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摘要：低保標準偏低、資金短缺、管理制度不健全是實施農村低保制度面臨的主要問題。需要通過提高保障標準、豐富保障方式、拓寬資金渠道、完善基礎管理等措施完善這一制度。

關鍵詞：關鍵詞：社會保障；農村低保；財政支出

2007年，我國全面實施農村居民最低生活保障制度。農村低保制度的建立與實施對全面推進農村扶貧事業，保證農村困難群體的基本生活，維護農村社會穩定和長治久安，加速推進社會主義新農村建設，構建城鄉一體化的和諧社會具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。盡管農村低保制度的起點較低，但由于保障人口基數大、歷史欠賬多、各地經濟發展水平和地方財政狀況差異巨大，全面實施這一制度仍將面臨諸多挑戰。

一、農村實施最低生活保障的現狀

(一)保障標準低、區域間差異大。一是現行農村低保標準只是生活保障標準，遠非發展保障標準。現行農村低保標準是典型的“生存保障”，一般由縣或縣級以上地方政府按維持當地農民基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，并根據當地經濟發展水平和群眾生活水平的提高，綜合考慮物價水平變化等情況，適時、適度進行調整。現行農村低保并不是包括教育救助、技能培訓、醫療救助等改善人力資本、提高自身發展能力所需的“發展保障”。二是城鄉之間低保標準和實際支出水平差異懸殊。2007年，民政部第三季度的民政統計數據表明，全國農村低保平均標準為70.9元／人·年，而城市低保平均標準為179.2元／人·年，農村低保標準僅相當于城市低保標準的39.5％。同期農村低保月人均支出水平為30元，而城市低保月人均支出水平為95元，農村低保實際支出水平只相當于城市低保實際支出的31.5％。當季全國財政用于農村低保的月支出為8.8億元，用于城市低保的月支出為23億元，農村低保財政支出僅相當于城市低保財政支出的38.2％。2007年，中央財政用于社會保障的支出高達2017億元，其中用于農村低保的財政支出只有30億元，僅占中央財政社會保障支出的1.5％。加上農村新型合作醫療和農村醫療救助支出的127億元，農村社保支出也只占中央財政社保支出的7.7％。如果考慮到許多地方還為城市低保對象提供的醫療、教育、住房和就業培訓等福利，城鄉低保之間的實際差異會更大。三是地區間低保標準的差異較大。截止到2007年6月底，全國農村低保年標準均為857元／人·年，最低的甘肅省只有600元／人·年，最高的上海市為2560元／人·年。在實施農村低保制度的23個省份中，平均補助水平僅為月人均35.4元，其中，東部省份平均50.9元，中部省份平均25.3元，西部省份平均25.5元。從民政部公布的2007年第二季度農村低保補助標準來看，最高的廣東省佛山市南海區是每人每月320元，而最低的云南省昆明市東川區每人每月僅8元，相差40倍。

(二)潛在保障對象眾多、脫貧難度大。一是農村低保的潛在對象數量巨大。目前，農村低保的基本對象是各地收入水平低于絕對貧困線以下的農村居民，其范圍大體相當于全國農村貧困人口。根據全國扶貧辦的統計，截止到2006年底，全國年人均收入低于683元的農村絕對貧困人口有2148萬人，全國年均低于924元的低收入農村人口有3550萬人。如果將現行的農村低保標準提高到足以保障農村居民的基本發展需要(大約年人均收入為1200元)，則農村低保對象將增加到8000萬人。二是農村低保對象基數增長很快。近年來，隨著各地陸續調整農村低保標準及落實“應保盡保”的要求，享受低保的農村人口數量迅速增加。2001年，全國農村低保對象僅有304.6萬人，到2006年已增加到1509.1萬人，到2007年第三季度則迅速上升到2781.3萬人，大約占農村戶籍人口的3.7％，已突破了民政部最初預計的3.5％的底線。三是農村低保對象的脫困難度大。目前，在全國低保對象中，有約1／5為五保戶，1／3強為殘疾人口，超過1／4的人口居住在不適宜人類生存、條件惡劣的地區，即大約有50％的低保對象難以通過開發式扶貧和提高就業技能實現脫困，需要政府長期保障其基本生活。約25％的貧困人口需要通過投資高昂的移民安置才能從根本上解決貧困問題。從新進入貧困線的人口結構看，因病致貧是農村貧困的首位因素，以遼寧為例，全省因病致貧的農村人口占農村低保對象的37％。

二、實施農村最低生活保障制度的難點

(一)用于農村最低生活保障的財政支出給各級財政造成巨大壓力。第一，地方財政資金壓力遠高于中央財政。為調動地方財政的積極性，防止出現地方定標準、中央出資金的問題，現行農村低保資金籌集方案采取以地方為主、中央給予專項補貼的辦法。2007年，中央財政的專項補助資金大約占農村低保資金的30％。中央財政用于農村低保的支出不到當年中央財政支出的千分之一。相比之下，農村低保支出占地方財政支出的比例大約相當于中央財政的三倍。第二，縣鄉級財政支出壓力遠高于省級財政。目前，除福建、遼寧等少數省份實行農村低保支出以省為主的資金籌集模式外，多數省區效法財政部采取分級負擔的辦法，由地方四級財政分擔農村低保資金籌集任務。但由于地方財力主要集中在省地(市)兩級，縣鄉兩級財政總體上屬于“吃飯財政”，為了減輕農民負擔，又不允許由村集體負擔部分低保支出，而社會捐贈收入數量極為有限。第三，欠發達地區財政支出的壓力尤為突出。我國經濟發展水平和地方財政支出水平呈“東高西低”的特點，而農村低保對象數量和低保支出金額則呈“東少西多”的特點。越是經濟欠發達的地區，低保對象占人口的比例越高，財政低保支出金額越大，低保占財政支出的比例越高。經濟欠發達地區由于財力緊張，實施城市低保尚有困難，要全額、全面保障面廣量大的農村低保支出困難更大。一些地方已出現“以錢定救助標準”、擠占挪用低保資金及未將農村低保列入地方預算等問題。(二)農村低保甄別機制和管理方式不完善。第一，農村低保對象不易確定。農村低保對象是收入低于貧困線的農民，但隨著農村勞動力流動性增強和農民收入來源日益多源化，如何準確識別農村低保對象比較困難。而如何準確評估農民實物收入并合理抵扣其生產成本在操作上也有很大難度。因此，準確判斷農村低保申請人是否符合受助條件已成為困擾農村低保制度實施工作的一大難題。第二，難以防范低保制度實施過程中的“道德風險”和“逆向選擇”。隨著農村低保制度的實施，一些地方開始出現子女不再負擔老人養老金，而將贍養責任推卸給地方政府的現象。一些農村基層組織和基層干部囿于地方利益、個人利益的需要，或多或少地降低政策標準、擴大低保口子，或將原高于低保標準的“五保戶口”也歸入低保范圍以減輕自身負擔等，這些做法使享受農村低保人員的數量大大增加。此外，如何有效避免農村低保制度“養懶漢”是一個必須正視的問題。第三，農村低保工作隊伍的激勵和約束機制尚不健全。農村低保對象的識別與退出，低保對象扶助金額的確定，低保物資與服務的具體分配等農村低保制度的實施都有賴于廣大農村基層干部做大量扎實細致的工作。作為政府專項工作延伸，農村基層干部為低保制度的普及和實施所付出的勞動也需要通過政府購買服務的方式加以激勵和補償。但目前由于地方財力所限，許多地方都沒有將低保工作經費打入低保預算，也缺乏有效監督農村基層干部在低保物資和服務分配行為的保障措施。很難避免基層干部在實際操作中照顧親朋好友或有意多報低保對象數量及瞞報低保對象收入水平等問題。

三、完善農村最低生活保障制度的對策

(一)提高保障標準，完善保障方式。第一，拓寬保障范圍，提高保障標準，變生存保障為發展保障。目前，隨著我國綜合經濟實力和政府財力的顯著提高，財政支出重點正逐步從經濟建設轉向關注社會民生。應適時提高農村低保支出標準，逐步將低保對象的就業培訓、子女基礎教育、基本醫療保障和基本住房保障等支出列入農村低保范圍。對財力暫時不足的地區，可根據財力和其他條件先易后難、突出重點、分階段提高農村低保標準。第二，豐富保障方式，提高保障效果。為避免農村低保對象將低保金挪做他用，要在現有以現金方式提供農村扶助的基礎上，增加實物和消費券方式，以確保農村低保支出不發生挪用現象。第三，統籌城鄉及地區之間居民低保標準，逐步縮小購買力差距。政府應針對居民的實際生存發展需要建立以實物量和標準服務為基礎的綜合要素標準，再根據各地的物價水平換算為當地農村低保的貨幣化參考標準。要切實按照基礎公共服務均等化原則，逐步縮小城鄉之間、地區之間低保標準的購買力差距，并以此為基礎核定城鄉間和地區間居民低保專項轉移支付額度。對低保標準高于參考標準的地區，原則上應核減其農村低保專項轉移支付額度并用于補助財力不足地區。第四，建立農村低保標準調整機制，逐步提高保障水平。要建立指數化調整機制，根據物價變化，適時調整保障標準。在居民基本生活品價格上漲較快的年份，可根據實際情況加快調整頻率、縮短調整周期；要建立相關參數體系，根據恩格爾系數、基尼系數等相關參數逐步縮小低保對象與社會其他階層的收入和實際生活質量差距；要穩定并逐步提高農村低保支出在財政支出中的比例，逐步提高農村低保標準。

(二)優化財政支出結構，完善低保負擔體制，確保農村低保支出足額到位。第一，優化財政支出結構、確保農村低保支出。資金保障是實施農村低保制度的關鍵，為此，各級政府既要充分利用財政收入的增量資金逐步增加農村低保投人，還要站在全面構建和諧社會和大力推進新農村建設的高度，優化支出結構，壓縮各類樓堂館所及超標準城市建設項目，集中必要的財力物力用于農村低保支出。要進一步整合扶貧資金、農村低保資金、農村社會建設資金，提高資金使用效率。各級財政部門在安排預算時應將農村低保支出足額編列入預算，人大、審計等有關部門應加大對農村低保支出的監督和審計力度。第二，拓寬低保資金渠道，吸引社會力量參與農村低保服務。建立健全社會捐贈制度，對提供農村低保捐贈的企業實行稅收優惠。在農村大力開展針對低保對象的各類志愿活動，向農村低保對象提供各類急需的科技、教育、文化、醫療等公共基礎服務，并實行服務費用減免優惠。大力開展城鄉之間、地區之間、單位與低保對象之間的對口幫扶。在社會福利彩票收益中提取一定比例資金用于農村低保。第三，合理劃分各級財政農村低保費用支出責任。要從各地低保支出資金需求和實際財力出發，兼顧財政在城鄉居民低保支出之間的平衡，重新設計各級財政間農村低保的財政負擔比例。適當提高中央政府負擔農村低保支出的比例，待政府間轉移支付逐步以非專項轉移支付為主后改為以地方財政負擔為主。取消縣鄉兩級財政的農村低保資金承擔義務，逐步形成以省市為主、中央補助、社會各界參與的農村低保支出負擔的新格局。第四，增加專項轉移支付，切實提高欠發達地區農村低保支出的資金保障水平。由于中西部地區農村低保對象多、地方財力弱、實施農村低保的難度大，中央財政和省級財政有必要增加農村低保專項轉移支付額度，并重點向中西部地區和經濟欠發達地區傾斜，根據地方財力的實力情況，確定不同的專項轉移支付系數。

(三)完善農村低保甄別和管理方式。第一，進一步完善農村低保對象甄別機制。要建立簡便有效的農民實物收入、勞務性收入、財產性收入和贈予性收入申報評估制度和相關評估標準，提高對農民實際收入的評估準確性，并切實降低調查成本。要建立農民財產和農民消費評估制度及評估標準，對財產數量及消費水平超過標準的農民，即使收入低于低保標準也不能納入低保范圍。要進一步完善農村贍養撫養制度，對因贍養撫養義務人無故未履行義務而進入低保范圍的，可由政府提供農村低保，再由政府向有關義務人進行追索。要建立健全農村低保對象及補助額度公示制度，并將其納入村務公開和鄉鎮政務公開內容，加強群眾監督。第二，完善監管制度，防范道德風險。要進一步通過優化農村低保工作流程、明確相關業務工作標準，實現農村低保工作的規范化、標準化。要進一步加強農村低保工作的社會監督和專業監督，加大對相關違法違紀行為的查處力度。要將農村低保工作列入農村基層組織的政績考核指標體制，定期開展農村低保工作滿意度調查，切實加強群眾監督。第三，加強工作人員物質保障，提高管理水平。要切實解決農村低保工作的機構、人員、編制、工作經費等實際問題，農村低保工作經費應足額列入相關預算。要大力加強農村社會保障工作人員的業務培訓，切實提高農村低保工作人員的專業素質和服務能力。要結合農村電子政務建設，加快農村低保管理信息系統的開發與應用，運用現代信息管理手段，提高農村低保的工作效率和信息傳輸速度。