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一、我國現行社會保障理論及評析

(一)我國現行社會保障理論簡述

1.統一社會保障理論。該理論認為，應在全國建立統一的社會保障制度，包括統一規定、統一標準、統一征收、統一支付和統一管理。以國家財政為基礎，將農民也納入全國統一的社會保障制度中。中央政府是社會保障的責任主體，保障的對象是有公民義務的勞動者。社會保障資金納入政府財政的年度預算，實行按需分配，年度平衡。社會保障人人平等，不分勞動力的素質、級別和所在地域。胡鞍鋼認為，建立全國統一的社會保障制度，不僅是保持中國社會穩定和長治久安的重大制度基礎，也是“中國新政”的最重要內容之一，是中國改革中最優先的議題。中國要建立一個充滿溫暖、關懷和友愛的公平社會，有賴于建立統一的社會保障制度。社會保障是公共產品，國家應采用統一征收社會保障稅的方式，統一籌集社會保障資金，實行全國統一調配。馮蘭瑞認為，應盡快實現由省級統籌過渡到全國統一?，F代社會保障的本質特征是社會化，這種社會化不僅包括保障對象社會化、保障主體社會化和管理服務社會化，還應包括資金籌集和調劑使用社會化。社會保障社會化程度越高，越接近全社會的統一化，就越接近社會保障的本質特征。我們要從省級統籌過渡到全國統籌，這是建立全國統一社會保障制度的必由之路。

2.民間社會保障理論。該理論認為，中國建立統一的社會保障制度經濟動機是短期的，戰略目標是錯誤的，財政上是無法持續的。因為在區域發展高度不平衡，有13億人口的發展中國家，要建立統一的社會保障制度，在經濟上將是烏托邦式的“洋躍進”。統一的社會保障非但無助于國有企業改革，而且還會拖垮整個財政體系；統一的社會保障將嚴重削弱中國的國際競爭力，使外資流向勞動力價格更低廉的國家，從而削弱而非加強社會穩定。中國之所以能夠成為國際資本和勞動密集型產業的轉移地，經濟持續高速增長，就在于沒有統一的社會保障體系，勞動力成本低，社會負擔輕；統一的社會保障還將使貧困地區的居民大量遷移到沿海等發達地區。上海、北京等大城市將出現類似于紐約的貧民窟，加劇地區發展的不平衡。因此，中國應扎根家庭、依托市場，發展民間社會保障體系。從長期的發展戰略而言，中國應當建立以家庭儲蓄養老保障為主，民營醫療保險為輔，社區社會救濟保底，廉價高效靈活多樣的社會保障體系，而非統一集中國營低效的社會保障體系。

3.差別性社會保障理論。該理論認為，由于我國城鄉差別巨大，所以在保障形式、保障項目、保障水平等方面，應當有所區別。在農村，應以家庭保障為主，同時根據農村生產方式的變化，有步驟地發展社會保障項目；在城市，則應加大社會保障改革的力度，盡快建立健全社會保障制度。

4.有差別的統一社會保障理論。該理論認為，社會保障制度應實行“有差別的統一”。進城務工農民、鄉鎮企業職工、城市企業職工等應逐步實行統一的社會保障制度；對于社會保障項目中的最低生活水平部分和大病統籌部分，應漸次過渡為全民共享項目；其他部分，以及社會保險的其他項目，如失業、工傷等，城鄉應具有一定的差異。

(二)我國現行社會保障理論評析

首先，我們分析統一社會保障理論。統一社會保障理論具有一定的積極作用。一是可以實現人與人平等。建立統一的社會保障制度，是國家應履行的職責，也是對公民生活權利的維護?！妒澜缛藱嘈浴?、《經濟、社會和文化國際公約》、《公民權利和政治權利國際公約》等國際文件都明確規定，人人都有權享受社會保障。建立統一的社會保障制度體現了這種理念。二是有利于勞動者流動。目前，我國的社會保障制度具有行政區域性，這種區域性制約了勞動者流向其他行政區域。建立統一的社

會保障制度，中央政府就成為社會保障的責任主體，從而，可以把社會保障資金納入政府財政年度預算，建立全國統一的社會保障資金賬戶。這樣，勞動者的流動就不會再受地域限制，提高了勞動力資源的配置效率，也增加了勞動者的收入。但是，也必須承認，統一社會保障理論也具有一定的消極作用。建立統一的社會保障制度的核心，是按統一的個人稅率對勞動者的收入征收社會保障稅；按統一的企業稅率對勞動者所在的企業征收社會保障稅。受多種因素影響，每個勞動者的收入差別很大。比如，2004年上半年，全國城鎮居民人均可支配收入為4815元，其中上海為8513元，居第一位；北京為7836.4元，居第二位。勞動者的收入不同，繳納的社會保障稅也就不同。然而，統一的社會保障制度卻是使每個勞動者都享受相同的社會保障金，并不考慮每個人過去所繳納的社會保障金多少。因此，統一的社會保障制度是不公平的，它會引致高收入者產生抵觸情緒，進而與企業共謀，盡量減少各自的社會保障稅，以提高各自的當期收入。

其次，我們分析民間社會保障理論。我們認為，民間的社會保障制度是難以解決我國社會保障問題的。主要理由有三：一是我國居民家庭儲蓄難以支撐養老保障。截止到2004年末，我國城鄉居民儲蓄余額為119555億元?？雌饋頂殿~巨大，但是，如果分攤到每個人的頭上，數額還是小得可憐。我國有13億人口，所以，人均儲蓄余額僅為9197元。更何況，我國儲戶的結構不對稱，即中低收入的中小儲戶數量較大，約占總儲戶的80%；高收入的儲戶數量較小，約占總儲戶的20%。同時，我國儲戶的收入又呈兩極分化態勢，即中低收入的中小儲戶僅擁有20%的儲蓄余額；而高收入的儲戶卻擁有80%的儲蓄余額。因此，中低收入階層的人均儲蓄余額約為2299元，高收入階層的人均儲蓄余額也僅為36786元。這種儲蓄狀況是難以維持養老費用的。二是民營醫療保險機構會承擔老年人的醫療保障嗎?民營醫療保險是商業性保險，需要勞動者在工作期間定期向保險公司繳納醫療保險金。但是，勞動者在勞動期間收入較低，幾乎沒有剩余繳納醫療保險金。不繳納醫療保險金，醫療保險機構怎么會為老年人提供醫療保障呢?所以，以民營醫療保險機構來承擔老年人的醫療保障的設想是沒有資金支持的，是不現實的，也是不可行的。三是社區的社會救濟能保底嗎?我們認為，社區的社會救濟是不能夠保底的，原因是社區不是社會保障機構，不具有社會保障職能；若強制社區承擔社會救濟職能，那么救濟資金從哪兒來?再次，我們分析差別性社會保障理論和有差別的統一社會保障理論。農村和城市分別建立社會保障制度，看似合理，實際上是不合理的。因為農村和城市分別建立社會保障制度，將使兩者“各自為政”，結果會導致農村社會保障資金嚴重不足，使農村勞動者社會保障待遇大幅度降低。農村曾經為城市發展做出過巨大的貢獻，所以工業必須反哺農業。財政政策應向農業和農民傾斜，以增強農民參與社會保障的能力，保證農民社會保障和城市企業職工社會保障的實質性公平。

建立有差別的統一社會保障制度，適應了我國的國情，具有一定的現實意義。但是，這種制度安排又造成了農民之間、城市企業職工之間的不平等。有差別的統一社會保障制度，是統一籌集社會保障資金，有差別地運用于城市和農村。全國農民都享受同樣的社會保障金，全國企業職工也都享受同樣的社會保障金，不考慮農民個體和職工個體繳納的社會保障資金的多少，沒有體現按“貢獻”分配原則，這必然會影響“貢獻”大者的積極性。所以，這種有差別的統一社會保障制度也是不合理的。

二、建立分級式社會保障理論

由于現有的社會保障理論難以滿足社會保障事業的發展需要，所以，應探索新的社會保障理論

。新構建的社會保障理論應體現公平與效率原則。只講公平，不講效率，社會保障資金籌集將步入困境；只講效率，不講公平，則有悖于我國的社會主義性質。講公平，有利于社會保障資金的籌集和規模不斷擴大，也有利于形成一種平等、和諧、溫暖、友愛和關懷的良好社會氛圍；講效率，有利于激勵勞動者和企業多繳納社會保障稅。

由于政府(中央政府和地方政府)是社會保障制度的供給者，所以，我們據此創新社會保障理論，即提出分級式社會保障理論。所謂分級式社會保障理論，是指以中央和省兩級政府作為社會保障主體，分Z，j統一籌集社會保障資金，并分別為全國和所轄區域城鄉人員提供社會保障的理論。即分級式社會保障制度所需要的社會保障資金，由全國社會保障稅和地方社會保障稅分別籌集。全國社會保障稅的征稅對象是國有企業的收入(包括國有資產的收入)；地方社會保障稅的征稅對象是國有企業員工的收入、非國有企業的收入(包括非國有資產的收入)、非國有企業員工的收入和農村農民的收入。

分級式社會保障制度的核心是“分級”?！胺旨墶奔窗焉鐣Ｕ现贫确譃閮杉墸耙患墶笔侵醒胝ㄟ^全國社會保障稅統一籌集社會保障資金，用于全國城鄉人員社會保障之用；另“一級”是省一級政府通過地方社會保障稅統一籌集社會保障資金，用于本省區域內城鄉人員社會保障之用。

每個勞動者享受的社會保障資金由兩部分構成：一部分是全國社會保障資金。只要是我國具備條件的居民，無論是城市退休職工，還是農村失去勞動能力的農民，都可以領取相同的全國社會保障金。它體現了社會的公平性，表明人人平等。另一部分是省一級地方社會保障資金。只要是該省區域內具備條件的居民，都可以領取相同的地方社會保障金。對于省內來說，它體現了一定的社會公平性；對于全國來說，它體現了“各自”的貢獻，即效率性，它可以激勵勞動者的勞動積極性和創造性。

要建立和實施分級式社會保障制度，應強化以下幾方面工作：第一，進行社會保障立法。建立分級式社會保障制度是社會保障“公共產品”屬性的必然要求，也是社會平等和效率的必然選擇。建立分級式社會保障制度，需要法律法規等予以保證。為此，我國亟需出臺一部《社會保障法》作為建立分級式社會保障制度的基本法律依據。除此之外，還應制定一系列配套法律法規，比如，社會保障稅法、社會保障稅優惠政策(稅前抵扣)等。第二，建立社會保障機構。建立全國社會保障機構，負責全國社會保障資金籌集、管理和運作；建立省級社會保障機構，負責省級社會保障資金籌集、管理和運作。全國社會保障機構在全國范圍內統一籌集全國社會保障資金，用于全國城鄉人員社會保障；省級社會保障機構在全省范圍內統一籌集地方社會保障資金，用于本省區域內城鄉人員社會保障。第三，市場化運營社會保障資金。目前，我國社會保障資金，如養老基金，除了存入銀行和購買政府債券等外，其他投資極少，不利于養老基金的增值。