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摘要行政立法權(quán)有授權(quán)立法權(quán)和職權(quán)立法權(quán)兩種類型。在關(guān)于授權(quán)立法權(quán)的理論中，對(duì)分權(quán)原則的功能主義解釋不太適合中國(guó)的國(guó)情，但其原理對(duì)我們有一定的借鑒意義，禁止授權(quán)立法原理和立法權(quán)說(shuō)可以適當(dāng)?shù)亟梃b，立法權(quán)轉(zhuǎn)移說(shuō)則不能正確說(shuō)明授權(quán)立法權(quán)的來(lái)源。授權(quán)立法權(quán)來(lái)源于權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，授權(quán)立法必須受到嚴(yán)格的控制，以不侵犯公民的權(quán)利為原則。我國(guó)存在職權(quán)立法，并且職權(quán)立法不是授權(quán)立法。行政職權(quán)立法權(quán)違背民主和憲政原則，與我國(guó)的政體相矛盾，造成行政立法的混亂，應(yīng)當(dāng)取消。

關(guān)鍵詞行政立法權(quán)授權(quán)立法權(quán)職權(quán)立法權(quán)立法權(quán)來(lái)源立法正當(dāng)性

行政立法包括授權(quán)立法和職權(quán)立法兩種類型，而授權(quán)立法權(quán)和職權(quán)立法權(quán)具有不同的來(lái)源，因此討論行政立法權(quán)來(lái)源的正當(dāng)性需要將兩者分開(kāi)論述。

一、授權(quán)立法權(quán)的正當(dāng)性

本文的研究主題限于行政立法，因此本文所說(shuō)的授權(quán)立法主要是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)立法機(jī)關(guān)的授權(quán)而制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)及其結(jié)果。這樣就排除了下級(jí)立法機(jī)關(guān)根據(jù)上級(jí)立法機(jī)關(guān)的授權(quán)以及其他組織依據(jù)授權(quán)而進(jìn)行的立法活動(dòng)及其結(jié)果。也就是說(shuō)，授權(quán)立法不全是行政立法。雖然英國(guó)的韋德爵士將國(guó)有企業(yè)、行業(yè)組織等根據(jù)授權(quán)制定規(guī)章的行為也概括在行政立法之內(nèi)，王名揚(yáng)先生將法國(guó)的地方議會(huì)制定的條例也歸于行政立法的范圍，[1]（p557-558；p149）但是根據(jù)我國(guó)目前的情況，最好采取狹義的理解。

關(guān)于行政機(jī)關(guān)行使授權(quán)立法權(quán)的權(quán)力來(lái)源的正當(dāng)性問(wèn)題，除了從行政立法的必要性的角度即社會(huì)發(fā)展的需要和立法機(jī)關(guān)能力有限的角度進(jìn)行討論以外，還有專門適用于授權(quán)立法權(quán)一些理論，當(dāng)然，在大多數(shù)國(guó)家行政立法權(quán)就是授權(quán)立法權(quán)，因?yàn)樵谶@些國(guó)家只有授權(quán)立法，沒(méi)有職權(quán)立法。

（一）禁止授權(quán)立法原理

禁止授權(quán)立法原理（doctrineagainstdelegationoflegislativepower）也可以譯為“反對(duì)授權(quán)立法原理”，是美國(guó)法院在司法判例中形成的一種關(guān)于授權(quán)立法的理論或者原則。這個(gè)理論字面意思是禁止或反對(duì)授權(quán)立法，倒是和它的理論基礎(chǔ)或理論淵源是一致的，禁止授權(quán)立法原理的基礎(chǔ)就是近代的社會(huì)契約論。[2]（p6，37）洛克對(duì)此有經(jīng)典一般的論述：“這種立法權(quán)不僅是國(guó)家的最高權(quán)力，而且一旦共同體把它交到某些人手里，它就是神圣的和不可改變的。如果沒(méi)有得到公眾選舉和委派的立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，其他任何人的任何命令，無(wú)論采取什么形式，無(wú)論得到什么權(quán)力的支持，都不能具有法律效力和強(qiáng)制性。因?yàn)椋绻麤](méi)有這個(gè)最高權(quán)力，法律就不可能具有成為法律的絕對(duì)必要條件，即社會(huì)的同意。除了基于人們的同意和基于人們授予的權(quán)威，任何人都無(wú)權(quán)對(duì)社會(huì)制定法律。”“立法機(jī)關(guān)不能把制定法律的權(quán)力轉(zhuǎn)讓給其他任何人。既然立法權(quán)只是來(lái)自于人民的一種委托權(quán)力，擁有那種權(quán)力的人就不能把它轉(zhuǎn)給其他人。只有人民才能通過(guò)組成立法機(jī)關(guān)和指定形使立法權(quán)的人，決定國(guó)家的形式。當(dāng)人民表示‘愿意服從規(guī)定，接受那些人所制定的和采取那些形式的法律的支配’時(shí)，誰(shuí)也不能聲稱其他人可以替他們制定法律。他們選出一些人，授權(quán)那些人為他們制定法律；除了那些人制定的法律外，他們不受其他任何法律的約束。”[3]（205-206，212）禁止授權(quán)立法原理要求行政機(jī)關(guān)決定給予私人的制裁或強(qiáng)制性控制，必須得到立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，授權(quán)的方式是制定控制行政行為的規(guī)則。立法機(jī)關(guān)必須頒布規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)或某個(gè)“可以理解的原則”，以指引行政權(quán)力的行使。相應(yīng)地，個(gè)人進(jìn)而享有抵制未經(jīng)授權(quán)之政府侵權(quán)行為的權(quán)利。然而，假如允許立法機(jī)關(guān)將其立法權(quán)像批發(fā)商品一樣地授予行政機(jī)關(guān)，那么，這些原則的所有實(shí)際意義會(huì)被剝奪殆盡，在相互沖突的社會(huì)政策之間的選擇會(huì)由非民選的行政官員作出。況且，對(duì)行政機(jī)關(guān)缺乏真正意義上的制定法控制，會(huì)使公民失去用以對(duì)抗行政權(quán)濫用的有效保障：立法機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)所有行政行為實(shí)行持續(xù)的監(jiān)督；法院在缺少具有引導(dǎo)作用的立法指令的情況下，就沒(méi)有可以用來(lái)衡量行政權(quán)力主張的標(biāo)準(zhǔn)。[2]（p6-7）

但是，由于社會(huì)的需要以及立法機(jī)關(guān)不可能詳盡制定所有的法律，法院也不可能全面禁止立法機(jī)關(guān)授予行政機(jī)關(guān)立法權(quán)。為了維持傳統(tǒng)的理論，法院最初認(rèn)為授權(quán)法中授予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，只是確定法律實(shí)施的情況，或者補(bǔ)充法律所未規(guī)定的細(xì)節(jié)，不是立法權(quán)力，最低限度不是專屬的立法權(quán)力。如1813年的布里格奧羅拉貨船案，法院在判決中認(rèn)為，總統(tǒng)只是根據(jù)法律中的規(guī)定，確定恢復(fù)已停止適用的法律的事實(shí)是否存在，沒(méi)有行使立法權(quán)力。這個(gè)判決對(duì)委任立法的合憲性問(wèn)題沒(méi)有正面說(shuō)明，實(shí)際上是肯定委任立法。法院在1892年的菲爾德訴克拉克案的判決中聲稱：“國(guó)會(huì)不能授予立法權(quán)于總統(tǒng)是一個(gè)得到普遍承認(rèn)的原則，是維持憲法規(guī)定的*制度不被破壞所必需的原則。”但是法院認(rèn)為該案所涉及的1890年的法律不違反憲法規(guī)定的分權(quán)原則，法律沒(méi)有授予總統(tǒng)立法權(quán)力。總統(tǒng)沒(méi)有制定法律，只是執(zhí)行法律中的規(guī)定，這種自由裁量是行政權(quán)的自由裁量，不是行使立法權(quán)的自由裁量。法院的觀點(diǎn)后來(lái)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，認(rèn)為只要在委任立法權(quán)力的法律中，規(guī)定有限制行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的明確的標(biāo)準(zhǔn)，這樣的授權(quán)不違背分權(quán)原則。在1935年最高法院關(guān)于巴拿馬案和謝克特案的判決中，認(rèn)為國(guó)會(huì)在1933年通過(guò)工業(yè)復(fù)興法委托總統(tǒng)行使的權(quán)力違反憲法，因?yàn)榉蓛H僅規(guī)定授予總統(tǒng)的權(quán)力，沒(méi)有規(guī)定行使權(quán)力的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，是完全沒(méi)有限制的授權(quán)，授權(quán)無(wú)效。1989年，最高法院在一個(gè)案件中，仍然認(rèn)為委任立法的權(quán)力必須受到限制，不是受到某種標(biāo)準(zhǔn)的限制，而是受到某種可以理解的原則（intelligibleprinciple）的限制。可理解的原則是一個(gè)意義非常廣泛的概念，法律中規(guī)定的任何標(biāo)準(zhǔn)，不論如何空洞都是一個(gè)可以理解的原則。法律中沒(méi)有規(guī)定任何標(biāo)準(zhǔn)，如果有表示目的和政策的規(guī)定，也是一個(gè)可理解的原則，足以使委任立法的法律合法成立。然而從1935年以后，除涉及人身自由等問(wèn)題外，法院從未嚴(yán)格檢查授權(quán)法中的標(biāo)準(zhǔn)或原則。美國(guó)聯(lián)邦國(guó)會(huì)由于委任立法權(quán)力缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)而被法院否認(rèn)的授權(quán)法只有兩次，州立法機(jī)關(guān)的委任立法權(quán)力法律由于缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)而被法院否認(rèn)的數(shù)量較多。聯(lián)邦國(guó)會(huì)的授權(quán)法中以公共利益作為限制行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，聯(lián)邦法院認(rèn)為已經(jīng)符合權(quán)力委任的標(biāo)準(zhǔn)。州立法機(jī)關(guān)的授權(quán)法中以公共利益作為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，往往得不到州法院的認(rèn)可。法院認(rèn)為這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，彈性太大，不能構(gòu)成一個(gè)適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。因?yàn)橐磺惺跈?quán)法中都有一個(gè)默示的條款，行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力必須符合公共利益，授權(quán)法中以公共利益作為標(biāo)準(zhǔn)，等于沒(méi)有規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。[4]（p292-303）由于對(duì)行政機(jī)關(guān)過(guò)多的對(duì)政策的自由裁量不滿，包括西奧多。洛伊教授和斯凱利。賴特法官在內(nèi)的評(píng)論家們主張復(fù)活禁止授權(quán)立法原理，以阻止立法機(jī)關(guān)寬泛授權(quán)給行政機(jī)關(guān)。洛伊教授呼吁法院擴(kuò)展“至今仍然有效但卻被忽視的謝克特案規(guī)則”的適用范圍，宣布“任何對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)若不伴之以明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)即為違憲而無(wú)效。”[2]（p37-38）

禁止授權(quán)立法原理經(jīng)過(guò)一個(gè)微妙的發(fā)展過(guò)程，由原來(lái)的禁止授權(quán)立法轉(zhuǎn)變?yōu)榻乖谑跈?quán)法中沒(méi)有規(guī)定任何標(biāo)準(zhǔn)和原則的授權(quán)立法，實(shí)際上是由不承認(rèn)授權(quán)立法發(fā)展到承認(rèn)授權(quán)立法，只要法律規(guī)定了授權(quán)立法的標(biāo)準(zhǔn)或者原則，授權(quán)就是合法的。

（二）對(duì)分權(quán)原則的功能主義解釋

美國(guó)法院對(duì)分權(quán)原則的功能主義的解釋也有利于國(guó)會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的委任立法獲得合法性。美國(guó)聯(lián)邦憲法關(guān)于分權(quán)的規(guī)定非常簡(jiǎn)單，可以作出不同的解釋。聯(lián)邦最高法院對(duì)分權(quán)原則的解釋往往受當(dāng)前案件的影響，有時(shí)著重對(duì)權(quán)力的限制，采取形式主義的解釋，有時(shí)著重效率的需要，采取功能主義的解釋。形式主義從政府機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)解釋分權(quán)原則，認(rèn)為美國(guó)憲法為了保護(hù)個(gè)人的自由，把政府權(quán)力分別歸屬于三個(gè)部門，每一個(gè)部門行使一種權(quán)力，除了憲法特別規(guī)定的例外情況以外，每一部門不得行使屬于其他部門的權(quán)力，否則就是破壞分權(quán)原則。功能主義對(duì)分權(quán)原則的解釋，不是從機(jī)關(guān)著眼，認(rèn)為某種權(quán)力屬于某一部門，不能由其他部門行使，而是從權(quán)力的作用著眼，在每個(gè)具體問(wèn)題上觀察權(quán)力行使的效果。因?yàn)榉謾?quán)原則的基本觀念在于防止政府權(quán)力過(guò)分集中，所以規(guī)定政府三個(gè)部門的最上層機(jī)構(gòu)，各自享有某一方面的權(quán)力，互相制約，以保持政府各部門之間的平衡。對(duì)于上層機(jī)構(gòu)以下的其他機(jī)構(gòu)能夠享有什么權(quán)力，憲法沒(méi)有規(guī)定。這個(gè)問(wèn)題由法律根據(jù)具體情況決定。法律在規(guī)定下級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)力時(shí)，不受權(quán)力不能混合的限制，下級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)力不取決于其所屬的政府部門，而取決于職務(wù)上的需要，所以美國(guó)的行政機(jī)關(guān)，不論是隸屬于總統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)，還是獨(dú)立于總統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)，一般都有行政、立法、司法三種權(quán)力。只要下級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)力混合不破壞憲法規(guī)定的最上層機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力平衡，就不被認(rèn)為違反分權(quán)原則。由于下層機(jī)構(gòu)沒(méi)有上層機(jī)構(gòu)的廣泛的職務(wù)范圍，而且他們的活動(dòng)同時(shí)受到總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和法院的監(jiān)督和控制，不可能出現(xiàn)權(quán)力集中不受法律約束的情況。所以一般情況下，下層機(jī)構(gòu)中的權(quán)力混合不會(huì)破壞最上層機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力平衡。最高法院在大部分情況下根據(jù)功能主義觀點(diǎn)解釋分權(quán)原則。[4]（p94-96）根據(jù)對(duì)分權(quán)原則的功能主義解釋，國(guó)會(huì)委托行政機(jī)關(guān)行使立法權(quán)，只要不破壞最上層機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力平衡，就不會(huì)破壞分權(quán)原則，也不違反憲法的規(guī)定。

（三）立法權(quán)說(shuō)與立法權(quán)轉(zhuǎn)移說(shuō)

“立法權(quán)說(shuō)”和“立法權(quán)轉(zhuǎn)移說(shuō)”與前面的兩種理論不同，它們是“洋為中用”的學(xué)說(shuō)，至少經(jīng)過(guò)了我國(guó)學(xué)者的加工改造。這兩個(gè)理論主要用來(lái)解決授權(quán)立法的位階問(wèn)題，但同時(shí)也可以說(shuō)明授權(quán)立法的效力來(lái)源或者授權(quán)立法權(quán)的權(quán)力來(lái)源。

從筆者掌握的有限資料來(lái)看，最早介紹“立法權(quán)說(shuō)”的是龔祥瑞教授，他在《比較憲法與行政法》一書中說(shuō)：“委任立法是基于法律授權(quán)的立法，是法律委任行政當(dāng)局制定具有法律內(nèi)容和法律效力的法規(guī)，其權(quán)限由授權(quán)法規(guī)定。”“議會(huì)仍舊是最高立法機(jī)關(guān)，因?yàn)樗羞@些執(zhí)行機(jī)構(gòu)如無(wú)議會(huì)的委任，是不能立法的，因此行政立法只能是委任立法。委任立法只能是行政行為，不是主權(quán)者的行為。”“不論直接授權(quán)還是間接授權(quán)，凡是委任立法都具有法律同等的效力，其理論根據(jù)就是民法的說(shuō)。‘人在權(quán)限內(nèi)，以被人的名義進(jìn)行的民事活動(dòng)，直接對(duì)被人發(fā)生效力。’”[5]（p436-437）這段文字后來(lái)經(jīng)常被學(xué)者們引用。但是也有很多學(xué)者對(duì)“立法權(quán)說(shuō)”進(jìn)行了批駁，其中最有力的理由是授權(quán)立法中的授權(quán)與民法中的授權(quán)有本質(zhì)的區(qū)別，用民法中民事權(quán)利之間的制度套用國(guó)家權(quán)力之間的關(guān)系是不適當(dāng)?shù)摹Ｊ跈?quán)立法的構(gòu)成與實(shí)踐并不符合民法制度的要求。授權(quán)立法規(guī)范制定主體不是以授權(quán)機(jī)關(guān)的名義，而是以被授權(quán)機(jī)關(guān)的名義制定的，授權(quán)立法的責(zé)任也不是由授權(quán)機(jī)關(guān)承擔(dān)，而是由被授權(quán)機(jī)關(guān)承擔(dān)。盡管“立法權(quán)說(shuō)”存在以上缺點(diǎn)，但是筆者以為，用它來(lái)說(shuō)明行政機(jī)關(guān)進(jìn)行授權(quán)立法的權(quán)力來(lái)源還是恰當(dāng)?shù)模驗(yàn)樾姓C(jī)關(guān)只是執(zhí)行法律的機(jī)關(guān)，本來(lái)沒(méi)有立法權(quán)，它們之所以能夠制定行政法規(guī)和規(guī)章，就是因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)的委托或授權(quán)，授權(quán)法應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)立法的唯一權(quán)力來(lái)源。授權(quán)立法中的授權(quán)一般可以認(rèn)為相當(dāng)于委托中的特別，有一定的范圍；民法中的利己屬于權(quán)的濫用，授權(quán)立法中的行政機(jī)關(guān)謀取部門利益等也屬于授權(quán)立法權(quán)的濫用；委托終止的特別原因中的事物完成、授權(quán)行為附有終期的而期限屆滿等等都可以為授權(quán)立法制度所借鑒。再者，“立法權(quán)說(shuō)”只是借助于民法的制度加以比喻，不必苛求每一個(gè)環(huán)節(jié)都與民事完全相同。因此，不能完全否定“立法權(quán)說(shuō)”。

“立法權(quán)轉(zhuǎn)移說(shuō)”認(rèn)為授權(quán)立法中授權(quán)立法權(quán)基于授權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)，已經(jīng)轉(zhuǎn)移到被授權(quán)機(jī)手中，由被授權(quán)機(jī)關(guān)行使。它是“立法可以因情勢(shì)變更之需要而由一個(gè)立法主體轉(zhuǎn)移到另一個(gè)立法主體的理論。”“某一法定立法權(quán)，由享有該項(xiàng)立法權(quán)的立法主體通過(guò)授權(quán)這一行為，轉(zhuǎn)移到另一個(gè)無(wú)此項(xiàng)立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，另一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)就獲得該項(xiàng)立法權(quán)限。該項(xiàng)權(quán)限此時(shí)就成了接受授權(quán)的機(jī)關(guān)的權(quán)限的組成部分了。所以，授權(quán)立法改變了法定立法權(quán)的性質(zhì)和主體屬性，產(chǎn)生了轉(zhuǎn)移，改變了法定立法權(quán)的劃分。”[6]（p212，217）“立法權(quán)轉(zhuǎn)移說(shuō)”用來(lái)說(shuō)明授權(quán)立法的位階時(shí)，得出授權(quán)立法的位階與被授權(quán)機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)關(guān)的地位相一致的結(jié)論，這個(gè)結(jié)論有一定的合理性。但是，轉(zhuǎn)移說(shuō)本身是有問(wèn)題的，甚至是危險(xiǎn)的。首先，立法權(quán)屬于代議機(jī)關(guān)是民主與法治的根本原則，其他機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)享有立法權(quán)，立法機(jī)關(guān)不能將人民授予的立法權(quán)轉(zhuǎn)移出去。立法機(jī)關(guān)授予行政機(jī)關(guān)在一定條件下的立法權(quán)，行政機(jī)關(guān)只是獲得了類似“使用權(quán)”、“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的權(quán)力，并不享有立法權(quán)的所有權(quán)。如果按照“立法權(quán)轉(zhuǎn)移說(shuō)”，立法機(jī)關(guān)授予行政機(jī)關(guān)立法權(quán)之后，立法權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了行政機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)自己豈不是沒(méi)有立法權(quán)了（至少是沒(méi)有被授出的立法權(quán)了）。隨著一次又一次的授權(quán)，立法機(jī)關(guān)豈不是越來(lái)越接近于死亡。再者，轉(zhuǎn)移說(shuō)不能說(shuō)明授權(quán)期限屆滿或者授權(quán)立法完成后立法權(quán)的歸屬或者到哪里去了。在授權(quán)立法期限屆滿或者授權(quán)立法完成之后，該項(xiàng)立法權(quán)是“消失”了還是重新轉(zhuǎn)移回到授權(quán)機(jī)關(guān)呢？如果是消失了，那么立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)都再也無(wú)此項(xiàng)立法權(quán)了。如果是重新轉(zhuǎn)移回到立法機(jī)關(guān)，那么又需要經(jīng)過(guò)什么程序和形式？更重要的是，這種理論不僅違反民主與法治的原則，而且可能使公民的權(quán)利和自由陷于朝不保夕的境地。因此，“立法權(quán)轉(zhuǎn)移說(shuō)”無(wú)法正確解釋授權(quán)立法權(quán)的來(lái)源。

（四）一點(diǎn)結(jié)論

在上述幾種理論中，對(duì)分權(quán)原則的功能主義解釋不太適合中國(guó)的國(guó)情，因?yàn)椋谝唬袊?guó)憲法未采取三權(quán)分立原則。第二，中國(guó)憲法不像美國(guó)聯(lián)邦憲法那樣只規(guī)定聯(lián)邦議會(huì)、總統(tǒng)、聯(lián)邦法院之間的權(quán)力和它們之間的關(guān)系，我國(guó)憲法對(duì)地方各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府以及人民法院的職權(quán)都有所規(guī)定。第三，我國(guó)憲法規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的職權(quán)立法權(quán)。但是對(duì)分權(quán)原則的功能主義解釋的原理對(duì)我們有一定的借鑒意義。禁止授權(quán)立法原理和立法權(quán)說(shuō)可以適當(dāng)?shù)亟梃b。立法權(quán)轉(zhuǎn)移說(shuō)則不能正確說(shuō)明授權(quán)立法權(quán)的來(lái)源。

我們認(rèn)為，授權(quán)立法權(quán)來(lái)源于立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，立法機(jī)關(guān)之所以授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法，是因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的客觀需要，以及立法機(jī)關(guān)的精力和能力有限，不能滿足社會(huì)對(duì)法律規(guī)范的需要。無(wú)論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家，立法權(quán)本來(lái)屬于民意代表機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)都不應(yīng)當(dāng)具有固有立法權(quán)。行政機(jī)關(guān)行使立法權(quán)畢竟?jié)摬刂址腹駲?quán)利與自由以及立法偏私的危險(xiǎn)，因此立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行立法授權(quán)時(shí)需要對(duì)授權(quán)予以嚴(yán)格的限制，規(guī)定授出的立法權(quán)的權(quán)限范圍和期限，限定行使授權(quán)立法權(quán)的原則、目的和程序等，以保證授出的權(quán)力不會(huì)被濫用，不會(huì)侵犯公民的權(quán)力和自由，不會(huì)形成行政專斷。一攬子授權(quán)或批發(fā)式授權(quán)是違背民主和法治原則的，也是相當(dāng)危險(xiǎn)的。當(dāng)然，由于立法機(jī)關(guān)不可能完全預(yù)料授權(quán)立法所產(chǎn)生的結(jié)果，以及立法機(jī)關(guān)本來(lái)就是因?yàn)榱⒎芰τ邢薏胚M(jìn)行授權(quán)，所以授權(quán)法控制的效果也只能是有限的，因此還需要其他監(jiān)督形式的配合，如批準(zhǔn)、備案以及違憲審查、司法審查等等。雖然我們不實(shí)行三權(quán)分立原則，但是權(quán)力的過(guò)度集中畢竟是有害的，歷史已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。在我國(guó)，權(quán)力分工和權(quán)力制約仍然是客觀的需要，權(quán)力之間的制約和平衡是保障公民權(quán)利的有效機(jī)制，因?yàn)槿嗣裰苯涌刂茩?quán)力的手段和能力都是有限的。我們實(shí)行人民代表大會(huì)制度，一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會(huì)只是代表人民行使立法權(quán)，其立法權(quán)的授出以不損害人民的權(quán)利為原則。目前我國(guó)客觀上存在強(qiáng)勢(shì)行政的現(xiàn)實(shí)，因此，授予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力必須受到嚴(yán)格的控制，只有這樣才不會(huì)導(dǎo)致行政專斷。

二、我國(guó)有沒(méi)有職權(quán)立法

如果說(shuō)授權(quán)立法的正當(dāng)性存在爭(zhēng)論的話，職權(quán)立法的正當(dāng)性則問(wèn)題更大，首先是否存在職權(quán)立法都是個(gè)問(wèn)題。如果不存在職權(quán)立法，那么關(guān)于職權(quán)立法的正當(dāng)性的討論就失去了前提。在我國(guó)到底有沒(méi)有職權(quán)立法，學(xué)術(shù)界存在肯定說(shuō)和否定說(shuō)兩種觀點(diǎn)，并且持否定說(shuō)的學(xué)者有增加的趨勢(shì)，如羅豪才教授在他主編的自學(xué)考試教材中開(kāi)始采取否定的觀點(diǎn)，從而也否定了自己以前的看法。[7]（p126）從國(guó)內(nèi)公開(kāi)發(fā)表的文章的數(shù)量看，專門討論職權(quán)立法的文章寥寥無(wú)幾，而專門討論授權(quán)立法的文章至少50篇，這與行政立法的實(shí)際狀況是不成比例的。這種情況不僅說(shuō)明職權(quán)立法未引起學(xué)界的重視，而且說(shuō)明很多學(xué)者忌諱承認(rèn)職權(quán)立法。

否定說(shuō)把職權(quán)立法歸于“一般授權(quán)立法”，即憲法、組織法對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)，從而否定職權(quán)立法的存在。從本質(zhì)上說(shuō)，所有的權(quán)力都來(lái)源于人民的授予，而人民授予權(quán)力的方式就是制定憲法，所以從深層次來(lái)看這種觀點(diǎn)是合理的。但是，這種觀點(diǎn)在邏輯上是有問(wèn)題的，如果把行政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和組織法的授權(quán)也看作是授權(quán)立法的話，那么權(quán)力機(jī)關(guān)的立法也是授權(quán)立法，因?yàn)闄?quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)也是憲法和組織法授予的。這樣所有的立法都是授權(quán)立法了，那么授權(quán)立法直接用“立法”的概念來(lái)替代就行了，根本就沒(méi)有必要使用“授權(quán)立法”這一詞語(yǔ)。第二、授權(quán)立法與職權(quán)立法是相對(duì)稱的概念，如果沒(méi)有職權(quán)立法，同樣授權(quán)立法也沒(méi)有存在的必要。雖然我們可以將權(quán)力機(jī)關(guān)的立法理解為職權(quán)立法，但是，如果立法機(jī)關(guān)的根據(jù)憲法規(guī)定的權(quán)力進(jìn)行的立法是職權(quán)立法的話，行政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法規(guī)定的權(quán)力制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)也同樣是職權(quán)立法。第三，根據(jù)立法授權(quán)的明確性原則，禁止一攬子授權(quán)或者批發(fā)式授權(quán)，授權(quán)法必須限定授權(quán)的范圍、期限、目的、程序等等，如果把職權(quán)立法看作是授權(quán)立法，那么，要么授權(quán)立法的理論不再適用，要么取消憲法或組織法對(duì)行政機(jī)關(guān)授予的立法權(quán)，因?yàn)閼椃ā⒔M織法對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)雖然有一定的范圍，但是其范圍是很大的，并且這種授權(quán)幾乎是“永久的”，因?yàn)橹灰獞椃ú恍薷年P(guān)于該授權(quán)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)就“永遠(yuǎn)”享有這種立法權(quán)。這和授權(quán)立法的理論根本上是矛盾的。

我們承認(rèn)否定說(shuō)的出發(fā)點(diǎn)是好的，那就是認(rèn)為如果承認(rèn)行政職權(quán)立法，將會(huì)給公民的權(quán)利和自由帶來(lái)危險(xiǎn)。這種觀點(diǎn)主要是從西方的三權(quán)分立原則出發(fā)，認(rèn)為立法權(quán)只能由權(quán)力機(jī)關(guān)享有，如果行政機(jī)關(guān)享有固有立法權(quán)，就會(huì)使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力過(guò)大，會(huì)造成行政權(quán)僭越立法權(quán)。但是這種觀點(diǎn)把我國(guó)應(yīng)當(dāng)不應(yīng)當(dāng)有行政職權(quán)立法與我國(guó)有沒(méi)有行政職權(quán)立法混為一談，同樣是以應(yīng)然代替實(shí)然、事實(shí)讓位于邏輯的觀點(diǎn)。我國(guó)《憲法》第89條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院行使下列職權(quán)：（一）根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，決定和命令；……”第90條第2款規(guī)定：“各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，命令、指示和規(guī)章。”《組織法》和《立法法》作了類似的規(guī)定，并且對(duì)憲法規(guī)定作了擴(kuò)大解釋。現(xiàn)實(shí)中我國(guó)行政機(jī)關(guān)根據(jù)立法職權(quán)制定大量的行政法規(guī)和規(guī)章，并且在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)行政機(jī)關(guān)根據(jù)權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)而制定的行政法規(guī)和規(guī)章。同時(shí)，這種觀點(diǎn)實(shí)際上是有害的，因?yàn)楸緛?lái)認(rèn)為職權(quán)立法是不正當(dāng)?shù)模敲髅鞔嬖诼殭?quán)立法卻不承認(rèn)事實(shí)，結(jié)果得出我國(guó)沒(méi)有職權(quán)立法的結(jié)論，那么也就是說(shuō)我國(guó)的立法體制沒(méi)有什么大問(wèn)題。這樣以來(lái)，就根本沒(méi)有必要去研究職權(quán)立法是好是壞、要不要取消職權(quán)立法等問(wèn)題了，反而不利于研究、規(guī)范或者取消職權(quán)立法。這種觀點(diǎn)有掩耳盜鈴、自欺欺人的味道，實(shí)際上導(dǎo)致諱疾忌醫(yī)的結(jié)果。至于行政機(jī)關(guān)有沒(méi)有固有立法權(quán)的問(wèn)題，涉及對(duì)“固有”概念的理解，如果“固有”權(quán)力是指依據(jù)憲法和組織法所享有的權(quán)力，則我國(guó)行政機(jī)關(guān)有固有立法權(quán)，如果是從某種學(xué)理或者原則如分權(quán)原則的深層次上來(lái)理解“固有”，則我國(guó)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有固有立法權(quán)。“固有”這一概念是一個(gè)意義不確定、容易產(chǎn)生歧義的概念，而有些學(xué)者將“固有”的概念在不同的意義上交叉使用，只能造成無(wú)意義的紛爭(zhēng)。[8]（p53）

筆者認(rèn)為，我國(guó)存在職權(quán)立法，并且職權(quán)立法不是授權(quán)立法。

三、職權(quán)立法權(quán)不具備正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)取消

職權(quán)立法造成我國(guó)立法體制的混亂，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的權(quán)力過(guò)大和行政立法的失控。筆者雖然承認(rèn)我國(guó)存在職權(quán)立法的現(xiàn)實(shí)，但是同時(shí)認(rèn)為，職權(quán)立法權(quán)并不具備正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)取消。

第一，職權(quán)立法的存在等于承認(rèn)行政機(jī)關(guān)具備立法權(quán)的所有權(quán)，違背了民主和憲政原則。在現(xiàn)代法治國(guó)家，大多數(shù)國(guó)家行政機(jī)關(guān)沒(méi)有固有立法權(quán)或者自主立法權(quán)。立法權(quán)的所有權(quán)只能由權(quán)力機(jī)關(guān)享有，權(quán)力機(jī)關(guān)是經(jīng)過(guò)人民選舉產(chǎn)生的，代表人民制定法律，任何其他機(jī)關(guān)都不能具備立法權(quán)的所有權(quán)，否則就違反了民主原則。行政機(jī)關(guān)不是民意代表機(jī)關(guān)，因而不能享有立法權(quán)的所有權(quán)，否則人民的權(quán)利和自由就陷于危險(xiǎn)的境地。“在現(xiàn)代高度有機(jī)化的社會(huì)中……如果行政行為和決定將會(huì)干從根本上影響到許多公民、特別是窮人的福利和幸福，那么，行政行為對(duì)個(gè)人自由和財(cái)產(chǎn)的干預(yù)就不得超出立法機(jī)構(gòu)授權(quán)的范圍……授權(quán)范圍之內(nèi)的行政決定，也應(yīng)以正當(dāng)?shù)姆绞阶鞒觥Ｈ绻麤](méi)有保證這一點(diǎn)的手段，那么，生活將變得使人無(wú)法忍受。”[9][2]雖然現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，權(quán)力機(jī)關(guān)無(wú)法獨(dú)自完成立法的所有任務(wù)，但是行政機(jī)關(guān)未經(jīng)立法機(jī)關(guān)授權(quán)，無(wú)權(quán)制定涉及公民的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范，頂多可以制定不直接涉及相對(duì)人權(quán)利和義務(wù)的內(nèi)部規(guī)則。職權(quán)立法權(quán)的不具備正當(dāng)?shù)膩?lái)源，雖然憲法可以規(guī)定行政機(jī)關(guān)的立法職權(quán)，但是如果憲法賦予行政機(jī)關(guān)過(guò)多的權(quán)力，只能說(shuō)明憲法存在瑕疵，還不完善。

第二、職權(quán)立法與我國(guó)的政體相矛盾。西方國(guó)家的憲法一般實(shí)行三權(quán)分立原則，總體上議會(huì)享有立法權(quán)，行政機(jī)關(guān)享有行政權(quán)，法院享有司法權(quán)。我國(guó)不實(shí)行三權(quán)分立制度，我們的政體是人民代表大會(huì)制度，一切權(quán)力屬于人民，行政機(jī)關(guān)對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。按照這種理論，我國(guó)人民代表大會(huì)的權(quán)力應(yīng)當(dāng)比西方國(guó)家的議會(huì)的權(quán)力更大，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該更多地服從權(quán)力機(jī)關(guān)。可是，職權(quán)立法權(quán)的存在，使得行政機(jī)關(guān)不經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，可以自主立法，反而擴(kuò)大了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，削弱了人民代表大會(huì)的權(quán)力。在缺乏有效的行政立法監(jiān)督機(jī)制的條件下，行政機(jī)關(guān)立法完全可以“反仆為主”。我國(guó)目前立法的現(xiàn)狀已經(jīng)充分證實(shí)了這一點(diǎn)。

第三、行政職權(quán)立法的存在造成職權(quán)立法與委任立法（授權(quán)立法）的混亂，使得委任立法的必要性削弱。由于行政機(jī)關(guān)直接根據(jù)憲法和組織法就可以取得立法權(quán)，完全可以不經(jīng)過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，自主進(jìn)行立法。雖然《立法法》對(duì)法律保留原則有所規(guī)定，但是由于界限的原則性以及缺乏有效的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)完全可以充分地、經(jīng)常地行使立法權(quán)。既然如此，授權(quán)立法的必要性就大打折扣，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)沒(méi)有多少授權(quán)立法的需要。

第四、贊成職權(quán)立法的學(xué)者提出的主要理由有兩個(gè)：1.社會(huì)發(fā)展的需要。2.加強(qiáng)對(duì)職權(quán)立法的監(jiān)督和控制，可以減少職權(quán)立法的負(fù)面作用。筆者以為，其一、他們指出的社會(huì)需要是社會(huì)對(duì)行政立法的需要，并非僅僅是對(duì)職權(quán)立法的需要。目前存在職權(quán)立法的國(guó)家并不多，并且受到比中國(guó)的職權(quán)立法更多的限制，如在日本，憲法對(duì)執(zhí)行命令進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，它需要憲法和法律根據(jù)，一般不得設(shè)定科以義務(wù)或者限制國(guó)民的權(quán)利的規(guī)定。在絕大多數(shù)國(guó)家行政立法恰恰就是授權(quán)立法，這說(shuō)明授權(quán)立法完全可以滿足社會(huì)的需要，根本無(wú)需職權(quán)立法。有學(xué)者引用王名揚(yáng)先生《美國(guó)行政法》中的話來(lái)證明職權(quán)立法的必要性，[10]可是在美國(guó)行政立法中卻沒(méi)有職權(quán)立法，只有授權(quán)立法。其二、加強(qiáng)對(duì)職權(quán)立法的監(jiān)督和控制，當(dāng)然可以減少其負(fù)面作用，但是對(duì)行政立法的控制本身包括兩個(gè)方面，即對(duì)行政立法“進(jìn)口”的控制和對(duì)“出口”的控制，贊成職權(quán)立法的學(xué)者所講的控制僅限于“出口”，其控制是不全面的。且不說(shuō)我國(guó)目前對(duì)行政立法“出口”的控制無(wú)力的狀況，即使在存在完善的事后監(jiān)督控制的情況下，事前的控制也是相當(dāng)重要的。如果“進(jìn)口”開(kāi)得太大，不僅增加了在“出口”處進(jìn)行控制的困難，而且也影響“出口”控制的效果。就像人的進(jìn)食一樣，與其吃得過(guò)飽或者吃進(jìn)帶病菌的食物后再打針吃藥來(lái)幫助消化或者消滅病菌，還不如開(kāi)始就少吃食物或者不吃帶病菌的食物。行政職權(quán)立法無(wú)需權(quán)力機(jī)關(guān)的事先授權(quán)，使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力過(guò)大，很容易產(chǎn)生種種弊端，對(duì)公民權(quán)利的威脅遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于授權(quán)立法，因此應(yīng)當(dāng)取消。超級(jí)秘書網(wǎng)

取消職權(quán)立法，需要做好兩個(gè)方面的工作：1.加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法。這就需要完善我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，如減少全國(guó)人民代表大會(huì)的名額，實(shí)行人大代表專職制，實(shí)行直選和加強(qiáng)競(jìng)選，延長(zhǎng)會(huì)期等等，以加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法職能。同時(shí)需要立法的法典化，減少或避免原則性立法或框架性立法，盡可能使人大立法具體化并具備超前性。2.增加授權(quán)立法，同時(shí)應(yīng)當(dāng)使授權(quán)立法更加規(guī)范，使授權(quán)更加具體，加強(qiáng)授權(quán)法控制。當(dāng)然，取消職權(quán)立法還需要一個(gè)重要的前提，就是修改憲法有關(guān)條文，同時(shí)修改組織法、立法法。

在完全取消職權(quán)立法存在困難的情況下，可以先采取過(guò)渡性的做法，即借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，即規(guī)定職權(quán)立法僅限于執(zhí)行性行政立法，即在已經(jīng)有法律規(guī)定的情況下，對(duì)法律的規(guī)定加以具體化，并且不得創(chuàng)設(shè)公民的義務(wù)或者限制公民的權(quán)利。

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