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摘要：推進農村土地流轉，實現土地規模化經營是轉變小農經濟生產方式、推動現代農業發展的重要措施。本文以重慶三峽庫區為調查對象，探討土地流轉過程中存在的問題并提出對策，以期對全國農村土地流轉的有序推進提供參考。

關鍵詞：土地流轉；農民；制度

重慶三峽庫區農村土地(包括耕地、林地、“四荒”地和水面，以下簡稱農地)流轉始于上世紀90年代中期，流轉初期是以農戶間的代耕形式出現。近年來，隨著農村經濟不斷發展和農村勞動力加快向非農產業轉移及中央一系列支農惠農政策出臺，進一步促進了西部地區農村土地的流轉。為正確把握黨的十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》精神，準確了解農村土地流轉的現狀，我們成立了來自重慶科技學院、民建涪陵區委、區政協經濟委、區農業局、區農辦、林業局、水電局、國土局、畜牧局等部門組成的調查組，通過采取調查表、召開座談會、深入實地調研等多種方式，對重慶三峽庫區具有代表性的涪陵區農村土地流轉問題進行了專題調研，以期全面掌握農村土地流轉過程中存在的問題，并尋找解決的辦法。

一、重慶涪陵區農村土地流轉現狀

(一)農地流轉初具規模

截止2007年末，全區累計流轉農地面積19.43萬畝，占全區農村土地面積的8.18％。其中，耕地流轉11.66萬畝，占60.0％；林地流轉5.41萬畝，占27.8％；“四荒”地流轉1.71萬畝，占8.8％；水域流轉0.65萬畝，占3.3％。流轉土地與同類型土地面積相比，耕地占11.6％，林地占6.85％，“四荒”地占9.3％，水域占7.64％。土地流轉涉及承包農戶3.4萬戶，占全區農戶總數的13.6％，涉及流轉對象2.4萬戶。其中，本地代耕農戶2.1萬戶，占87.5％；企業及業主828戶，占3.45％；本地專業大戶2120戶，占8.8％。農地流轉規模在5000畝以上的鄉鎮有江北、堡子、致韓、南沱、義和、新村、大木、焦石、龍潭、李渡、太和等。在19.43萬畝農地流轉中，用于種糧的8.3萬畝，占42.7％；種植水果1.3萬畝，占6.7％；水產養殖1.1萬畝，占5.7％；規模養殖生豬0.7萬畝，占3.6％；林業花卉5.4萬畝，占27.7％；種蔬菜1.5萬畝，占7.8％；其他(藥材、種草等)1.13萬畝，占5.8％。

(二)農地流轉形式多樣

農地流轉形式從初期的代耕發展到目前的代耕、轉包、租賃、入股、互換等。在這幾種形式中，代耕和轉包面積最多，達11.3萬畝，占流轉面積的58.2％。其次是租賃和入股，流轉面積4.24萬畝，占流轉面積的21.8％。這兩種形式屬于有償流轉，是目前流轉雙方均能接受并能較好地保護農民利益，實現農業增效、農民增收的最好形式。第三是互換和轉讓形式，流轉面積3.89萬畝，占20％。

(三)流轉對象多元化

農地流轉已從初期的農戶之間流轉逐步擴大到農戶與城鎮業主之間、農戶與企業之間、農戶與專業大戶之間的流轉。流轉的對象不僅有本地業主，也有外來業主，既有本地企業，又有外來企業。流轉對象呈現多元化的趨勢。

(四)大宗農地流轉期限較長

在農地流轉中，以租賃、入股方式進行流轉的，單宗流轉面積大(一般在50～100畝以上)，流轉雙方簽訂了較為規范的書面合同或協議。因此，受法律保護的流轉期限都比較長，耕地一般為10～25年，林地和“四荒”地在50～70年之間。由于大宗農地流轉的期限長，業主可放心大膽投入資金進行開發，農民也可得到長期穩定的收入。

(五)農地流轉促進了土地的規模化經營

近幾年來，隨著國家加大對農業的投入和對產業化、規模化經營的政策扶持，不少業主和企業積極投身農村經濟建設大潮，大規模的土地流轉逐步增加。據統計，目前全區有20畝以上各類規模經營企業及個體業主、專業大戶2287戶，經營土地規模7萬余畝。農地流轉推動了農地的規模經營，在一些鄉鎮已形成了一批專業化、規模化的現代農業園。如，形成了以李渡水磨灘、藺市、堡子、惠民、南沱為中心的優質伏淡季水果基地；以李渡兩桂村、義和鎮松柏村、大木鄉武陵村為中心的花卉苗木基地；以致韓鎮為中心的養魚基地；以大木、天臺等為中心的蔬菜種植基地。

(六)農地流轉使農民獲得了穩定的財產性收入

《農村土地承包法》和《物權法》成為農民土地承包經營權的保護傘，農民通過土地承包經營權出租、入股等方式，獲得了穩定的財產性收入。以義和鎮松柏村2社為例，2007年10月，該社將集體土地80畝、97戶村民的承包地310畝租賃給凱爾辛基園林公司，租賃價格按每畝年700斤稻谷當年市場中等售價，農民可獲得租金收入21.1萬元，戶均1750元，農業社集體收入4.05萬元，合同規定5年后年租金上浮5％。

(七)農地流轉有效地解決了土地撂荒問題

對外出打工、勞動力外出較多、農民不愿耕種的土地，推行了“中介+農戶”的委托流轉模式，流轉面積7534畝。通過土地流轉，有效地解決了土地撂荒問題。據不完全統計，全區2008年末撂荒耕地面積約8600畝，比2000年減少了60％以上。

二、現階段農村土地流轉存在的主要問題

(一)流轉程序不規范

一是多數農地流轉無書面合同。60％以上的農地流轉只有口頭協議，流轉雙方很容易發生糾紛。突出的問題主要有：因近年國家實行種糧直補政策，流轉雙方為得到直補收入而發生糾紛；外出打工農民因年老不能繼續在外打工或因工作不好找等原因返鄉后，需要收回外出期間由親戚朋友代耕的承包地。代耕期間用于種糧食、種蔬菜的地收回容易，如果用于種果樹、養魚、修豬場、種花卉等農業經濟用途的地收回比較難，雙方極易發生糾紛。二是流轉的主體不明確。按照農業部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》規定，農地流轉沒有承包方的書面委托，任何組織和個人無權以任何方式決定農戶的承包地流轉。但在實際中，大都是以社為單位造花名冊，農戶在花名冊上簽字表示同意流轉，以簽字代委托，農戶容易反悔。特別是在當前農產品價格不斷上漲的情況下極易發生糾紛。三是合同不規范。農地流轉合同應包括雙方當事人姓名、住所；流轉土地的名稱、坐落、面積、質量等級；流轉期限和起止日期；流轉后土地用途；雙方當事人的權利和義務；流轉價格的確定和支付方式；違約責任等內容。但實際簽訂的流轉合同是業主與農業社簽訂的，多數是按照業主的意圖形成，內容不全面、不規范。

(二)農地流轉市場化程度低農地流轉本屬于市場行為，但土地流轉一部分是農戶間的自發流轉，一部分是通過有關部門或熟人介紹，真正通過市場流轉的還比較少。

(三)耕地的規模流轉難度大

農地流轉中一個最大的特點是林地、“四荒”地流轉容易，耕地規模流轉困難。規模流轉耕地困難的原因主要有：一是有國家基本農田保護政策的限制。二是涉及的農戶多，每個農戶的想法不一致，協調難度大。三是租金與農民自種收益有差距，特別是專業蔬菜地、沿長江、烏江適宜于種植榨菜、養殖蠶桑的肥沃土地，農民不愿流轉。如，美心集團與藺市鎮大橋居委4社商定該社近200畝專業蔬菜地的流轉過程中阻力很大，流轉方給出的租價是每畝每年1000斤稻谷當年中等售價，合750元，而菜農自己種菜每畝每年毛收入近5000余元，扣除投入和勞動力成本，畝平純收入2500--3000元，差距太大，農民不愿流轉。

(四)農民利益得不到有效保障

一是少數地方把土地流轉作為增加村社集體收入的手段和突出地方政績的形象工程，用行政手段干預農民的土地流轉，損害農民的利益。二是農民應得的流轉收益存在較大風險。主要有三種情況：首先，業主因投資失敗和市場變化等原因，不能及時兌現農戶的租金。其次，少數業主租賃的“四荒”地、林地遲遲不投入、不進行開發，而是想等待時機再流轉給他人，獲取轉讓差價，其間不按時支付農民和集體的租賃金。最后，流轉土地到期后，如數復耕困難。無論是短期，還是長期流轉土地，業主在租賃土地后都要修建一定的基礎設施和臨時性建筑，并對土地進行整理，這將減少耕地面積和打亂原有農戶土地的承包界線，期滿后難以如數復耕和原樣退還給農戶，使農民心存疑慮，長遠利益得不到保障。

(五)業主開發資金匱乏

大面積承包土地從事農業開發需要大量的資金投入用于道路、水利等基礎設施建設和租金支付。目前，從事農業開發的業主真正有實力的并不多。加之現行金融政策限制用流轉的農地、臨時建筑及在耕地上新建的廠房作為抵押物向銀行融資，致使無法到銀行貸款，項目開發受到極大限制。

(六)集體土地租金管理不規范

屬于農業社集體土地租賃后，有的地方把租金交由農業社管理，由社長私人在當地信用社開戶，資金支取缺乏監督，容易造成集體資金流失。

三、進一步推進農村土地有序流轉的建議

(一)統籌規劃，分類指導，促進農村土地有序流轉

第一，統籌規劃農村土地流轉。農村土地流轉必須因地制宜，積極穩妥，不能盲目進行。國土、農業、林業及相關主管部門，應根據當地土地利用總體規劃及農村產業發展規劃，制定本區域農地流轉總體規劃，因地制宜提出土地流轉指導意見。各鄉鎮應根據農地流轉總體規劃和指導意見，結合本鄉鎮的實際情況，提出本區域的土地流轉方案。第二，加強對流轉后土地用途和產業發展的指導。一是強化基本農田保護，加強監管。必須不折不扣地堅持基本農田保護區內的土地流轉不得改變種糧用途的原則，積極支持種糧大戶的農地流轉，以確保糧食安全。二是基本農田保護區外的土地流轉應符合本區域農業結構調整和產業布局的要求。三是必須保證流轉的土地得到綜合利用和有效開發，防止以新農村建設和城鄉統籌為名，搞“圈地運動”，造成新的土地閑置和浪費。第三，必須堅持依法、自愿、有償的原則。一是依法簽訂農地流轉合同。必須嚴格執行《土地承包法》和農業部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規和政策規定，在穩定家庭聯產承包責任制的基礎上，按照明確所有權、穩定承包權、搞活經營權的原則，實行農村土地集體所有權、農戶承包權、經營者經營權的合理分離，依法簽訂農地流轉合同。同時，有關職能部門應盡快規范和完善農地流轉合同內容及格式，以便指導和規范各農地的流轉。二是充分尊重農民的意愿。不論采取哪種流轉方式，必須堅持自愿原則，充分尊重農民的意愿，切不可強迫和包辦。三是確保農民利益。農地流轉要堅持有償流轉。土地流轉收益必須歸農戶所有，村社集體或其他任何組織不得從中截留、扣繳。第四，加強生態環境保護。環境保護及有關職能部門應切實加強對流轉土地的環保監管。流轉后的土地，無論作何用途，不得污染當地農業生態環境和人居環境。

(二)健全制度，創新機制，促進農村土地規范流轉

第一，明確管理機構和職責。農村土地經營權流轉是適應新階段生產力發展要求的局部調整，是對農村基本經營制度的進一步完善。對農地流轉的管理是農業承包合同管理工作的延續和發展，是農經管理部門的主要職責。各級農經部門要切實肩負起農地流轉管理的責任，及時發現新情況、研究新情況、解決新問題，制定農地流轉的管理制度和監督措施。首先要確立土地經營權流轉的具體范圍、原則，規范流轉的形式，明確流轉的操作程序，規定對違規行為的處理辦法。其次要規范和完善流轉合同，建立流轉合同的簽訂、鑒證、仲裁制度。再次要建立農地流轉檔案，重點對擬出讓方的土地情況、基本條件和擬受讓方的土地需求情況進行登記造冊，促進土地的順利流轉。第二，完善農地流轉管理辦法。目前，絕大多數農地流轉還處在自發階段，政府應抓緊制定和出臺指導農地流轉的政策性文件和農地流轉管理辦法實施細則，使基層在實際操作中有法可依、有章可循，盡可能避免農地流轉糾紛的發生。第三，大力培育農村土地市場。一是確定土地流轉指導性價格。合理的土地流轉價格才能統籌兼顧、科學有效地促進土地流轉，進而從總體上發揮土地利用效益。應遵循可持續發展思想，以社會、經濟、生態綜合效益為標準，在充分考慮土地級差、質差、地區價差的基礎上，因地制宜地制定沿江沿河、坪壩上、后山及城鎮周邊等不同區域的耕地、“四荒”地、林地、水面等不同類型農地流轉的指導性價格，使農民從土地流轉中得到合理的收益。二是土地流轉服務機構可與農業局農經站實行一套班子兩塊牌子，各鄉鎮土地流轉服務機構與鄉鎮經發辦實行一套班子兩塊牌子。服務機構的主要職責是為農村土地流轉提供政策宣傳、法律咨詢、信息服務、合同鑒證、開發監督及糾紛調解等。

(三)優化發展環境，加大政策扶持，加速農地流轉

第一，加強農村基礎設施建設，創造有利于土地流轉的硬環境。通暢的交通、充足的水源和充沛的能源，是進行農業種養業開發和農產品加工的基礎保障。當前必須加強農田水利基本建設。2009年春節前后華北、華中廣大地區發生罕見旱情，赤地千里，也與長期對農田水利建設投入不足有重要關系。因此，各級政府應加強對農村基礎設施建設的投入，創造良好的交通、水利、電力等基礎條件，激發各方面投資農業的積極性，加速農村土地流轉，促進農地的規模經營。第二，強化農村社會保障功能建設，創造有利于土地流轉的軟環境。一是建立多層次的農村社會保障體系。土地是農民安身立命之本，沒有健全的社會保障制度，就不可能從根本上增強農民離開土地的安全感和適應市場風險的能力。因此，必須完善多層次的農村社會保障體系，包括農業保險、社會養老保險、最低生活保障及新型合作醫療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保障功能，為土地轉出者解除后顧之憂。二是切實解決好土地流轉后農民的就業、居住和其他公共服務等問題。第三，制定扶持政策，鼓勵農地流轉。在認真貫徹落實農村土地流轉相關政策、法規的同時，要結合實際，制定相關的扶持政策和措施，推動農村土地流轉。一是財政扶持。財政在安排農業專項資金時，對農地流轉扶持資金實行單列，并制定相應的扶持政策。二是信貸支持。資金短缺是制約農村土地流轉的一大因素，金融部門要以支持新農村建設和城鄉統籌發展為出發點，通過科學論證，對確有效益農業開發項目，允許業主用租賃的土地上的附作物作為抵押，向銀行申請貸款。三是稅收扶持政策，對農業產業化企業在稅收上給予減免優惠。

(四)注意解決農地流轉中的具體問題

一是加強集體土地租金收支管理，對村社集體資金實行村(社)財鄉管，防止集體資金流失。二是應按照文件規定，對多年撂荒不耕種的承包地，收回重新發包復耕或流轉。三是明確種糧直補的歸屬問題。種糧補貼應歸代耕農戶享受。四是對流轉的耕地用于花卉、養殖業等非種糧用途的，不論流轉期長短，都應按規定繳納復耕費，并將此項寫進流轉合同中，實行按年征收。復耕費由鄉鎮財政代管，專項存儲，不準挪作他用。

(五)加強指導，擴大農民宅基地及其房屋的流轉權

隨著我國城鎮化進程加快，農村人口流動加速。農民外出務工流動出鄉村后，45％的農民反映其房屋被閑置，出租和轉讓房屋的僅占被調查者的5％和8％。而被出租和轉讓的房屋也主要得益于地理位置的方便、交通的發達。《物權法》規定房子可抵押，但又規定宅基地不得抵押。房子抵押必然連著宅基地，這個問題從法律本身來看就有矛盾，這樣就變成了禁止性的規定。建議采取重慶九龍坡區等地的做法，宅基地換養老保險，把已進城農民的宅基地收歸集體所有，以解決土地房屋大量閑置造成資源浪費的問題，為土地流轉創造條件。