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【摘要】農村最低生活保障是對傳統農村社會救濟工作的改革和創新，是按照最低生活保障標準保障農村貧困群眾基本生活的新型社會救助制度。盡管農村最低生活保障制度的“零星試點”在我國取得了一定成效，但還存在許多問題。我們應在認清建立農村最低生活保障制度必要性的基礎上，針對實施中存在的問題來完善農村最低生活保障制度。

【關鍵詞】農村低保制度缺陷完善

一、農村最低生活保障制度的提出

最低生活保障制度是指以保障居民基本生活為目的，科學、合理地確定最低生活保障標準，然后對家庭成員的人均收入低于最低生活保障標準的給予差額補助。最低生活保障制度是世界上絕大多數市場經濟國家普遍實行的以保障全體公民基本生存權利為目的的社會救助制度。它根據維持最起碼的生活需求的標準設立一條最低生活保障線，當每個公民的收入水平低于最低生活保障線而生活發生困難時，有權利得到國家和社會按照法定的程序和標準提供的現金和實物救助。最低生活保障制度作為一種解決貧困問題的補救機制，是現代化國家社會保障制度體系中必不可少的基本組成部分，是社會保障體系中的最后一道“安全網”。

2007年初，黨中央、國務院決定在全國建立農村低保制度，中央財政安排專項補助資金支持財政困難的地方。1月9日，總書記作出重要指示，強調要抓緊建立農村低保制度，為困難群眾雪中送炭。3月5日，總理在十屆全國人大五次會議上指出，在全國建立農村低保制度，是構建社會主義和諧社會的重要舉措。5月23日，溫總理主持國務院常務會議對全面建立和實施農村低保制度作出部署。6月26日，國務院在北京召開全國建立農村最低生活保障制度工作會議，回良玉副總理提出明確要求：今年要在全國農村全面建立低保制度，并確保在年內將最低生活保障金發放到戶。7月11日，國務院下發了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，這標志著我國農村低保制度開始全面建立和實施。

二、建立農村最低生活保障制度的必要性

建立農村最低生活保障制度是消除貧困、統籌城鄉發展的重要制度安排，也是繼農村稅費改革后的又一項重大惠農政策，在我國農村反貧困事業中具有里程碑式的意義。

1、在農村建立最低生活保障制度，是盡快解決絕對貧困人口溫飽問題、實現其基本生存權的需要

自2001年我國開始實行開發式扶貧方針以來，絕對貧困人口規模大幅下降，2000—2006年共計減少了1061萬人，大部分貧困地區、貧困人口通過自身的努力走上了脫貧致富、自我發展的道路。而隨著扶貧投入的不斷增長，每年減少的貧困人口數量卻在變小。上世紀80年代，全國農村絕對貧困人口平均每年減少1370萬，90年代平均每年減少520萬。2001—2006年，平均每年只減少約156萬，其中2003年不僅沒有減少，反而增加了80萬。根據統計局估算，當前絕對貧困人口中有7%喪失勞動力，只有在農村建立最低生活保障制度才能徹底解決這部分絕對貧困人口的生存問題，并穩定、持久、有效地解決全國農村貧困人口的溫飽問題。

2、在農村建立最低生活保障制度，是城鄉居民均等享受國民經濟收入和改革發展成果的需要，是統籌城鄉協調發展的具體體現，是加快社會主義新農村建設的需要

黨的十六屆五中全會、十屆全國人大四次會議以及《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，都把建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村作為一個重大課題，并要求在新農村建設中堅持工業反哺農業、城市支持農村，統籌城鄉協調發展。建立農村貧困人口最低生活保障制度，既是農村扶貧目標和思路的創新，又是國民經濟收入和改革發展成果的再分配，可以使城鄉居民在最低生活保障方面實現制度性的均等化。這對于建設社會主義新農村，構建社會主義和諧社會具有重大現實意義。

三、農村最低保障制度實踐中存在的主要問題

盡管自20世紀90年代以來，農村低保工作取得了一定進展，但是也暴露了一些突出問題，急需研究改進。其中，最大的問題是農村低保進展緩慢、覆蓋面低，絕大多數農村貧困人口仍然不能納入低保范圍，還有相當一部分農村困難群眾無法獲得任何來自國家和社會的基本生活保障。除此之外，在農村低保制度實踐過程中，以下幾個問題也比較突出。

1、工作指導思想有偏差

目前許多地區各級干部對建立和完善農村低保制度的社會意義認識清楚，而對如何充分利用現有條件最大限度地發揮低保制度的社會效益、如何處理該制度眼前利益和長遠利益關系的思想認識卻沒有完全統一。有的從維護社會穩定方面考慮多一些，有的從本鄉鎮如何爭取更多的低保資金考慮多一些，有的從操作便利性方面考慮多一些。甚至有些管理干部還抱著“請神容易送神難”的“好人態度”，不敢輕易更換保障對象，低保對象幾乎幾年不變，除非是子女長大成人或低保對象死亡。有的還把農村低保制度誤認為是農村社會保障體系的全部內容，在實際的操作、宣傳、輿論引導方面，對其社會功能寄與了太高的期望。

2、認識上的誤區

目前包括基層政府工作人員在內的許多人對低保工作的法制性認識不足，認為低保工作是黨和政府的一項德政工程，可有可無、可多可少。現行的工作方式帶有濃厚的行政色彩，隨意性較大，錢多了就多保一點，錢少了就少保一點，因錢定人。有不少地方的政府部門認為低保工作固然重要，但經濟發展相對落后、財政資金不足，所以愛莫能助。就社會保障體系的建立和完善而言，經濟和資金實力的確是一個重要條件，但絕不是決定因素。還有不少人認為，同是作為弱勢群體的農村居民與城市居民相比，前者最起碼還擁有賴以生存的生產資料——土地，而城市三無人員、下崗人員等，失去工作就失去了任何經濟來源，因此，城市低保工作比農村低保工作更迫切、更重要。在實踐中重視城市低保工作，忽視和輕視農村低保工作。

3、農村低保對象界定標準上的困難

和城鎮居民相比，農村居民收人有其自身特點，使得在收入界定上存在一定困難。第一，收入難以貨幣化。由于農村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉化過程中存在較大的隨意性。第二，收入的不穩定性。除農作物收成的季節性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的增加也增大了收入的不穩定性。第三，由于農村養老金制度遠未普及，那些喪失勞動能力和經濟來源的老年人口在生活、就醫、子女求學等方面的困難加大。

4、摸底統計工作滯后

各地區雖然明確了農村低保標準，但在實際操作過程中，各鄉鎮、村委對農戶的收入、生活等基本情況的統計工作相對滯后，還沒有做到參照農村最低生活保障標準統計出實際應該納入低保范圍的全面、準確、完整的數據。目前許多地方只是按照低保資金的多少來分配低保對象指標，把原有的特困救濟對象轉為低保對象，存在按人口平均分配低保人數的現象，應保難保、能保漏保的情況較多。這對進一步完善目前的低保政策增加了難度。同時，因各鄉鎮經濟社會發展不平衡，相同的低保政策對邊遠貧困鄉鎮與城郊相對寬裕鄉鎮所產生的社會效益明顯不同。

5、保障范圍過窄

從多數地區開展低保的工作情況來看，低保范圍一般是無勞動能力、無生活來源的孤老殘幼以及勞動力少、家庭收入低或因災、病及殘疾致貧的家庭，主要保障對象是農村絕對貧困的人口。低保的覆蓋面不夠廣，實行低保政策后，有些地區保障人數比特困戶救助人數還要低。因低保資金和低保指標有限，只能有多少錢辦多少事，先解決特困類弱勢群體。在保障人數有限的情況下，存在不同程度的人情低保、關系低保情況。6、低保資金難以落實到位

主觀層面上，部分基層政府部門對農村低保工作的重要性認識不足，造成資金的擠占挪用；客觀層面上，低保資金來源渠道單一，完全依賴財政投入。不少欠發達地區的財政收支狀況尚屬“吃飯財政”，依靠財政解決城市低保問題已勉為其難，對面更廣、量更大的農村低保工作，供需矛盾突出、資金缺口難以彌補，這是制約農村低保工作整體推進的一個客觀問題。

四、完善農村低保制度的建議

鑒于前述農村低保制度建設的必要性以及各地低保制度探索與實踐中的突出問題，我們應堅持建設農村低保制度的大方向，同時著力完善這一制度。

1、加強低保政策的宣傳解釋，提高人們的認識水平

人們對低保政策的了解只知其一，不知其二。各級干部特別是基層干部要重視低保制度、政策的解釋工作，要通過各種媒體向群眾宣傳、解釋，讓人們了解低保實施的意義、保障范圍、保障標準，尤其是低保的概念。對來訪者要耐心細致地解釋，讓他們懂得低保不是政府發放的生活費，也不是助懶、扶賴的手段，而是鼓勵生產自救。

2、堅持穩健起步，合理確定農村低保的標準、范圍和對象

一般情況下，農村絕對貧困群體的成因主要有五種：因病、殘、年老體弱、缺乏勞動力或勞動能力低下和生存條件惡劣。建立農村低保制度就是要幫助這部分人解決溫飽問題。根據摸底排查和測算，實現對這部分人的“應保盡保”。在建立農村低保制度的起步階段，需要嚴格界定保障對象范圍，實現政策目標，防止盲目擴大保障范圍，避免影響低保制度的可持續運行。

3、落實與農村低保的相關配套政策

農村低保制度是農村社會救助體系中基礎性的兜底制度，與農村其它專項救助制度相比，在救助對象和保障功能方面有明顯的區別，既不能相互替代，又需要銜接配套。農村低保制度是社會保障制度的一部分，雖然社會保障制度分支很多，也有不同的部門去分管運行，但農村低保制度是社會保障制度的重要組成部分，不能把它孤立，應盡力與農村其他相關社會保障機制。銜接配套各有關部門要對低保對象在醫療、教育、住房、法律援助等方面制定相關優惠政策或幫扶措施，提供及時、必要的救助。只有這樣才能更有力地推動農村低保制度的穩步前行，才能形成針對農村貧困人口的多層次、全方位的救助體系，構建保障農村貧困群眾基本生活的安全網。

4、保障人數應因地而異

從農村低保實施情況看，經濟相對發達地區的絕對貧困人口達不到3.3％，而經濟欠發達地區的絕對貧困人口遠遠超過3.3％。經濟欠發達地區由于財力不足，往往不能按實際人數實行保障；而經濟相對發達地區的保障人數要達到要求的比例，往往要突破絕對貧困線延伸到邊緣群體。應由各省發改委牽頭，會同民政、扶貧、統計等部門，測算不同地區的貧困指數，據此確定農村低保救助比例。

5、規范管理，強化公開性和監督機制

農村低保涉及面廣、分散性大、工作量大、情況復雜，操作辦法簡捷，但具體制度設計要周全，避免出漏洞。在操作程序上，申請、評議、審核、審批、資金發放等環節都要有責任人和檔案記錄。堅持陽光操作，做到審批政策、申請對象、低保標準、救助水平四公開，接受社會和群眾監督。在對象管理上，注意動態管理，確定合理周期，定期審核低保對象家庭人口與收入變化情況，切實做到“低保對象有進有出，補助水平有升有降”。在監督檢查上，強化監管措施，明確工作責任，對資金落實、規范管理等情況定期或不定期的進行檢查，嚴肅紀律、嚴格責任。

6、加強動態管理

人們的收入是不斷變化的，力爭一個不錯、一個不漏，真正讓那些連溫飽都難以維持的農村貧困人口在政府的幫助下享受最基本的生存權，就必須做好低保工作的動態管理。為了防止在確定保障對象過程中出現“懶漢現象”及其他問題，對規定的幾種不能享受低保的情況要嚴格執行、決不手軟。比如家庭有就業能力的成員無正當理由拒絕就業，不自食其力的；家庭擁有閑置的生產性設施或除住房等基本生活必須品外的非生產性物品按變現后計算人均值為當地最低生活標準6倍以上的（具體標準可根據當地的實際情況確定）；家庭實際生活水平明顯高于當地最低生活標準的等等。這樣做既能保障農村貧困人口的生存問題，又能防止因保障措施不當出現擠兌最低生活保障基金的“懶漢現象”等問題。

7、加強低保工作信息化建設，推進低保資金的社會化發放

低保手續繁瑣、程序復雜。單靠工作人員手工操作和管理，難以統一和規范。由手工化管理向信息化管理過渡是低保工作的必然選擇。因此，地方政府應加大投入，建設城鄉低保信息管理系統；相關部門要加強對基層低保管理人員培訓，實現低保信息網絡化。由計算機對低保對象進行信息處理，既可節約財力，還能大大地提高工作效率。應積極探索農村低保金發放的各種有效形式，逐步推行社會化發放工作。由于低保人數多，基層低保工作人員少，為確保低保金的發放安全、堵塞漏洞，相關部門要與金融部門進行協商，相互間予以積極配合。

綜上所述，各級政府和相關部門應該進一步提高思想認識，高度重視農村低保工作，加大對農村低保工作的支持力度，站在構建社會主義和諧社會和新農村建設的高度上，從農村社會經濟穩定和發展的全局出發，增強緊迫感與責任感，消除畏難情緒，積極穩妥地推進農村最低生活保障制度建設。

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