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1．在政治經濟體制整體框架內設計

國有企業改革的新使命從目前的形勢來看，改革之初形成的以企業改革為中心環節的經濟體制改革，已經擴展到包括經濟、社會、文化、政治“四位一體”全方位的體制創新，系統性顯著增強，整體配套要求更高，單個領域的突破已很難達到改革目標。因此，國有企業改革的頂層設計一定要從經濟社會發展全局出發，確定國有經濟、民營經濟、外資經濟各自在國民經濟中的地位、功能、作用，以及不同經濟成分之間的相互關系，在中國國家發展的總體框架下考慮中國國有企業改革問題，堅持中國經濟“一盤棋”，實現“三個結合”，即將國有企業戰略調整與體制機制改革有機結合起來，將國有企業改革力度、速度與社會承受度結合起來，將國有企業改革與非國有企業發展結合起來。第一，將國有企業戰略調整與體制機制改革有機結合起來。中央明確指出，要通過國有經濟的戰略性調整與國有企業的戰略改組，使國有經濟在國民經濟中更好地發揮主導作用。而國有經濟的這一作用，必須通過將國有企業戰略調整與體制機制改革有機結合起來。國有企業改革并不是單純的國有企業的問題，它是一項系統工程，不僅涉及到整個經濟體制的改革以及國民經濟持續、健康、穩定發展，還涉及到千千萬萬人的就業問題，涉及到調整全社會各種利益主體的經濟關系的大問題。從這個意義上來說，國企改革不是孤立的存在，而是整個經濟改革的一部分。國企改革所取得的重大進展與成果，與我國建立和完善社會主義市場經濟緊密相關，與深化體制機制改革緊密結合，進一步深化國企改革、實現國有企業的戰略調整，同樣離不開機制體制改革的深入推進。第二，將國有企業改革力度、速度與社會承受度結合起來，不能為改革而改革。應該認識到，國有企業在促進經濟平穩較快增長、保障和改善民生、維護改革發展穩定大局等方面發揮著重要的基礎性作用，特別是在外部經濟環境發生劇烈波動或發生自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全等突發公共事件時，國有經濟所發揮的綜合保障作用效果顯著，能夠保持經濟的相對穩定。因此，在深化國有企業改革的過程中，應注重將國有企業改革力度、速度與社會承受度結合起來，務必堅持循序漸進和統籌兼顧的原則，保持科學合理的國有企業改革的力度與速度，契合社會整體承受度，保持國有經濟的控制力、影響力和帶動力，確保社會經濟的持續健康穩定發展。第三，將國有企業改革與非國有企業發展結合起來。一方面，國有企業改革與發展應置于市場經濟的平等競爭環境之中，國有企業改革與發展不能妨礙非國有企業的發展。黨的十八大報告指出，“毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護”。國有企業必須直面市場化競爭，打破依靠壟斷力量等不公平競爭的格局。公平競爭不但是改善國企經營效益、調整國企結構的最佳手段，也是實現國有企業“有進有退”的最好標尺。這就要求切實落實各項打破壟斷、鼓勵非公經濟發展的政策措施，真正使各類企業在市場中公平競爭。另一方面，國有企業應與非國有企業相互促進、協調發展，要注重發揮國有企業的控制力、影響力和帶動力，國企改革不是要“一家獨大”，而是要著力構建一個與民營企業共贏發展的機制，把競爭者變成合作者。除了保證已經形成的公平競爭格局，還要加大股權多元化力度，吸引更多的社會資金參與競爭性領域國企改革，要把非公有制經濟的機制優勢與國有企業的資產優勢相結合，引導國有企業與非公有制企業的聯合，實現二者優勢互補。在提高國有資產的使用效率的同時，促進非公有制經濟的發展。

2．讓市場起決定性作用，切實推進國有企業改革的進程

要把更好發揮市場在資源配置中的決定性作用作為下一步深化改革的重要取向，加快形成統一開放、競爭有序的市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率。在深化中國國有企業改革的過程中，任何改革的措施與政策都必須以市場為導向，改革的成果也必須由市場來檢驗。凡是能采取市場化操作的都要采取市場化操作，運用市場化手段，促進資源優勢和資本優勢的有效結合，實現優勢互補。讓市場起決定性作用來推進國有企業改革的進程，關鍵在于確定政府與市場的邊界，營造公平競爭的市場環境。厘定政府與市場的邊界、限制政府權力對市場的干預，是深化國有企業改革最基礎最重要的一環，也是受到既得利益集團阻撓最大的一環，這方面的改革離不開政府的頂層設計與安排。第一，實質性地取消而不是簡單地下放項目審批、投資審批、資質審批等行政許可與行政審批項目。必須在中央深化改革領導小組的統一協調下，深化行政審批體制改革，切實消除行業進入的行政性政策性壁壘，大幅度減少政府對資源的直接配置，進一步減少政府對企業的直接行政干預，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。政府的職責和作用應主要定位于在放松市場進入監管的前提下，更多地加強對企業社會責任、產品服務與質量、普遍服務等方面的社會性監管。第二，深化國有資產監管體制改革。進一步推動國資委的去行政化改革，解決國資委在做到出資人不缺位的同時所產生的出資人越位的新問題。要將國資委的功能定位從管企業轉變到管資本上來，逐步落實企業的自主權，充分體現“股東所有權與企業財產權”“企業財產權與企業經營權”的兩權分離，在確保國有出資者重大決策權、收益權與人事權的基礎上，增強企業的財權獨立、利益獨立與責任獨立，實現權責利的協調統一，使國資監管逐步走向股東社會化、經營社會化、風險社會化與人才社會化。第三，營造公平競爭的市場環境。國有企業與民營企業平等競爭、實現公平式發展是目前深化中國國有企業改革的重點任務，只有取消所有帶有歧視性的法律法規，逐步改變那些看不見的門檻，讓國有企業和其他所有制企業在同一起跑線上競爭，才能切實激發國有企業改革與發展的動力和壓力。只有真正形成國有企業的硬約束，才能在真正意義上提升國有企業的活力和競爭力。只有公平意義上的競爭才是有效競爭，也只有建立在平等基礎上的市場競爭所形成的壓力與動力機制才是企業改革與發展的原動力。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，國有企業要“建立職業經理人制度”“國有企業要合理增加市場化選聘比例”，這就要求按照政企分開的思路，取消國有企業及其高管的行政級別，進一步落實企業自主權，從根本上消解國有企業的泛行政化現象，打破國有企業與民營企業平等競爭的制度障礙。

3．對國有企業分類改革、分類治理、分類監管

在下一階段深化國有企業改革的過程中，必須認識到不同類型的國有企業，在市場經濟中扮演著不同的角色，必須樹立“國有經濟分類布局，國有企業分類改革”的基本思路，根據國有企業的性質與功能定位來對國有企業進行科學分類。國資委2011年提出將國有企業劃分為公益性與競爭性國有企業兩大類，公益性與競爭性的二分法，看似是把國有企業的公益性功能和“商業性”私立完全隔離，但本質上仍然無法隔離國有企業先天性的角色沖突。而且，“公益企業”只是相對于“私有企業”而言，并不是“競爭企業”所對應的，“公益性國有企業”和“競爭性國有企業”兩分法存在邏輯上的混淆，各自涉及的領域和界限不夠明確，且有用“公益性國有企業”這一概念來代替和掩飾“壟斷性國有企業”之嫌疑。按照國有資本具有社會性和經濟性兩重屬性、國有企業提供公共產品和私人用品雙重功能的基本要求，依據中國國有企業的現實特征和基本功能定位，并按照出資人、產品和服務屬性、企業功能、政府調控等具體特征分類，我們建議將中國國有企業分為公共服務類、特定功能類和一般競爭類三大類。公共服務類國有企業主要承擔政府公共服務目標，提供公共產品或服務，以實現社會效益、履行社會責任為主要職責，“社會性”“非營利性”特征顯著。該類企業主要以國有獨資或國有絕對控股的形式存在，由國家出資，并由政府管理機構提供公共產品和服務的項目、資金或部分資金。主要集中于事關國家安全和國計民生的領域，以及私人資本不愿進入或無力進入的可競爭性差的基礎性產業。特定功能類國有企業以保障重要基礎性產業有效運營、承擔政府特殊功能為主，承擔政府特定任務或實現特定功能是其主要目標，并具備一些戰略性的職能屬性，主要涉及特定區域投資開發、重大項目建設、國有資本投資運營平臺建設等領域。特定功能類國有企業在按照商業化、市場化原則開展經營的同時，由國家提供相應的政府補貼以彌補企業提供普遍服務所造成的虧損。這些企業往往以追求社會利益為主，同時兼顧商業利益。一般競爭類國有企業是完全以市場為導向的完全適應于市場競爭的企業，產業發展是其主業，經濟效益最大化是其主要目標。競爭類國有企業在體制上政企分開應更為徹底，除出資人職能外政府不再干預企業的決策和內部事務，也沒有扶持、幫助的義務;企業在機制上更加市場化，干部管理體制、勞動分配制度等都在向市場化的方向改革。隨著改革的深入，一般競爭類國有企業將實施戰略性退出，原則上將不再新設國有企業。

4．壟斷行業改革是國有企業改革的“主戰場”

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，自然壟斷行業根據不同行業的特點實行網運分離，放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化，進一步破除各種形式的行政壟斷。因此，必須堅持把產業組織結構的戰略性調整、對國有企業進行競爭化改造作為深化壟斷行業改革的主攻方向，堅持把打破壟斷行業的壟斷局面、形成有效競爭格局作為壟斷行業改革的主題，堅持把運營模式(縱向產業組織結構)與競爭模式(橫向產業組織結構)的競爭化改造作為壟斷行業改革的主線。對壟斷行業進行競爭化改造，塑造可競爭市場，相競而進，相爭而奇，不僅有助于轉變經濟發展方式，促進經濟可持續發展，也有助于解決與壟斷相關的各類“行政化”問題。鑒于壟斷行業的眾多性和改革內容的多樣性，不可能“畢其功于一役”，“十二五”末期和“十三五”前期，最好不要賦予壟斷行業改革更多的使命，可從競爭化改造入手，根據技術經濟特征設計科學的運營模式，根據經濟運行規律選擇有效的競爭結構，盡可能實行“網運分開”，將自然壟斷企業中的競爭性業務剝離出去，不斷擴大市場競爭的產業范圍和容量。與此同時，還要積極探索多家綜合運營商的有效競爭模式，為加速型技術進步趨勢下企業的產業重組和價值鏈再造留下余地和空間。對于主管部門、行業協會和地方政府或明或暗的各種行政壟斷行為，可運用《反壟斷法》加以約束。

5．從去“六化”入手，明確國有企業改革的具體內容

國有企業現階段的問題突出表現為行政化、獨資化、獨治化、獨占化、獨享化、剛性化較為嚴重。國企的“六化”不僅在深層次上阻礙著市場在資源配置的決定性作用，而且與落實科學發展觀、建設和諧社會、轉變經濟發展方式等時代要求也格格不入。因此，有必要從去“六化”入手深化國有企業改革，進一步明確深化國有企業改革的具體內容。國有企業去行政化，就是一律取消國有企業及其高管的行政級別，這一點早在1999年《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》中就已明確，有待今后具體落實。去獨資化和去獨治化，主要是按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的精神，立足于國有企業母公司層面而不是子公司層面實行混合所有制。去獨占化，即是上述的壟斷行業改革內容。去獨享化，就是全面加大國有企業上繳利潤比例，充實社保基金、養老金等，真正讓國有企業普惠于全民。去剛性化，就是在國有企業中引進市場化機制，企業能生能死，高管能升能降，工資能高能低，員工能進能出。

作者：戚聿東劉健單位：首都經濟貿易大學校長助理北京物資學院經濟學院講師