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【摘要】農村實行稅費改革以后，鄉村負債問題日益突出，已成為制約農村經濟發展和影響農村穩定的重大問題。本文對鄉村負債的成因與解決方案進行了深入探討。

當前，鄉村負債范圍之廣，數目之大，已到了觸目驚心的地步。據一些學者的調查推算，目前全國65％的鄉鎮都有不同程度的負債現象發生，債務總額不低于6000億元，平均每個鄉鎮的債務近450萬元。切實解決鄉村負債這一問題已顯得十分迫切。筆者認為，認真分析鄉村負債的成因，對妥善化解鄉村負債，促進農村經濟發展，維護社會大局穩定具有重要意義。

一、鄉村負債的成因分析

（一）鄉村經濟不發達，工業化、城鎮化水平低是形成鄉村負債的根本原因

近幾年，鄉村債務越來越重，與鄉村經濟不發達、鄉村財源枯竭有很大關系。越是經濟欠發達的鄉村，債務越重。據調查，目前鄉村負債大多分布在中西部地區、東北地區等經濟欠發達地區。這是由區域經濟發展不平衡所導致的。在經濟不發達地區，農業發展落后、缺乏優勢產業和特色產品，工業化、城鎮化水平低，很多鄉鎮企業的發展后勁不足，盈利減少，虧損增加，對鄉鎮財政的貢獻不大。這些都直接導致了鄉村財政財源萎縮、財力薄弱，而當前鄉村各項公益事業均需大量投入，鄉鎮自身收入與日益增長的物質文化生活的需要支出不相適應，支出遠遠大于收入。據調查，河南鶴壁市的西崗鄉是該市25個鄉鎮中面積最大、人口最多的鄉。這個鄉2004年鄉村財政收入為180.5萬元，其中，農業稅正稅收入124.82萬元，占全部財政收入的69％，附稅收入24.96萬元，37個村平均每村僅6700元。正稅、附稅相加占全鄉財政收入的82％，而支出卻高達1395萬元。為了確保鄉村工作的正常開展，鄉領導只能靠拿政府的信譽來四處借債，鄉債務日益增加也就不可避免。

（二）鄉鎮財權和事權不統一是形成鄉村負債的重要原因

1994年分稅制改革以后，明確規定了各級政府的財權，而對相應的事權未做規定，鄉鎮的財權和事權嚴重不適應。由于各級財政的捉襟見肘，一些省、市、縣級政府將部分本應由自身承擔的事權全部或部分下放給下一級政府，導致財政收支矛盾在財政體系內不斷下移，最后傳導在最末端的鄉鎮一級政府身上。在財權已經大大縮小的情況下，鄉鎮財政支出包括人員經費、辦公經費、本地區經濟發展和維護社會穩定方面的支出卻在不斷增加，財政收支矛盾日趨突出。同時，鄉鎮政府還承擔著過重的公共產品供給的責任。如，安陽縣永和鄉在鄉村道路修建項目中，2002年上級出臺的政策為每公里補2萬元，2004年調整為每公里補8萬元，而要修5米寬、20公分厚的路，每公里則需要20萬元。也就是說，每公里還差12萬元，而這12萬元需要鄉村自己解決，在缺乏財力的情況下，鄉村只能負債，加重了鄉鎮財政拮據的情況。

（三）鄉鎮政府職能的“錯位”是形成鄉村負債的主要原因

調查顯示，鄉鎮的巨額負債是從1993年以后逐漸累積起來的，其中大辦鄉鎮企業一開始就把鄉鎮財政拖入惡性負債的泥潭。當時，一些鄉鎮政府為了促進地方經濟發展和追求自身的利益，興辦了很多鄉鎮企業。這些企業本應該推向市場，成為市場經濟的主體，政府主要提供一些服務職能，而一些鄉鎮政府卻采取了行政命令和“一刀切”的方式，使鄉鎮政府成了市場經濟的主體，這就是鄉鎮政府職能的“錯位”。由于政府職能的“錯位”，再加上鄉鎮經濟基礎薄弱、缺乏運行項目的資金，政府不得不向銀行等金融機構、企業和個人借款。但是由于缺乏人才、資源和科學論證，這些企業的市場競爭能力很弱。特別是近年來，隨著市場競爭的逐步加劇，這些鄉鎮企業產權不清、機制僵化、管理粗放等問題逐漸顯現出來，鄉鎮企業發展普遍陷入困境，很多企業虧損倒閉，留下一大堆債務無法償還，最終落到鄉鎮政府身上。

（四）鄉村干部政績考核機制不完善是形成鄉村負債的直接原因

當前，鄉鎮干部的任命是由上一級政府來進行的，并接受上一級政府的考核，而上級政府對鄉鎮領導人的政績考核缺乏行之有效、切實可行的考核機制，鄉干部政績考核往往只靠年初簽定的目標責任書，考核方法單一、內容簡單，難以操作，對一些政績及長遠利益難以兼顧。加之基層干部“走讀”現象日趨嚴重，變動頻繁，造成工作中的不穩定性加大，加劇了鄉鎮干部決策行為的短期化。一些鄉鎮領導干部不顧客觀條件，追求“政績”工程、“形象”工程，導致鄉村負債增加。據調查得知，河南省安陽市的鄉鎮財政負債高達5.7億元，平均每個鄉鎮負債596.6萬元，最高的竟達2206萬元。安陽市鄉鎮債臺高筑的一個重要原因是當年以行政推動、強壓指標的方式大搞“千村千萬工程”所致。另外，現在鄉鎮干部無論是在任還是離任審計中均無經費使用狀況方面的考核，鄉鎮財政運行過程中的赤字、負債狀況并不影響鄉鎮干部的提拔、升遷和重用，直接導致鄉鎮干部有恃無恐地借債，債務負擔越來越重。

（五）鄉村財務管理職能弱化，財政監督機制不健全是形成鄉村負債的間接原因

目前在我國基層政權中，“以權代法”現象很普遍。在一些鄉鎮，以行政決議來確定收支框架，財政預算形同虛設，缺乏對支出的約束力。不少鄉鎮沒有制定切實可行的財政、財務管理制度，多頭審批，隨意性很大，不合理的支出名目繁多，亂收濫支現象嚴重。有些鄉鎮財政非常困難，但通訊設施、交通工具、招待等費用開支卻居高不下；與此同時，財政監督缺位。按照《預算法》的要求，鄉鎮財政必須要有嚴格的預決算管理制度，在預算的執行過程中不得出現赤字。但許多鄉鎮的財政預算，不能按時向鄉鎮人大匯報并審議，預算監督嚴重流于形式。所有這些，都嚴重侵蝕著鄉鎮財政的基礎，使本來就負債累累的鄉鎮財政雪上加霜。

二、化解鄉村負債的對策

鄉村負債的成因是多方面的，既有經濟發展方面的原因又有體制方面的原因。為了從根本上解決鄉村債務問題，確保農村經濟健康快速發展，化解鄉村負債應從多方面著手。也就要說，既要大力發展鄉村經濟，又要改革現行體制等。具體來說，可采取以下對策：

（一）大力發展鄉村經濟，不斷壯大鄉村經濟實力和財政支付能力

調查顯示，鄉村負債的多少與當地的經濟發展水平有著正相關關系。只有鄉村經濟發展了，財政收入增多了，鄉村可拿出部分收入還債，才能從根本上化解債務。要發展鄉村經濟，1.要落實科學的發展觀，統籌區域經濟發展，統籌城鄉發展，把更多的財力向農村傾斜，以增加農村收入；2.要加快工業化和城鎮化進程，大力發展縣域經濟，壯大鄉村實力；3.要在制訂科學穩定的農村經濟政策基礎上，因地制宜，突出特色，科學發展。政府要給予鄉鎮企業優惠政策，積極扶持，加強監管，提供優質服務。

（二）完善地方財政管理體制，使各級政府的財權和事權相統一

各地要按照“財力向下傾斜，財權和事權相統一”的原則，調整中央、地方、基層的收入分配關系，適當增加基層收入分成比例，不斷推進和完善農村稅費改革，合理確定各級政府的事權，使各級政府的財權和事權相統一，進一步完善地方財政管理體制；有條件的地方可以推行“省直管縣”財政管理體制，增強基層財力；要積極穩妥推行“鄉財縣管鄉用”財政管理方式改革；要進一步調整財政支出結構，加大對農村基礎設施的投入；切實落實財政對村級組織的補助政策，并逐步提高補助水平，確保村級組織正常運轉。有條件的地方政府應安排一定的資金，用于償還農村義務教育負債和其它應優先化解的鄉村負債；省級財政應安排專項資金，建立償債獎勵機制，支持基層推進化解鄉村負債工作。（三）推進鄉鎮政府職能轉變，為化解鄉村負債創造良好環境

要繼續推進鄉鎮機構改革，精簡人員，切實轉變鄉鎮政府職能，規范政府行為，降低行政成本；要努力促進農村經濟發展，增強鄉鎮政府對農業農村的公共服務能力，防止政府“越位”和“不到位”，讓企業真正成為市場的主體，參與激烈的市場競爭，增強鄉村經濟實力，促進農民增收，不斷擴大鄉村債務清償能力。

（四）完善基層干部考核辦法，為化解鄉村負債提供有力保障

對干部政績的考察要結合其自身所處的大環境，考核干部政績應從全局出發，不囿于一個地方進行孤立、片面的考察，不僅要看基層干部上了多少項目、投入了多少資金、做了哪些看得見的政績，還要對干部工作中的干群關系、負債情況、項目的三大效益（經濟、社會、生態）等潛業績方面進行全面評價，并將考核意見與干部使用培養相結合，避免少數人為了個人的政績而不顧實際地去鋪攤子、增投入，增加鄉村債務負擔；建立鄉鎮主要負責人的離任審計制度，對其任期內的債務進行嚴格審計，對新欠的債務要在分清責任的基礎上，依法追究責任，建立償債獎勵制度；應將對任期內化解舊債、制止新債工作情況列入領導干部政績考核內容。

（五）加強鄉村財務管理工作，規范鄉村收支行為，防止出現負債的“前清后欠”問題

針對鄉村財務管理不規范、不民主、不透明而造成財務管理混亂、增加債務的現象，要采取積極、有效的措施加強鄉村財務管理。1.要規范財務行為，嚴格按照會計法建立財會賬目，對沒有依法、依規設賬、記賬、審批、報賬的行為要限期整改，做到財務完整規范。2.要建立村級財務管理制度，定期對村級財務進行審計，督促財務公開落到實處。3.要在樹立科學發展觀的基礎上逐步建立民主、科學的決策，加強財務監督。明確干部在財務上的職責，淘汰不合格人員，采取會計委派制，采取“村賬鄉管、縣站審計、互不挪用、互相監督”的辦法，使鄉村干部在決策時能夠符合農村客觀實際，在財力、物力允許的前提下搞建設，杜絕因決策失誤造成的損失。與此同時，要對盲目決策造成經濟損失的領導干部建立責任追究制度，把決策失誤歸入腐敗違法行為中進行處理。4.要建立和完善財務公開制度。鄉級除按年向鄉鎮人大代表大會報告財政收支的執行情況外，還要在全鄉公布主要財政收支結果；村級財務收支在按年向村民委員會定期報告財務收支情況的同時，向全體村民公布財務收支情況，真正實現民主理財和民主監財，增強財政收支的透明度，達到收入來源清楚、支出去向明白的目的。