行全面修改，分別增加農村環(huán)境保護的法則和條文。究竟涉及多少部法律法規(guī)要修改完善，這是需要進行細致深入調查研究才能得到結論的復雜問題。全國人大目前正在修改的法律主要有《環(huán)境保護法》，環(huán)保部正起草《土壤污染防治法》。2010年國務院將制定《生態(tài)補償條例》列入立法工作計劃。國家發(fā)改委牽頭，會同財政部、國土資源部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部、水利部、農業(yè)部、國家稅務總局、國家林業(yè)局、國家統(tǒng)計局、國家海洋局10個部門共同組成起草領導小組和工作小組，組織起草《生態(tài)補償條例》。2013年“兩會”期間草案已經形成，草案內容涉及補償原則、補償領域、補償對象、補償方式、補償評估及標準、補償資金等，相信，不久的將來，《農村環(huán)境保護法》會如期制定。

（三）加強行政監(jiān)督管理

一是要建立行政監(jiān)督機構，加強人員隊伍建設。農村環(huán)境治理的一個主要問題在于目前沒有專業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護機構來專門負責，縣級相關行政單位應當編制農村環(huán)境保護規(guī)劃，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立環(huán)境保護機構，配備相應的工作人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會應聘任專職農村環(huán)境監(jiān)督員，在相關機構的組織下統(tǒng)一開展農村環(huán)境監(jiān)督工作。農村環(huán)境監(jiān)督員如果發(fā)現(xiàn)有危害農村環(huán)境行為或者即將發(fā)生損害農村環(huán)境的行為，可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和相關部門報告，也可以直接以獨立身份向社會公開信息并請求幫助。二是要不斷完善監(jiān)督管理制度。不僅要給予農村環(huán)境保護機構的設置，更重要的是要通過制度賦予這些機構權力，讓它們成為保護農村環(huán)境的重要力量。立法中應規(guī)定凡是涉及可能對農村環(huán)境造成影響的建設項目立項，環(huán)境影響評價文件中一定要有農村環(huán)境影響評價的內容。我國的環(huán)境保護主管部門在審批環(huán)境影響評價文件前，應當征求村民委員會和村民的意見，將所征求的意見作為環(huán)境影響評價的審批依據(jù)之一。環(huán)境評價文件的落實監(jiān)督由農村環(huán)境保護機構負責。

綜上所述，我國當前農村環(huán)境保護的法制現(xiàn)狀是不符合農村環(huán)境現(xiàn)實需要的，不只是監(jiān)督執(zhí)行缺位，更多的是制度缺失，法制化不足。在農村環(huán)境保護領域，加強執(zhí)法與完善立法都很重要。在法制化的道路上，盡管有多種選擇，由全國人大單獨制定與《環(huán)境保護法》具有同等法律地位的《農村環(huán)境保護法》是其中最為有效的途徑，在這部法律中明確相關方的權利、義務、責任，這將會為我國農村環(huán)境保護發(fā)展提供重大的法治支撐。

作者：魏德才單位：吉林大學海南大學