前言：本站為你精心整理了行政立法重要性分析論文范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

行政立法責任，是法律責任體系中的一點空白。這與現代社會“權責一致”的法理原則不符。沒有責任的行政立法行為往往導致立法主體在立法工作中的主觀和隨意，使得立法結果脫離執法實際，最終不僅可能侵害行政管理相對方的正當權益，亦可能使執法者面臨無法回避的執法風險。為強調整個社會的公平性，我們往往更為看重對行政行為中處于弱勢的管理相對方的保護與救濟，但是，對政府行政機關立法責任的追究的意義絕不僅僅于此。

在近年來，作為行政執法部門的海關一再強調“兩個風險”的規避問題，如果說“廉政風險”還能更多地決定于個人的思想道德修養與自我約束能力，那么“執法風險”在假設行政立法的結果——一個具體的執法依據——本身存在瑕疵的前提下，很有可能讓執法工作人員的執法行為“先天不足”，導致錯誤的執法結果，使得行政機關與具體工作人員不得不承擔最終的行政責任。從這個角度看行政立法責任的問題，也許會得出一個新的結論：在錯誤的行政立法行為面前，沒有強勢方，只有被侵害的同樣缺少安全與保障的弱者。追究行政立法責任，對執法與守法雙方而言同等重要。

一、行政立法責任追究的必要性

建立行政立法責任追究制度，有法學理論上的必要性和現實工作中的重要性。

(一)法理上的重要性

從法理上看，違法行為發生之后即產生法律責任，而是否承擔責任關系到整個社會的公平與正義。

行政立法責任因行政執法責任的產生而出現。在行政執法中，有兩個方面的當事人——行政執法人員、行政管理相對方。如果受到侵害，管理相對方的權利需要得到適當的補償與保障，這是行政執法人員應當承擔的職責。承擔的方式主要有:補救性責任和懲罰性責任。補救性責任即對違法行為所產生后果的補救；懲罰性責任，則是對造成損害的責任人進行處理，讓其承擔一定法律責任。如果行政執法人員僅僅因為依照有立法瑕疵的行政執法依據進行執法行為，造成了侵害結果而導致本人受到處分與懲罰，同樣違背了法律公平正義的原則。如果不能追究行政立法者的責任，那么又談何追究僅是“依法行政”者的責任？如果不能從根本上解決違法行為產生的原因，即：撤銷已制定的違法的或不合理的行政立法，或是制定新的行政立法（廣義上的補救責任）。那么補救性責任就只能狹義的針對個體的、已經受到侵害的管理相對人，而不是所有潛在的可能受到侵害的管理相對方。

(二)現實工作中的重要性

1、對行政相對人的合法權益的保護

在法治國家建設中，行政立法在實現行政權的正確、合理行使，保證行政相對人的正當、合法權益等方面起著關鍵性的作用。但是我國目前行政立法在其實施過程中，卻存在不足，可能侵害行政相對人的合法權益。比如：海關行政處罰擔保的扣留期限問題。在《海關法》、《海關行政處罰實施條例》等重要的法律法規中，都沒有關于擔保財產扣留期限的相關規定。這樣的規定不明，導致海關在辦理行政案件過程中，隨意性過大，可以長時間扣留當事人的擔保物，有可能損害行政相對人的合法權益。

2、對行政執法者正當執法行為的保護

上述的執法不確定性，、似乎可以看作是行政機關的執法自由裁量權，即使發生了侵害后果，也是難以追究行政責任的，應當對執法者有利。但是，這種不嚴密的立法行為產生的執法界線的模糊，對于具體執法人員言，是更為危險的雙刃劍。

仍以擔保為例：《海關行政處罰實施條例》第三十九條對于海關行政處罰擔保的適用情形（范圍）的規定十分簡單：“第三十九條：有違法嫌疑的貨物、物品、運輸工具無法或者不便扣留的,當事人或者運輸工具負責人應當向海關提供等值的擔保,未提供等值擔保的,海關可以扣留當事人等值的其他財產。”

該條文予人的第一印象似乎是賦予了行政執法者較大的執法權力，然而在經過分析后，就可以看出在實施過程中是存在較大爭議的，依此執法的行政部門與執法者面臨著相當的且無法規避的執法風險。

此規定的爭議性主要集中在對“違法嫌疑”和“無法或者不便”這兩個概念的不同理解上。

（1）對“違法嫌疑”的理解——即“涉嫌違規”案件能否收取擔保？

目前各海關在實踐中較為普遍的一種觀點認為，《海關行政處罰實施條例》第三十九條所規定的“違法嫌疑”，應該包括走私嫌疑和違規嫌疑，因此海關不僅可以對涉嫌走私的貨物收取或扣留擔保，也可以對涉嫌違規的貨物收取或扣留擔保。但適用海關行政處罰擔保的必要前提之一是“貨物可以扣留”，因此要明確哪些情況可以適用擔保，首先就要清楚哪些情況下的貨物可以扣留。那么，“涉嫌違規”的貨物能否扣留呢？可以從以下三方面進行分析：

a.從條文內容進行文字分析。《海關行政處罰實施條例》第三十八條規定對可以進行扣留的貨物情形主要有兩種：有走私嫌疑的、違反海關法或者其他有關法律、行政法規的。在該條文中并未出現“涉嫌違規”的表述；另外，“違反海關法或者其他法律、行政法規”，這一表述直接從字面上可以理解為：“已經被確認違反海關法或者其他法律、行政法規”，而不是僅是“違規嫌疑”。從這一點來看，海關對于僅有“違規涉嫌”的貨物等不能扣留，那么也不得對該類貨物收取擔保。

b.從《海關行政處罰實施條例》第三十八條的條文結構來看立法原意。立法者在立法過程中，若想將有“違規嫌疑”的貨物、物品、運輸工具納入“可以依法扣留”及“提供擔保”這一范圍，只需在該條第（一）項中直接規定：“有走私、違規等違反海關法或者其他有關法律、行政法規嫌疑的貨物、物品、運輸工具……”，即可將該條第一、二兩項內容全部囊括，且從立法技術層面來講可以更為簡潔。立法者之所以將“違規嫌疑”與“走私嫌疑”區別對待，也許其本意是想將“違規嫌疑”貨物排除在“可以扣留”或“提供擔保”的范圍之外。

c.結合《海關法》進行邏輯分析。結合《海關法》的內容來看，《海關行政處罰實施條例》第三十八條第（二）項應是源于《海關法》第六條第（一）項之規定，該項規定對于違法海關法或其他有關法律、法規的貨物可以扣留，此時從程序上講并不要求必須經直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批準；而根據《海關法》第六條第（四）項的規定，對有走私嫌疑的貨物，只有經過直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批準才能予以扣留。如此，若認為對于“涉嫌違規”的貨物可以扣留，但在程序上卻寬于對涉嫌走私貨物的扣留，這在邏輯上顯然是難以自圓其說的。

綜上分析，直接從《海關行政處罰實施條例》第三十九條所規定的“違法嫌疑”這一表述來看，對“涉嫌違規”貨物收取擔保似乎并無不妥，但若有明了法理的當事人以上述三點理由提起訴訟，海關在接受司法審查時卻可能會面臨被動的局面。可以想見，如果這樣假設的訴訟確實發生了，并導致了不良的訴訟結果，那么執法部門與執法者原本面臨的隱藏性執法風險就會明顯化，相應而來的行政責任也會顯現出來。

譬如在2006年寧波某公司訴北侖海關行政案件，該公司訴訟理由其中一條為：“北侖海關所出具的《收據》中將收取的資金表述為‘抵押金’，而根據《海關行政處罰實施條例》規定，海關只能收取‘擔保’，而不應該是‘抵押’或‘抵押金’”。這正是抓住了海關內部立法不嚴密，執法依據出現差異而提出的。

因為在海關對擔保事物的有關規定中，對于擔保資金的名稱，目前有三種表述：（1）擔保金。《海關行政處罰實施條例》第三十九條規定，當事人或者運輸工具負責人向海關提供的是一種財產擔保，那么擔保資金則應相應的稱為“擔保金”；（2）保證金。《海關法》第九十三條中規定：“當事人逾期不履行海關的處罰決定又不申請復議或者向人民法院提起訴訟的，作出處罰決定的海關可以將其保證金抵繳。”此處將“擔保金”稱作“保證金”；（3）抵押金。《海關保證金、風險擔保金、抵押金管理辦法》第六條規定，又對“擔保金”采用了一種更加細化的表述——“抵押金”。

立法者的表述隨意性與不夠嚴謹，導致了執法者在實際操作中的不準確性。一個案例或許不能說明什么，但是，隨著行政相對方與整個社會的法律意識的不斷加強，這樣的差異還會不斷地被發現并引發爭議，這也將是執法部門與執法者將在今后面臨的最無法自行控制、排除的“執法風險”。

既然追究行政立法責任具有重大的意義與非常的必要性，那么為什么在實踐中會出現與法理原則相悖的行政立法責任空白？這點法理的空白又能否在實際工作中加以彌補？這也許就要從行政立法行為本身的特性加以分析。

二、行政立法行為難以究責的原因與“可追究性”分析

行政立法責任追究的困難主要在于立法行為所具有的不確定性、集體性、成效滯后性等特性。要追究行政立法責任，不僅要分析行政立法行為本身的特性，更要研究立法責任的可被追究性，以期最終建立切實可行的責任追究機制和立法賠償責任制度。

(一)特性一：“制度的相互模仿性，使行政立法無責任”

在我國立法作為抽象法律行為，即使其“可訴性”都受到了限制，并不能為一般管理相對方所掌握使用，而立法違法所產生的責任問題，更未引起重視。事實上，即使在法制觀念發達的西方，對“立法人員其執行職務范圍內的行為不受追訴”的“立法特免權”也使行政立法成員形成了受保護的特殊地位，行政立法同樣無責任，行政立法成員事實上也享受責任豁免的待遇。

但是，限制并不等于禁止。1989年頒布實施的《行政訴訟法》對于法院受案范圍做了規定，包括行政處罰、行政強制措施等八項內容。而對于不予受理的訴訟案件范圍，也明確列明了“國防外交等國家行為”等共四項。其中，并未有抽象行政行為不予受理的規定。隨著近年來全社會法律意識的加強，對抽象行政行為的質疑聲越來越強烈，要求將抽象行政行為納入復議、司法審查范圍的呼聲也越來越多。最近，全國人大啟動了《行政訴訟法》修訂程序，抽象行政行為將被納入司法審查范圍已成定局。

（二）特性二：“行政立法是一種集體行為，無法追究個體立法成員的責任”

在現代國家，行政立法往往表現為立法主體的集體行為和集體智慧。用流行的話語，立法是集體選擇民主的結果。而集體選擇的結果發生的責任屬于集體責任。在法律上，集體責任所面臨的基本問題是法不責眾。只有立法者的非職務行為，才能追究其各種不同的責任，如民事、刑事責任等。而對于立法者的職務行為，由于無法追究集體責任而視為無責任。

但單位任務是由組成單位的各個不同成員來完成的，由單位責任過渡到個人責任，是法律責任的一大進步。行政立法是最典型的單位行為，可以比照刑法，既追究行政立法主體的集體責任，也追究行政立法主管人員和其它公務人員的個人責任。

比如：按照《國家公務員法》規定，對國家公務員的行政處分分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種。免職屬于正常的人事變動，并非處分。在必須追究行政立法責任的情況下，完全可以直接追究其個人責任。

（三）特性三：“行政立法成效的滯后性，導致立法責任的不確定性”

對立法成果的檢驗，不是依靠立法本身，而是依靠對該立法的實施，只有實施組織和人員才能發現和知曉立法的不妥之處。時間和實踐成為檢驗立法成果是與非的關鍵。行政立法成效的事后驗證，導致行政立法責任確定的滯后，從而給責任追究帶來了時空上的阻隔。

綜上所述，就行政立法行為本身特性而言，追究立法責任有其困難的一面，這也許也正是長久以來出現“權責不符”的法律空白的原因。但建立切實可行的追究責任機制在法理上亦不是完全不可行的。在充分評估了建立責任追究機制的必要性、保障行政管理雙方權益的現實需要下，要求我們能明確責任追究主體、明確行政立法的具體責任、突出立法賠償責任、并且對立法者個人責任具體化。

三、行政立法責任追究機制的建立

(一)建立健全行政立法資任追究機制

為規范行政立法行為，更好地發揮行政立法的積極功能，必須建立有效的、可操作的責任追究機制。

1、明確責任追究主體。行政立法內容包括行政法規、地方性法規以及部門規章和地方規章，立法主體從橫向上看包括行政機關和權力機關，縱向上看則包括國務院、較大的市以上的地方權力機關與地方政府以及國務院部門。追究行政立法責任的主體至少應當包括相應級別的權力機關和行政機關。司法機關也應當成為監督主體。

2、明確行政立法的具體責任。（1）撤銷或者改變：對與上位法相抵觸的行政法律規范、內容不適當的行政法律規范，由有權機關依照職權予以撤銷或者改變;（2）責令自行糾正或者直接糾正：對超越權限、或規定明顯不適當的，由有權機構建議制定機關自行糾正;（3）宣布無效：如對不按照有關立法管理規定制定的行政規范，應由有權機構宣布無效；對于明顯違反上位法規定的行政法律規范，也應當由有權機關(包括法院)宣布無效;（4）不予備案或者暫緩備案：對于那些有違歐關立法管理規定制定的行政規范，備案機關可通過不予備案或者暫緩備案的方式予以監督;（5）賠償責任：對于明顯違反上位法規定，嚴重侵害民眾合法權益、并造成侵害后果的行政立法行為，行政立法機關應當承擔相應的立法賠償責任。超級秘書網

3、明確立法賠償責任。我國雖沒有有關行政立法賠償的規定，但現實確實需要建立適當的行政立法責任賠償制度。如何加強立法上對立法越權侵權行為的監督，是今后應當著重考慮的問題。

4、公務員個人責任具體化。《法規規章備案條例》第19條規定:“法規、規章的制定機關應當于每年1月底前將上一年所制定的法規、規章目錄報國務院法制機構。”第20條規定：“對于不報送規章備案或者不按時報送規章備案的，由國務院法制機構通知制定機關，限期報送;逾期仍不報送的，給予通報，并責令限期改正。”從中我們可以看出，這只規定了對立法機關的責任，而這種責任對于行政工作人員不具有可操作性。所以要完善這些條款，就要根據《國家公務員法》的規定，使行政立法責任具體化，具有可操作性。

在以往的法制工作中，我們始終偏重對具體行政行為的研究與糾正，但是隨著社會的發展、法制研究的深入，尤其是執法部門與執法者對自身的重新定位與認識，規范行政立法行為，更好地發揮行政立法的積極功能，這不僅是保護行政相對人的要求，也是保護每一個執法者利益、維護行政部門執法權威、保障行政執法工作公平高效、建立和諧法制社會的要求。