省域城鎮化提升對策建議
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走具有云南特色的新型城鎮化道路
科學構建城鎮體系
合理發展大城市，著力提升現代新昆明建設水平，全力加快曲靖、玉溪、大理、紅河4個區域性中心城市建設。重點發展中小城市，加快建設楚雄、麗江、保山、西雙版納、普洱、臨滄、昭通、文山等州（市）政府所在地城市和安寧、宣威等縣級城市，使其發展為中等城市；其他州府所在地、縣級市和發展潛力大的縣城、中心鎮，發展成具有一定規模效應和集聚效應的小城市群體。擇優發展小城鎮，因地制宜、分類指導，建設一批產業特色突出、文化內涵豐富、特色風貌顯著的現代農業、工業、旅游、商貿、邊境口岸等特色小鎮。同時，推動不同層級城鎮之間的分工與協作，實現云南省大中小城鎮協調發展。
積極推進“城鎮上山”
按照耕地總量和基本農田面積不減少、耕地質量有提高的原則，合理劃定永久基本農田和城鎮發展界線，提高壩區耕地劃入基本農田比例，進一步落實基本農田保護責任制，強化壩區耕地保護。樹立梯度開發新理念，嚴格保護8度以下壩區，調整優化8~15度淺山區，重點開發15~25度緩坡區，全力建設25度以上生態屏障區。開展山地建設用地適宜性評價，運用市場與行政手段，提高壩區用地成本、補償山地開發成本，推動工業項目、城鎮建設盡量向山坡、丘陵發展，多利用荒山荒坡搞建設，少占或不占優質農田，努力實現“城鎮朝著山坡建、良田留給子孫耕”的目標。
加快農民進城步伐
放寬城鎮戶籍，適度放松昆明主城區、進一步放寬縣城、全面放開鄉鎮的落戶條件。同時，以體制改革和機制創新為突破口，力爭在5~10年內給予進城落戶農民“城鄉兼有”的身份待遇，將他們及時納入城鎮就業、養老、住房、教育、醫療等五大保障體系，并允許轉戶后繼續保留農村承包地、宅基地、林地、計劃生育和集體經濟分配等五大權益，使他們“退可回農村、進可入城鎮”，解決好農業轉移人口向城鎮居民轉變后的生存和發展問題，全方位推進云南省農業轉移人口向城鎮聚集。加快推進農業轉移人口轉變為城鎮居民，可以采取“三分”思路：1.分區域布局：遵循寬嚴有度、分級承接的原則，通過設置不同的準入標準，引導、鼓勵農業轉移人口有序向城鎮轉移，形成合理的城鎮人口區域布局。2.分群體實施：重點解決有條件的農民工及新生代，包括在昆明主城區務工經商3年以上、在縣（市、區）務工經商1年以上的農民工，農村籍大中專學生，農村籍退役士兵的轉戶問題。3.分階段推進：在2010至2020年期間，前5年先集中解決存量人口和歷史遺留問題人口的轉戶，后5年轉戶進入常態化。
著力推進城鄉區域一體化
樹立全域規劃理念，建立健全相互配套、全面對接、覆蓋城鄉的規劃體系，實現城鄉發展目標相協調、部署相適應、發展相促進。加快構建云南區域城鎮群內部及之間的協調聯動機制，創新區域合作方式，推動生產要素跨區域自由流動，統籌安排區域基礎設施布局，做到布局統一規劃、功能統籌安排、項目同步建設，實現城鄉基礎設施協調共建、聯網共享。整體推進城鄉產業結構戰略性調整，深入開展城鄉產業協作，把城鎮產業結構優化升級與農村第二、第三產業的發展緊密結合起來，形成城鄉分工合理、產業聯系緊密、區域特色鮮明的產業空間布局。加強農村公共服務體系建設，大力推進基本公共服務均等化、利民惠民政策廣覆蓋，讓城鄉居民共創共享城鄉一體化發展成果。
扎實開展規劃工作
一是提高規劃編制的質量和水平。科學修編和實施好全省城鎮體系規劃（2010—2030年）和城市群規劃，強化城鄉規劃的跨行政區協調。轉變城鄉規劃修編方式，合理確定城鎮定位、規模、性質、發展方向和用地布局，重視人居環境規劃設計，加強各類規劃銜接，并為城鎮發展預留空間。二是強化城鄉空間管制。劃定城鎮發展邊界，加快編制山地綜合開發利用規劃，明確不能建設和必須保護的空間區域，提高城鎮建設用地使用效率，促進城鎮緊湊布局、集約發展。三是做好城鎮規劃的動態修編。按照加強壩區優質耕地保護、節約集約用地和城鄉建設向山地發展的要求，調整完善云南省城鎮體系規劃、土地利用總體規劃和林地保護利用規劃，確保三個規劃有機銜接。四是編制統籌城鄉發展專項規劃。抓好城鄉建設專項規劃編制工作，加強各級各類規劃的銜接協調，充分發揮規劃對城鄉建設的協調指導功能；豐富完善各類規劃統籌城鄉發展的相關內容；做好城市建設規劃和新農村建設的銜接，科學規劃城市發展布局和新農村、新社區建設的布局；加快推進小城鎮規劃編制工作，力爭到“十二五”末實現鎮鎮有規劃；盡快完成村莊規劃編制工作，村莊規劃和建設要與縣城、中心鎮相關規劃對接，增強城鎮對農村發展的輻射帶動作用。五是強化規劃約束力。健全城鄉規劃督察員制度，認真開展城鄉規劃督察工作，突出重點，及時發現、制止和查處違法違規行為。建立城鄉規劃管理動態監測系統，加強對規劃編制實施情況的監督檢查，加大規劃編制審批和重大規劃方案變更的審查力度，加強對城鄉結合部地區的規劃管理，實現城鄉規劃審批管理一體化。
著力制定一批重大相關配套政策
一是抓緊制定涵蓋產業發展、基礎設施建設、市場體系對接、生態環境保護、土地綜合利用在內的滇中城市群建設政策體系。二是建立滇中城市群建設專項資金。將省級財政獲取的滇中四州市稅費收入，以及中央和省級財政投入四州市建設資金的一定比例，納入“滇中城市群建設專項資金”，按照共同受益的原則統籌用于滇中城市群建設。三是制定支持特殊類型城鎮發展的政策。加大對邊疆地區、少數民族地區、具有豐富歷史文化遺存、資源枯竭型城鎮、山地型城鎮等特殊類型城鎮建設的扶持力度。四是建立占用壩區耕地質量補償政策。嚴格執行建設占用耕地補償制度，抓緊制定差別化耕地質量補償制度實施細則，實行差別化的耕地占補平衡政策，加大非農建設占用耕地特別是基本農田的成本，引導各類項目利用存量土地和未利用土地搞建設，有效保護壩區耕地。五是加快制定用地計劃指標獎勵機制實施辦法。開展城市土地集約利用評價工作，對利用山地發展城鎮化程度較高的地方，在安排年度用地計劃指標時給予多種形式的獎勵。六是建立城鄉一體化的公共產品供給財政投入機制。進一步科學劃分財權和事權，讓各級政府承擔起農村公共產品的供給責任；整合各類財政支農資金，提高財政支農資金的使用效益。
加強城鎮產業發展和城鄉產業協調發展
一是優化城鎮產業空間布局。以增強經濟效益和增加就業為核心，因地制宜發展壯大主導產業和特色產業，推動城鎮產業的有序更替、加快產業集群發展步伐、擴大城市產業的分工協作、提高產業結構的服務化和高級化，形成特色鮮明、錯位發展、相互協調的城鎮產業格局；進一步調整大中城市工業結構，重點發展高科技、高附加值產業，積極運用高新技術和先進適用技術改造傳統產業，加快商貿、旅游、文化、會展、金融、保險、信息等現代服務業發展，形成一批高端產業聚集區；利用土地、勞動力、資源等要素優勢加快發展小城市和重點鎮，重點發展農產品加工業、勞動密集型產業、服務大中城市的配套產業和農村服務業，推動發展形成城區以第三產業為主、工業園區以二產為本、城鎮周邊以城郊現代農業為基礎的產業格局。二是實現城鎮產業集聚發展。按照布局集中、產業集聚、土地集約、生態環保的原則，完善城鎮功能分區，合理配置產業用地；大力發展園區經濟，完善園區基礎功能和公共服務體系，加強城鎮建設與產業園區布局的結合，提升園區發展水平，圍繞提升產業配套能力，延長產業鏈條，著力培育產業集群，促進工業向園區集中，產業向城鎮集聚。三是統籌城鄉產業發展。加強城鄉產業對接，充分考慮產業對農村的輻射和帶動作用，把推進城市第二、第三產業的資金、技術、人才、管理等要素下鄉作為破解城鄉二元結構、優化城鄉生產力布局的重要手段；加大對農副產品加工、農業機械制造、支農化工等涉農產業的支持力度，優先發展需要農村配套、提供原料和能夠吸納大批農村勞動力的產業或產業集群。推動適宜于農村發展的第二、第三產業項目向農村布局，努力形成一個工業項目、一個骨干企業帶起一方農村經濟、安置一批農村勞動力的發展格局。
加強組織領導和協調
一是在省級層面成立推進滇中城市群建設發展協調領導小組。研究解決滇中城市群建設中的重要支持政策、規劃、重點項目等重大問題。同時，設立協調領導小組辦公室，具體負責推進的日常工作。二是成立云南省加大城鄉統籌力度促進農業轉移人口轉變為城鎮居民協調領導小組，并在省政府辦公廳設立副廳級的協調領導小組辦公室，負責促進農業轉移人口轉變為城鎮居民的日常組織和協調工作。三是建立規劃調整部門間溝通協調長效機制。在城鄉規劃編制和調整過程中，省發改、住建、國土等相關部門加強聯系溝通，共同協商規劃銜接和制定技術指南，并指導各地同步開展城鄉、土地等規劃的調整完善工作。四是完善對農村產權流轉、置換的金融信貸支持。金融機構要簡化農村產權抵押貸款程序、降低門檻，擴大面向進城農村居民的住房貸款、農房抵押貸款和林權直接抵押貸款，給予土地流轉規模經營主體一定的授信額度。
當前應關注的重大現實問題
一是積極推動統籌城鄉發展的各項制度改革。盡快啟動推進農業轉移人口轉變為城鎮居民的相關改革，加快推進云南城鎮化進程；深化農村土地管理制度改革，建立土地收益分配新機制；深化農村金融體制改革，建立多方參與的農村信貸擔保機制；深化公共財政管理體制改革，促進財政支農政策、制度和管理方式逐步統一；加快建立城鄉一體的社會保障政策體系，不斷提高農村保障人群各類補助標準，逐步拉平城鄉社會保障待遇。二是啟動新一輪《云南省社會主義新農村建設規劃綱要》編制工作。三是開展山地城鎮建設用地適宜性評價。對主要城鎮周邊緩坡地建設進行適宜性分析。四是完善促進耕地保護的相關技術標準。根據“守住紅線、城鎮上山”的要求，加快編制調整完善全省土地規劃和城鄉規劃的技術標準，制定規劃協調銜接的技術指南，重點做好面積在1平方公里以上的壩區所涉及的土地利用總體規劃的調整完善工作。細化對使用山地建設城鎮或工業園區等項目時的各類稅費減免具體標準。
本文作者：鐘順昌簡光華作者單位：云南大學云南省政府發展研究中心
