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摘要：隨著工業化和城市化進程的加快，大量的農民因失去土地而失去生活保障。從目前情況看，失地農民普遍存在以下問題：思想觀念沒有根本轉變；補償形式單一，社會保障覆蓋面窄；就業無門，生活水平下降。而這些問題形成的核心原因是我們的征地制度還存在缺陷，有關的法律法規不健全。所以解決失地農民問題必須要：健全社會保障機制；加強失地農民的就業技能培訓；積極落實再就業優惠政策；加快發展經濟；建立健全土地補償機制。

關鍵詞：失地農民；權益；問題；原因；對策

有了人類，就有了人類與土地的關系，有農業，就有了農民與土地的關系。在中國，農民與土地濃得化不開的關系與情結已經有幾千年了，土地是農民的命根子，然而，隨著工業化和城市化進程的加快，征用農村土地的面積越來越大，失地農民越來越多。大量的農民因失去土地而失去生活保障，他們處于弱勢的生存，面對未來的無助，令我們憂慮，令我們深思。

一、目前失地農民的存在問題

農民在失去賴以生存的土地后，在其自身觀念以及與其相聯系的隨之而來的就業、保障等問題逐漸成為社會關注焦點，這是一個全新的問題，也是解決農民轉市民的關鍵。從目前情況看，失地農民普遍存在以下問題。

（一）思想觀念沒有根本轉變，社會保障和就業觀念薄弱。農民失去土地后，其生活習慣、思想觀念還停留在農民原有的層次上，對參加社會保險沒有充分的認識，這些問題在經濟條件差的村表現得尤為突出。通過自主創業、自謀職業和通過其他途徑實現就業的意識較差，“等、要、靠”思想觀念嚴重。

（二）“一次性”補償形式單一，社會保障覆蓋面窄。按照國土資源部的規定，對于失地農民的安置形式應該是多樣的。主要包括但不限于：貨幣安置、農業生產安置、重新擇業安置、入股分紅安置、異地移民安置等多種方式。可是在實踐中農業生產安置、重新擇業安置、入股分紅安置、異地移民安置等多種方式所占的比例是微乎其微的，80%～90%是“一腳踢”式的貨幣安置。這種補償方式，在征地行為過去幾年之后，矛盾逐漸顯現出來。失地農民在拿到征地補償款后，絕大部分將費用轉為消費資金，很少用于再生產，坐吃山空，長遠的生存失去了保障，所以，對失地農民來講，失去了土地，也就失去其基本生活保障。由于缺乏相對應的政策制度安排，從而使得沒有任何生產資料、沒有任何社會保障、就業技能低的失地農民，成為城市化進程中最脆弱的社會群體。

（三）就業無門，生活水平下降。目前農村有一技之長的農民以及文化程度較高、接受過相應技能培訓的農民，早已找到工作，而絕大多數文化水平低、以種植業為主、沒有工作經驗和技能或年齡偏大的農民，根本無法找到工作。由于缺乏就業和創業能力，農民失地后就處于坐吃山空的狀態，未來的生活極不穩定。失地農民中“弱勢群體”就業難尤為突出。這不僅包括身體上有缺陷的殘疾人和體弱多病者，還包括40歲以上的婦女，50歲以上男子農民。這些人有土地補償金，生活還能勉強維持，一旦補償金用完了，生活將無著落。所以大量失地農民處于無工作狀態，隨處可見三五成群打牌的現象，有的整天打牌或閑聊，靠安置補償過日子，吃光用光，因而失去了從事其他產業的資金基礎，生存難以為繼。

二、產生問題的原因

隨著我國現代化的進一步發展，一個新的社會群體——失地農民也隨之產生了。說是農民，他們已經沒有土地；說不是農民，他們又無法融入城市，只能在城市的邊緣徘徊。而這些問題形成的核心原因是我們的征地制度還存在缺陷，有關的法律法規不健全。

（一）征地補償分配機制存在缺陷。當前的征地補償規定對被征地農民不公正。現行做法對農民十分不利，補償費是由被征土地三年來的平均值乘以若干倍，通常是6～10倍，加上安置補償費、青苗補償費以及地面附屬物構成。這一標準對失地農民的當期效益而言無疑是一大筆收入，但對農民的長期效益來看就成了負數。因為農民的醫療保險、養老保險、就業保險等都是依附在土地上的，而補償標準只以年收益的固定倍數為限，沒有充分考慮失地農民的各種社會保障。按照這一標準，許多地方一畝土地僅僅補償幾千元，即使全部存到銀行一年的利息收入也才100多元，無法補償生計。與此同時，這種補償算法造成被除數征地農民不能分享自己的土地在城市市場所產生的增值收益。他們所獲得的土地補償只與這些土地被用作農作時的價值相關，常常只是其農用價值的若干倍，遠遠低于他們在城市被作為他用時的價值。

（二）法律法規的不健全。農民失地的背后是利益分配問題，土地農轉非的增值收益向城市、向工業、向開發商傾斜，農民得到的太少。土地問題上，有些地方低價征用農民土地，再低價出讓給企業，這是以農補工，不是以工補農。即使在2006年4月國務院辦公廳印發了《國務院辦公廳轉發勞動保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》，明確要求把做好被征地農民就業培訓和社會保障工作作為征地制度改革的重要內容，努力促進被征地農民社會保障工作。但需特別強調：這只是一份通知，是一個非強制性的措施。

(三)失地農民的社保政策方面的缺陷更深層的原因還在于城鄉二元體制的制度性排斥。我國城鄉社會結構的二元體制是阻礙失地農民社會保障問題的制度性障礙，導致農民的社會保障覆蓋面窄、發展不平衡。城鄉二元社會結構制度以嚴格限制農業人口向非農業人口轉變、農村人口向城市流動的嚴格的戶籍制度為特點，在勞動就業、社會保障、義務教育、戶籍管理等方面構建了城鄉之間難以逾越的屏障。在城市居民中目前基本建立了失業、醫療和養勞保險等社會保障制度，規定了城鎮居民最低生活標準，但在農村并沒有這樣的覆蓋面。

三、解決失地農民問題的對策

解決失地農民問題必須綜合考慮，統籌兼顧，既要有利于推進農村工業化和城鄉一體化，又要從保障農民的生活需要出發。要從根本上解決失地農民的生活和出路問題，以維護社會穩定。為此，筆者認為要做好以下幾方面工作。

第一，健全社會保障機制，建立失地農民社會安全網。在我國傳統的城鄉二元結構中，農民作為一個社會弱勢群體，被排斥在正規的社會保障之外。筆者認為，首先政府和用地單位要從維護失地農民的合法權益、確保失地農民長治久安的高度，充分認識建立失地農民社會保障制度的合理性和可行性，要設身處地為失地農民多考慮，在執行征用地政策上，給農民的補償標準能執行上限的決不要執行下限，能求高的不要求低。在此基礎上，動員失地農民參加養老保險、大病醫療保險等，將被征地農民安置補助費，按照統一進入社會保障的辦法，劃入勞動部門“社保”專戶，統一用于失地農民的社會保險統籌和生活補助。失地農民的基本生活保障制度既要有別于城鎮職工基本養勞保險和其他社會保險，又要考慮與城鎮職工基本養勞保險和其他社會保險相銜接。建立失地農民基本生活保障制度，關鍵要落實保障資金。本著“群眾能接受，政府能承受”，則采取“政府出一點、集體補一點、個人繳一點”予以籌集。要按照“政策引導、適當補貼、農民參加”的原則，宣傳引導被征地農民參加農村合作醫療，解決被征地農民的醫療問題，防止農村因病返貧現象的發生。

第二，加強失地農民的就業技能培訓，提高他們的就業競爭力。目前，要加大對農民科技培訓投入力度，不斷擴大培訓規模及資金支持，滿足農民對培訓的需求。同時，要有針對性地為農民提供培訓，在培訓前，根據農民的需求設計符合實際需要的培訓內容，培訓內容要圍繞當地農業結構調整、生產技術等開展培訓，要堅持以“市場引導培訓、培訓促進就業”的方針，不斷拓展培訓機制，多形式、多層次、多渠道提高農民的各項技能，特別是針對用工單位需求和農民的需要，進行“訂單式”和“菜單式”培訓，切實增強失地農民的就業能力和專業技術素質。

第三，積極落實再就業優惠政策，建立再就業創新機制。要爭取和落實失地農民優惠政策，構建符合城鄉統籌就業要求的就業管理制度。按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的原則，徹底取消限制農村勞動力的就業歧視性政策，對吸收失地農民的企業，應享受安排城鎮下崗人員的有關稅費優惠政策。同時要加大扶持力度，幫助失地農民創業發展。在失地農民群體中，有一部分人頭腦靈活，具有經商致富的能力。為此，政府要積極創造條件，給政策、給教育、給培訓、給貸款，幫助這些失地農民創辦個體私營企業。對自謀職業和自主創業的農民參照下崗失業職工的辦法，發放“再就業優惠證”，享受與下崗失業職工同等的再就業優惠政策。同時，享受新辦企業和小額貸款擔保的優惠政策。

第四，加快發展經濟，增強經濟實力。發展是第一要務，就業的基礎是發展經濟，只有經濟發展了，經濟實力增強了，才能為失地農民創造更多的就業崗位，使他們安居樂業。為此要大力發展農村第二、第三產業。實踐證明：二、三產業在解決勞動力就業方面有較大的優勢。同時要大力發展外向型企業，強調這些企業要最大限度地優先安置失地農民。

第五，建立健全土地補償機制，確保失地農民長期受益。為了切實保護農民利益，征地補償必須以土地市場價值為依據，不能以侵害農民利益為代價降低成本。按照一定要維護好群眾的利益、一定要嚴格依法辦事、一定要注意節約土地“三個一定要的原則”，嚴格土地征用，并且始終堅持“凡征必補、補必到位”，對土地補償標準、補償款的發放、兌付時限都做出具體要求。明確規定，凡是對農民土地補償款不能及時足額到位的項目，一律不準開工建設，確保土地補償金及時足額撥到農民手中。要防止補償安置費用的截留、挪用和濫用。同時為避免有限的補償金短期內被“吃光分光”。在土地征用過程中，在尊重群眾意愿的前提下，充分運用市場機制，積極探索經營土地補償金的路子，把土地補償金留在村集體作為開發建設資金，通過村民入股、合作開發等形式建設標準車間向外出租的方式，讓“死”錢變“活”，“小”錢變“大”，實現了土地補償金的多次增值，讓失地農民獲得了長期穩定的收益。

沒有農民的小康，就沒有全國人民的小康；沒有農村的現代化，就沒有國家現代化。農民富才能全民富，農業興才能百業興，農村安才能天下安。三農問題說到底就是土地問題，土地是農民的“命根子”，是農民最可靠的社會保障。切實做好三農服務工作、特別是做好失地農民的征地補償安置和基本生活保障工作，是推進中國全面建設小康社會的有力保障。

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