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摘要：國家關于三農問題的一系列公共政策，對于農民增收、農村發展起到了巨大作用，但公共政策執行的效果如何，是否真正起到了農民增收減負的作用，是公共政策研究的重點。通過對政策執行存在問題的分析，提出應建立完善、和諧的政策執行機制，以此提高政策執行的有效性，達到提高農民增收的目的。

關鍵詞：公共政策；政策執行；農民增收

我國農業人口眾多，到2006年，中國農村的人口比重仍高達59%，即使將農村進城務工人員算作城市人口，中國實際農村人口仍高達47.5%。（陳釗，2008）農村人口的收入得不到提高，中國就不可能真正達到小康社會。農民增收相關政策的執行，屬于一般性的政策執行，但也有其特殊性。目前，關于農民增收與公共政策執行效果之間關系的研究還非常少。因此，對于公共政策執行效果的評價及其對農民增收的影響研究，不但可以豐富政策執行的理論，也可以加快農民增收的步伐。

一、農民增收政策執行的影響因素

農民增收相關政策是指政府為增加農民的收入、保障社會穩定而制定的各類法律、法規、條例和具體措施。主要目的是通過政府的宏觀調控和政策引導作用，減輕農民負擔、拓寬收入來源、保障農民利益。增收相關政策可分為三類：第一類：加強政府投入、減輕農民負擔的政策；第二類：拓寬收入來源、保障農民利益的政策；第三類：優化產業結構調整、加強農業技術推廣應用的政策。政策執行涉及眾多的因素和參量且內容極為復雜的活動過程，影響農民增收相關政策執行的因素有：

（一）政策自身的科學性

有效地執行增收政策，首先政策本身應是科學、符合實際情況、并且廣泛適用于廣大農民。我國地域遼闊，區域經濟發展水平不同，各地自然資源也不盡相同，因此，農民增收政策及執行計劃，應該根據農村的實際情況出發而制定。在制定過程中吸收農民代表參與進來，有暢通的信息渠道和途徑，可以將農民的意見和想法反映到政策制定中心來。再通過專家將這些意見進行分類和匯總，最后體現在增收政策中。

（二）農民的主體性和能動性

農民增收政策的執行關鍵在于農民的積極配合。農民參與決策、參與政策執行的程度，以及對政策的理解和認可，都會影響政策的有效落實。因此，激發和調動廣大農民生產經營積極性是增收工作的核心問題，也是做好農村工作的突破口。由于農民自身文化素質有限，有些地處邊遠山區，對于政策的接受和理解程度都有限，因此需要整個社會輿論的廣泛宣傳，地方政府可以將政策宣傳形式多樣化，轉變為農民喜聞樂見的方式進行有針對性地宣傳，營造一個積極配合農民增收政策的環境。

（三）各級政府和公務員的能力及素質

各級政府在執行過程中起到承上啟下的作用。一方面要非常了解中央政策的精神和內容，另一方面要將本地區的農業、農村實際情況與政策結合起來，制定出適合本地區的執行計劃，最后還要將這些政策分解，向廣大農民進行宣傳，力求落實到農村基層當中去。因此，各級國家干部，特別是農村基層干部的素質與執政能力對于政策能否落實到位，最終政策目標的實現非常關鍵。農村基層干部政策的領悟能力，工作中的奉獻精神、職業道德、能否公正地行使行政權力，會對政策的有效執行產生直接的影響。

（四）良好的政策執行環境和資源保障

政策的執行環境包括與政策執行有關的一切政治、經濟、文化環境。因此，有利的環境保障應包括：完善的法制環境（執行的法制保障）；完善的政治環境（政策的連續性和穩定性的保障）；精簡、效能的行政組織機構（政策執行效率的保障）；政策的執行，離不開各種資源的保障。資源既包括有形的物質資源，也包括無形的信息資源、領導權威等，有了這些寶貴的資源，才能做到政令暢通、信息傳遞準確；各種財政投入、農業科技、人力資源做到及時、有效地投入。

二、農民增收相關政策執行中存在的問題及成因分析

（一）存在的問題

筆者在2008年對黑龍江省望奎縣、巴彥縣各抽取一個鄉進行了抽樣調查，根據調查的數據，我們發現在農民增收相關政策的執行上還存在以下一些問題：

1.政策的宣傳解釋力度還存在一定差距

以農業收入占家庭總收入的50%～80%的分組為例，農民認為，政府經常進行公共政策宣傳、解釋的占8.9%，定期、不經常的32.2%、沒有和不知道的占58.9%，大部分農戶都認為，政府沒有對相關的政策進行宣傳、解釋，認為宣傳解釋比較好的最高比例只有13.3%。這說明針對以農業收入為主的農戶，宣傳解釋國家的惠農政策，還有近1/3的農戶不夠清楚，這就會在一定程度上影響這一部分農民的農業生產和農業增收的積極性，也就是影響了政策執行的有效性。

2.政策執行的針對性有所欠缺

在調查中80%以上的農戶都認識到了科技種田的重要性，但是，認為政府很少或從來沒有進行過科技種田培訓、指導的占到了70%～80%。可見，在農民的切實需要上，政府行政的針對性上還存在較大不足。這中間或許是缺乏農業技術人員，或許是缺少資金，即便如此，這些問題也是政府應該解決的難題。

3.政策執行缺少創新力

比如，對農民進行農業技術指導，鄉鎮領導普遍存在等、靠思想，等待上級組織技術下鄉、等待派來技術人員。其實各地都有自己的種田能手，當地鄉鎮政府組織農民向身邊的種田能手學習，是見效最快、效果最好的辦法。再如，對于農產品銷路不暢的問題，鄉鎮政府基本上是束手無策、消極等待，而不是大力扶持和鼓勵農民自己組織中介機構，更沒有大膽地去調查市場，沒有利用網絡信息渠道了解產品社會需求方向，出面組織農民成立相應的中介組織。如此下去，農產品銷售渠道問題，將永遠處于被動局面。

4.增收政策的延續性欠缺

政策的制定一個原則就是延續性。政策必須能夠保證在目標實現之前的一段時間內和一定層級上的延續性。目前的一些增收政策存在著不同程度的延續性欠缺現象：一是不存在延續性。有的政策今年有，明年沒有了；有的政策縣級有，鄉村級就沒有了。二是即使能夠延續，但卻出現扭曲和走樣。有的政策今年是這樣的投入，明年就不同程度的減少。

5.農民自主意識差

從調查情況看，農民在黨的惠農政策面前，都是被動的受益者，政府并沒有注意提高農民的民主意識，鼓勵農民民主參政，發表農民自己的看法，更沒有鼓勵農民自主創新、自主創業。農民作為政策的直接收益主體，他們的配合與積極性在很大程度上制約著政策的有效執行。政策在實施的過程中難免會觸及部分人的利益，尤其政策的作用對象。政策對象的價值取向、范圍、接受程度等方面都會影響到政策的有效執行。因為政策受體的價值取向、素質、接受程度的不同，就會出現不配合、不遵從、不理解的現象。

二）問題產生的原因

1.“自上而下”的政策執行方式

目前，我國的政策仍主要由國家上層規劃和制定，然后各地區將其具體化為地方的目標與指示。由于制定的政策都是宏觀，需要到各地方分解為具體的政策計劃與執行方案，所以地方政府工作人員是否能夠完全地接受并有效執行政策，政策執行的主體是否愿意接受中央的政策就存在不可控性了。在這種體制中，農民的愿望只能通過各級地方政府層層向上傳送。農民作為政策執行的客體,是增收政策的受益對象，卻并不能參與到與自身利益密切相關政策制定中來，因此，政策執行的效果就會大打折扣。

2.政策執行機制之間的沖突和不和諧

（1）從政策制定的環節看，政策本身質量上存在著不足。盡管各項政策的出臺都經過了大量的論證和考察，但由于不同地區的地理條件和農民素質等方面的影響，造成了政策制定上會出現不同程度的缺陷和不足：第一，政策可行性論證不充分。一定時期政府為了提高農民收入，急于出臺政策，要么簡單照搬其他省份的政策，要么草草論證，沒有充分考慮政策的可行性和執行上的問題，往往出現政策出臺了，卻執行不了的狀況。第二，政策本身缺少責任機制，政策僅僅設計了預期達到的目標，而沒有在政策目標實現過程中各環節的責任進行約定，這就出現了各類政策在執行過程中的效果不佳。第三，政策不具體，由于政策在內容上意義不清，目的含糊，具體的細節不詳細，因此，在執行的過程中就會出現不同的理解，不同的執行方法和結果，為政策有效執行和目標的最終實現帶來種種困難。

（2）從政策執行環節看，增收政策執行環境不良。基層政府工作人員作為政策執行主體，由于自身的知識能力、職業道德等方面參差不齊，對于增收政策并沒有真正的理解和領悟，在執行中難免產生偏差。有些基層領導為了政績，不顧各地的實際情況，盲目引進上馬一些并不符合當地實際的企業，也為政策執行帶來各種困難。另外，政策執行組織，即各級政府部門間，由于自身的決策體制、組織制度、主體的權力與威信、機構的層級與幅度、組織間的協調與溝通等方面的不足或欠缺，使得政策執行出現困難與失誤。

（3）從政策執行評估環節看，增收政策的評價體系不完善。政策的制定、執行、評估是政策的一個完整的體系。每一項政策都應該履行每一個步奏。而且政策執行的效果好壞只有通過科學的評價體系，才能很好的總結出來。當前，政策評價體系的不夠完善為政策的有效執行設置了一定的障礙。諸如一個地區投入資金進行扶貧牛的補貼，政策出臺了，也執行了，但究竟該項政策最終的效果怎樣，必須有一套科學的評價。對于扶貧牛的質量怎么樣？是否增加了農民的收入？對這些問題進行反饋、評估。

三、提高農民增收相關政策執行有效性的對策

（一）嚴把政策制定關

在農民增收政策制定出臺階段，主要應圍繞政策的科學性、合法性、目標明確性、協調性和系統性、政策的延續性、穩定性、時效性等幾個方面下工夫，嚴格把好政策制定的關口。政策在論證和內容的規范上必須時刻以農民增收為核心內容；必須保證對于農民增收切實可行，無論是經濟的可行性，還是技術的可行性，都應該科學合理，而不是好高騖遠，不切實際；政策必須保證在農民增收的過程中的系統性和協調性，不能顧此失彼，應處理好年度之間、組織之間、農民和農民之間，農業內部結構之間等方面的相互協調與系統配合。

（二）加強對政策執行的有效監督

第一，建立良好的政策監督機制。在政策執行的過程中，必須建立行之有效的政策監督機制，監督渠道要暢通、高效，發現實施活動中出現的問題和困難，及時采取補救措施和辦法，控制政策執行的進程和效果，同時要提高政策監督的反饋功能。第二，制定科學的監控標準。根據實際的執行情況，對照制定的相關標準，糾正違反政策執行目標的偏差。第三，建立責任追究制度，在政策執行過程中，對政策執行的失敗或失誤而造成的損失要追究責任人的具體責任，真正提高政策的責任和效率意識。第四，建立合理的評估機構，加強官方和民間評估主體的信息交流與共享，真正地提高政策執行的效果。第五，完善評估制度。在評估的過程中，應該建立完備的標準、工作制度，管理制度、信息交流制度等，使評估工作減少盲目性，走上科學化和合理化的道路。

（三）加強增收政策的延續性和政策間的協調性

我國應通過農民增收的直接政策，即農業補貼政策和糧食生產政策，直接減輕農民負擔，利用這一政策執行的積極成果，發展農村教育和農業科技，為農業發展提供動力。同時，農民增收直接政策的落實還可以有效地加強農村基礎設施建設、扶貧工作的開發、農村投融資體制的改革和完善。通過這一系列農民增收政策的相互配合，溝通各個政策執行機構的政策執行情況，來實現提高我國農民收入的最終目標。

（四）提高農民民主參政的積極性和創造性

提高基層領導干部以及廣大農民對黨的惠農政策的認識和理解，是各級政府的重要責任。應該讓農民代表參與到增收執行計劃當中，使他們及時準確地了解政策內容、政策目標、政策要求，這有利于政策執行資源的合理配置，減少政策執行過程中的資源浪費，將參與化為增收政策執行的內在動力，克服政策執行的盲目性和隨意性，防止可能出現的獨斷專行和以權謀私。另外，因為農民代表來源于農民，由他們到農村去宣傳增收政策，更容易使廣大農民信服和接受，從而提高執行政策的積極性。

參考文獻：

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