政府軟件采購影響著該產業的發展論文
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一、政府采購的國際比較及其啟示
政府采購也稱公共采購，是指各級政府為了開展日常政務活動，或為公眾提供公共服務，通過必要的財務監督，以公開招標為主要方式，從國內、國際市場上為政府部門或所屬團體購買商品和勞務的行為。政府采購自1782年在英國創立以來，已有200多年的歷史，其在節約財政資金、抑制政府腐敗、保護本國產業、扶持中小企業等方面發揮了重要作用。在此，我們以美國、日本、澳大利亞、韓國為例，來說明政府采購的定位和考慮基點。
1.美國。美國的政府采購在兼顧經濟和社會目標方面考慮最多：(1)保護本國產業。1933年通過《購買本國產品法》，規定聯邦政府在基礎設施工程中必須購買本國產品。美國是參加WTO《政府采購協議》的國家，對參加協議的成員方不適用《購買本國產品法》，但是對低于開放門檻的價格的項目（貨物13萬特別提款權，約合17萬美元），仍須購買美國產品。(2)扶持中小企業。規定10萬美元以下的政府采購合同，要優先考慮中小企業，并給予價格優惠扶持，中型企業價格優惠幅度在6%以下，小型企業價格優惠幅度在12%以下。
2.日本。日本政府對國有的電報電話公司(NTT)和電子計算機公司(JECC)實行傾斜性的政府采購。規定政府部門、國營鐵路、電信電化公社、國立大學以及政府系統有關機構在選購計算機時，必須優先采用國產機。
3.澳大利亞。澳大利亞法律規定，政府從事采購時，要調查了解本國企業的實際競爭力，并通過培訓、提供信息等方式，使本國企業有參與政府采購的競爭機會。從海外購買貨物的部門必須證明，采購活動中本國供應商得到了平等競爭的機會。在1000萬澳元以上的重大采購項目中，采購部門必須在招標中列明采購項目對產業發展的影響。在扶持中小企業方面，法律規定聯邦一級采購合同的10%要授予中小企業，并責成聯邦財政部每年檢查該項規定的落實情況。
4.韓國。參加WTO《政府采購協議》的國家，須開放政府采購市場。為了保護本國產業，韓國限定了政府采購的開放范圍，提高了限額標準，規定42個中央政府部門、15個地方政府部門和20多個政府投資的公共企業為《政府采購協議》的適用范圍。
分析上述四國有關政府采購的政策和法規，我們可以得到如下的啟示：(1)政府采購是一個國家在產業促進方面最能體現兼顧經濟目標和社會目標的重要措施之一。(2)對于加入WTO的國家來說，政府采購是一個國家可以充分利用、不違反WTO協議、有效的非關稅壁壘。(3)政府采購初期以節約政府財政資金、抑制政府腐敗為出發點，隨著政府采購制度的成熟，其逐漸演變為保護本國產業和扶持中小企業。(4)政府采購要形成規范的立法和制度保障，才能體現“公平、公開、公正、透明”的操作原則。
近幾年來，我國政府在軟件采購和軟件正版化方面做了大量工作，以下的發展脈絡可以說明我國政府軟件采購的演變歷程：1997年政府提倡“企業上網”；1999年為“政府上網年”；2000年6月24日，國務院《關于鼓勵軟件產業和集成電路產業發展的若干政策》規定：國家投資的重大工程和重點應用系統，應優先由國內企業承擔，在同等性能價格比條件下應優先采用國產軟件系統。政府機構購得的軟件、涉及國家主權和經濟安全的軟件，應當采用政府采購的方式進行；2001年，為電子政務啟動年。同年8月29日，國家版權局等四部委聯合《關于政府部門應帶頭使用正版軟件的通知》，規定各級政府部門應帶頭使用正版軟件，并鼓勵優先購買國產軟件。10月26日，國務院辦公廳《關于使用正版軟件清理盜版軟件的通知》，規定在年底前完成國務院各部委及各直屬機關軟件正版化工作，并明確規定“凡國內能夠生產、供應的，要采購使用國產軟件”。12月28日，《計算機軟件保護條例》，軟件知識產權得到國家的立法保障。
政府正版軟件采購的目標是為本國軟件產業創造市場空間，同時也是為了抵制軟件盜版，保護知識產權。毋庸置疑，盜版不管是對國家還是對一個具體的企業，危害都是非常嚴重的：(1)導致國家稅收大量流失。據有關人士估計，因盜版每年給我國政府造成數十億元的直接稅收損失。(2)阻礙國內信息產業的發展。在盜版行為中，受打擊最大的還是中國自己的軟件企業，因為國內軟件企業主要市場是國內用戶，而大量的軟件盜版必將對處于起步期的中國軟件產業的生存和發展造成極其嚴重的傷害。(3)抑制軟件研發和產品創新的動力。盜版行為使軟件企業無法實現必要的利潤，高額的軟件研發費用無法補償，軟件研發和產品創新的動力受到影響。(4)影響軟件投資者的信心。盜版現象的存在以及對知識產權保護的疏漏，直接影響到投資者對投資預期收益的期望值，在“資本收益最大化”的原則下，軟件產業得不到進一步發展所需的資金。(5)腐蝕整個民族的創新精神。
三、政府采購對我國軟件產業的影響
2001年底，北京市政府的軟件采購是中國加入WTO以后首次大規模的政府軟件采購，它表明了政府保護知識產權、推動軟件正版化的決心，業界稱之為是中國在保護軟件知識產權方面的里程碑。它所產生的影響，所引起的震動，遠遠超過了軟件采購本身，具有積極的意義：(1)喚起全社會的正版意識，樹立正版旗幟。(2)為國產軟件創造市場空間。(3)形成軟件市場上多品牌競爭的公平環境。(4)加速國內軟件的市場細分。(5)加速國內軟件企業的技術研發和產品創新。(6)促進軟件產業和正版化的良性互動。(7)為全國其他省市的政府軟件采購提供借鑒。
從全國來看，在我國應用軟件市場結構中，金融、電信和政府已成為軟件產品年采購量最大的三個行業。2001年政府行業的軟件投資額為40億元，占軟件總體市場的14.1%。2001年政府行業對平臺軟件（包括操作系統、數據庫和系統及網絡管理軟件）的采購額占平臺軟件市場總銷售額的14.0%，對中間軟件（包括中間件、安全軟件）的采購額占該軟件市場總銷售額的22.3%，對應用軟件的采購額占該市場總銷售額的13.5%。政府采購將為中國軟件企業的發展提供廣闊的市場空間。
電子政務涉及到信息技術的各種產品和技術，推動行業企業信息化和家庭信息化，所采用的技術和產品對社會具有廣泛的示范性和引導性。我們以平臺軟件、網絡安全軟件和應用軟件為例，來具體說明政府采購對于軟件市場的影響：(1)平臺軟件。政府部門擁有海量的信息，建設政府辦公信息資源庫，共享政府辦公業務信息資源，會帶動政府行業對數據庫及開發工具產品的需求。同時，隨著政府網絡基礎設施和應用系統建設的不斷完善，系統及網絡管理軟件需求將不斷升溫。(2)網絡安全軟件。中國政府部門電子政務安全建設的近期目標是：到2005年，在涉及國家安全、政府辦公自動化、金融、財稅、通信、教育等關鍵領域采用自主版權的安全設備和系統，基本滿足不同等級的安全保密要求。因此，目前政府采購需求的重點將是安全保護、安全檢測與監控類產品以及應急反應和災難恢復類產品，如防火墻、入侵檢測產品、信息保密產品、用戶認證授權產品等。(3)應用軟件。電子政務對應用軟件產品的需求除了將會集中表現在辦公軟件、與電子政務相關的行業定制軟件（如公安系統、工商系統的業務軟件）以外，隨著政府職能由管理向管理服務型的轉變，CRM、GIS、BI等軟件也將會在電子政務市場中得到極好的應用。
四、以政府采購來保護和扶持軟件產業
對于中國這樣的發展中國家來說，對幼稚產業實行一段時間的保護和扶持是有依據的。
1.世界貿易組織《關稅與貿易總協定》中“幼稚產業保護條款”。其第十八條第三款規定，經濟處于發展初期的締約國應該享受額外的便利，使它們（甲）在關稅結構方面能夠保持足夠的彈性為某一特定產業的建立提供需要的關稅保護；（乙）在充分考慮它們的經濟發展計劃可能造成的持續高水平的進口需求的條件下，能夠為國際收支目的而實施數量限制。“經濟處于發展初期的締約國為了加速某一特定產業的建立以提高人民的一般生活水平，有必要修改或撤消本協定有關減讓表中所列的某些減讓”，“經濟處于發展初期的締約國為了提高人民的一般生活水平，有必要對某一特定產業的加速建立提供政府援助”。同時，我國還可以借鑒別國經驗，利用非關稅壁壘和WTO協議中的某些“灰色區域”對本國產業實行有效的保護和扶持。2.我國政府沒有承諾加入WTO《政府采購協議》，政府采購成為未來一段時間內政府可以運用、不違反WTO規則、保護和扶持本國幼稚產業的重要手段。幼稚產業是指那些當前還不成熟、無法同外國同類產業或產品競爭、但是具有發展前途的產業部門。如果對這些部門采取適當的保護政策，經過一段時間能夠掌握技術、促進知識積累，將來有可能形成比較優勢，在國際市場上占有較大份額，并對國民經濟作出突出的貢獻。從定性方面來說，幼稚產業的確定標準為：具有較高的需求收入彈性；具有較快的技術進步速度；具有較強的產業關聯度。在國際市場上，產業的競爭力比較弱，市場占有處于低水平，產業換匯成本率高。剛剛起步或已有較大的資金投入，但尚未形成經濟規模，國際競爭能力較低。
按照上述標準判斷，軟件產業無疑屬于國家要保護和扶持的幼稚產業之列。運用政府采購保護幼稚產業，并不是單純的保護以至保護落后，而是要通過保護，使幼稚產業更快地發展成熟，增強國際競爭能力。我國軟件產業與國外先進水平的差距，既是歷史造成的，更是體制失效的結果，而歷史的差距只有通過體制的高效來彌補。體制失效的一個重要方面，就是缺乏公平競爭環境和優勝劣汰機制。借鑒國外經驗，我國軟件產業應該在國家有限度的保護下，使之經常能受到國外同類產品的競爭壓力，迫使企業在競爭中求生存和發展，形成在保護中競爭，在競爭中保護，縮小保護范圍，促進規模經營，抑制低水平擴張的良性機制。
五、澄清幾個認識誤區
1.誤區之一：以盜版軟件為標準，評價軟件的性能價格比。過去人們在評價軟件的性能價格比時，往往以盜版軟件為參考標準，“盜版軟件能實現正版軟件的基本功能，而且價格極低，可以說是高性能、低價格，性能價格比最優”。這種誤區將直接導致公開忽視和侵犯軟件知識產權的現象，并且在現實生活中排斥國產軟件，認為國產軟件根本無競爭優勢可言。我們在前面已經說過，在遵守和保護軟件知識產權的前提下，綜合考慮用戶需求和產品性能價格比，才能真正、客觀地評價軟件對于用戶的價值。
2.誤區之二：政府采購有違公平、公正的市場競爭秩序。其實，政府采購制度的核心是確保政府采購活動的公正、公平、公正和透明。首先，政府采購本身是一個規范的程序，采購過程受《招標投標法》的約束。每一項采購，從標書的制作、信息的、評標的構成到評標的結果等一系列環節，嚴格按國家有關法律法規辦事；其次，建立了相互制約的內部機制；最后，有較為健全的監督機制。
3.誤區之三：政府采購實際上是保護落后。我國政府并沒有承諾加入WTO《政府采購協議》，政府采購成為發展中國家保護和扶植本國幼稚產業的一個重要手段。我們承認，國產軟件在某些性能上不如國外軟件，但是，從政府辦公對軟件的需求出發，國產軟件基本可以滿足政府辦公和電子政務的要求，而且國產軟件的價格比國外軟件的價格低很多，從性能價格比最佳匹配的角度來看，政府采購優先選擇國產軟件并不是保護落后。
4.誤區之四：政府采購的出發點是節約財政資金。把“完成多少政府采購預算”、“節約多少資金”作為衡量政府采購工作質量的唯一標準是有偏頗的，其實，節約資金只是實施政府采購帶來的經濟效益，而不是政府采購的根本目的，而規范政府采購行為、貫徹產業政策才是政府采購的出發點和落腳點。
六、政府軟件采購的未來走向：貫徹軟件產業政策
政府采購制度發展到現在，其設定的目標和作用發生了幾次演變：
要使政府采購真正發揮產業政策導向作用，需要政府部門做好以下幾個方面的工作：
1.將政府采購作為國家宏觀調控國民經濟和產業發展的“杠桿”。實行政府采購制度，將政府作為一個單一的用戶對待，政府可以利用巨額采購資金的規模優勢發揮導向作用，引導產業結構調整和升級，落實政府的政策意圖。政府采購作為一種宏觀調控手段，方式十分靈活。比如通過軟件采購規模和購買結構的調整，可以調節軟件市場供求關系以及軟件產業結構；通過強制實行公開競爭采購方式，可以引導軟件產業公平競爭環境的形成；通過對軟件供應商資格條件的限制，可以扶持和鼓勵具有競爭優勝的國內軟件企業的發展，等等。
2.以政府采購合法版權的軟件為帶動，強化中國知識產權保護力度。各級政府、財政預算撥款的事業單位要帶頭使用正版軟件，率先實現正版化。借鑒印度經驗，設立全國反軟件盜版熱線，舉報者只要撥通這條24小時的免費熱線電話，就可以直接舉報涉嫌軟件盜版的公司和個人，國家對舉報人給予獎勵。同時，要進一步加強執法力度，對使用盜版軟件的政府部門和財政預算撥款的事業單位進行行政處罰，追究有關領導人的責任。對于制造、運輸和銷售盜版軟件的單位和個人，處以高額罰款，使其喪失再次從事軟件盜版活動的經濟能力。
3.營造“公平、公正、公開、透明”的市場競爭環境，將保護幼稚產業與保護落后區別開來。政府軟件采購應適應市場經濟公平競爭的要求，以市場方式進行采購，避免行政力量對市場機制的影響，給企業以平等競爭的機會，促進企業之間的公平競爭。這就要求在制度設計上，允許眾多供應商參與競爭；采用同等的資格審查和評標標準；廣泛、及時公布采購信息，并賦予供應商同等享有采購信息的權利；在采購過程中，政府不應凌駕于企業和市場之上；政府采購的制度規定、采購活動及采購過程應保持較強的公開性和較高的透明度。這樣，既適應了市場經濟的客觀要求，又有利于發揮市場機制在支出管理中的積極作用，實現政府與市場在軟件采購領域的最佳結合。超級秘書網
4.遵循“非歧視”原則，對所有的企業敞開大門，建立軟件市場多品牌競爭的格局。國內軟件企業從一開始就是在與國際跨國公司的競爭與合作的大環境中成長起來的，跨國公司也發揮了促進我國軟件產業發展的作用。通過政府采購扶持國內軟件企業發展的政策導向就涉及到在政府采購中如何對待跨國公司的問題。如果不遵守市場競爭原則，在政府采購中不加條件地、一味地排斥跨國公司，既違反WTO協議中的國民待遇原則，也嚴重阻礙跨國公司在我國的進一步發展。
我們必須明確，政府采購對國內外軟件企業和產品應奉行“一視同仁”的原則。在政府采購中貫徹軟件產業政策，并不意味著將跨國企業排除在外，也并不意味著一味地保護“土生土長”的本國企業。軟件產業政策的作用目標是國內企業，并不是“土生土長”的本國企業。因而，國家應鼓勵跨國IT企業在北京設立軟件研發機構和合資、獨資公司，建立獨立的產品開發生產基地，成為經國家認證通過的國內企業，才能在政府采購市場中成為優先采購對象，獲取應有的利益。
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