社會組織監管管理
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摘要：從系統的角度對我國有關非營利組織監管問題的研究進行梳理，從宏觀、中觀、微觀三個層面分別對現有相關研究進行一個系統的概述，旨在為大家展現一個清晰的對非營利組織監管問題的研究體系。中國論文聯盟
1導言
自十六屆六中會提出要實現黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局之后，黨的十七大進一步明確了社會組織在我國社會管理中的重要地位。在這一契機之下，我們可以預見我國社會組織的發展將會以一種更為蓬勃、健全的姿態出現，學術界也將掀起社會組織研究的新高潮。然而現階段我國社會組織的發展還很不成熟，要使社會組織的發展法制化、規范化，它們才能真正承擔起社會管理的職責。因此，在這一方針的指導下，通過對已有社會組織監管問題的研究進行梳理，清晰未來研究發展的基點，使未來研究在批判借鑒中得到發展，在現階段具有重要的意義。
2宏觀層面的研究
在這里，我將對社會組織監管問題宏觀層面的研究概括為對其指導思想的研究。這里的指導思想是指貫穿整個監管體系、指導整個監管過程的一種理念，是一種意識形態上的東西。當前我國在對社會組織的監管問題上并沒有形成一個專門的指導思想，但縱觀我國社會組織的發展歷史和監管現狀，由于對社會組織不信任而對其進行嚴格監管、在許多領域對其進行高強度的控制的觀念在很多方面都有所體現，極大的阻礙了社會組織的自主發展和社會職能的有效實施。
我國學術界雖然沒有明確提出社會組織監管的指導思想這一概念，也沒有對其進行系統的研究，但許多學者都對這種當前普遍存在于對社會組織監管中的觀念進行了批判。如張忠軍在批判當前我國對社會組織立法的指導思想時就說到：“現有法律制度在指導思想方面,表現出”嚴格管理、從嚴控制、限制發展“的色彩，……?，F有的法律制度的核心是重政府管理,關注政府權力的行使;輕權利保障,公民的結社自由權利事實上受到了較多限制?！豹?/p>
3中觀層面的研究
我國學術界關于社會組織監督問題的研究在中觀層面上主要集中于三個方面，就是法制體系、行政體制和監管機制，這三個方面是我國社會組織存在的大環境，無論是對社會組織的監管還是討論社會組織的發展，都需要在這三個大環境下展開。
（1）法制體系。我國學者對于當前我國社會組織法制體系的研究都存在著一個共識，那就是當前我國有關社會組織的法制體系存在著很多缺陷，在很大程度上限制了社會組織的健康發展。具體來說，主要存在著立法滯后、立法層次低、配套法制的不完善、立法的實體性內容缺乏規定或規定不當等問題。針對當前我國社會組織的法制體系存在的這些問題，學術界提出了許多的改革方案，如提高我國社會組織立法的層次，明晰社會組織的分類；對社會組織的主體合法性、稅收優惠、營利活動的限制等運作中的實體內容根據不同的社會組織的類型進行規定等等。
（2）行政體制。對于我國現行社會組織的行政體制，最主要也最受學者們關注的就是“雙重管理體制”，使用的是分級管理、限制競爭的原則。賈西津指出，這種管理體制的基本特點是：門檻高、限制多、監管不力，許多其他學者也對其進行了深入的批判，主要概括為以下幾個方面：①“雙重管理體制”使得社會組織進入的門檻過高，再加上對非競爭性、限制分支等條件的嚴格限制，使得很多社會組織都陷入了“合法性”困境；②“體制內”社會組織的自主運作舉步維艱，資金來源、機構設置、人事構成等各方面都受到了業務部門的嚴格控制；③雙重管理導致“多頭行政”的弊端，部門之間的分工不明確，社會組織的職能發揮受到很大的影響；④政府部門的過多介入還使得社會組織成為了腐敗滋生的溫床；⑤高門檻使得社會組織在雙重管理體制外以各種形式存在，難以將所有社會組織納入監管系統。
面對現有體制存在的諸多弊端，有學者提出要取消這種管理體制，也有學者認為其在現階段還有其存在的合理價值,在相當一段時間內將繼續下去。雖然學術界在是否取消現有管理體制的問題上眾口不一，但對其進行改革成了學者們的共識。張繼紅認為要對登記機關和業務部門的權責界線進行清晰的界定；賈西津則建議設立專門、獨立的民間組織監督管理機構，對社會組織進行相對統一的監管。
（3）監管機制。當前我國社會組織的監管機制主要是偏向于外部監管，而外部監管又主要是以登記機關尤其是業務主管單位的高強度、非理性監管為主，處于一種極不合理的狀態。這樣的監督機制存在著社會監督環節薄弱、政府相關部門監督不合理、不完善、社會組織自主性受到控制、自律能力發揮的不足等弊端，極不利于社會組織的健康發展和對其行為的有效監管。針對這種情況，學術界的主流觀點是要實現外部監管與內部自律的共同發展。外部監管就是指法制、政府、社會三方面的監管，而內部自律就是指社會組織自身自律機制能力的發揮。其中，有學者指出，政府監管除了登記機關與業務主管單位兩個主體之外，還要將稅務部門、審計機關、檢察機關等相關部門納入進來，并明確規定它們各自的職責范圍，實現對社會組織以及各政府部門之間的有效監管。在社會監督方面，陳慶云從輿論監督、競爭環境（即行業監管）、利益相關者（捐贈者和受益者）等方面對社會監督的構成及其重要性進行了分析。而在內部自律方面，井濤則指出，要通過嚴格遵守適當的程序和章程的規定、機構設置上體現決策、執行和監督的相互分離和制衡來實現社會組織的內部自律。
4微觀層面的研究
從微觀層面上來講，學術界對社會組織監管問題的研究主要集中于社會組織的主體合法性、非營利性、財政收支狀況及其日常運作情況這幾個方面，并習慣于主要從法律規制、政府監管、社會監督的外部監管和社會組織的內部自律四個層面來對這幾方面的監管進行研究。
（1）法律規制。在社會組織的監管體系內，法律規制這一環本身就是一個系統的內容，涉及到了社會組織的建立、運作、發展等各個方面。因此在微觀層面對社會組織相關問題的法律規制成為眾多學者尤為關注的重點。鑒于我國社會組織主體合法性的取得門檻過高、相關法規不完善的現實，雷興虎、陳虹指出對社會組織主體資格的法律規制一是要體現結社自由與社團管制的平衡；二是要社會組織的主體資格與民事主體、行政主體的資格區別開來。王名、賈西津則進一步指出要在對社會組織進行合理分類的基礎上，賦予其相應的法人資格并實行相應的法律規范。此外，王曉、王莉還提出，對非法人社團應適用合伙的相關規定，由社團的成員來共同承擔責任。在社會組織財政收支狀況的法律規制方面，各國通用的做法是進行相應的稅收立法，從法律上進行嚴格的財政稅收優惠規定，從而作為刺激、規制社會組織財政收支的有效手段。
（2）政府監管。我國當前的政府監管主體主要集中在登記管理機關和業務主管部門，政府高強度的監管滲入了社會組織的準入、財政、人事、日?；顒拥雀鱾€方面，而對其準入階段主體合法性的監管力度又遠大于對其準入后的運營活動的監管，監管極度缺乏適度性和合理性。針對這一現狀，學術界的主流觀點是對政府監管的主體、力度、權責關系進行重新界定。王名、陶傳進建議實行“社會投訴制度+政府受理部門+政府部門向社會公開其所掌握的信息”的綜合模式，來突出政府民間組織管理部門的監督執法地位，使政府從全面干預中退出。而在業務主管單位的改革上，他們還提出可考慮政府采購上發揮業務主管單位的主體性作用,使之主要扮演資源提供者的角色，最后可以達到分領域取消業務主管單位的目標。
（3）社會監督。對社會組織的社會監督是我國現有社會組織監管體系中較為薄弱的一環，而它又本著其監督的有效性和低成本成為了近年來學術界的普遍關注的焦點。在這一環節的研究學者們主要通過借鑒國外的先進經驗，圍繞著社會監督的理論依據、監督主體、監督方式和途徑等方面進行。吳文潔指出，對社會組織實行社會監督的理論依據來自于對非營利組織“公共責任”的追問。周美芳以利益相關者理論為視角，將民間評估機構、媒體、一般公眾、同行業組織、競爭者、當地社區、相關的社會活動團體等作為社會組織外部治理的主要參與者提了出來，為我們明確了社會監管的主要主體，并建議我國借鑒國外的治理經驗，建立獨立的第三方評估機構。而賈西津則明確指出，社會監督機制的首要原則是公開，社會組織需要向公眾交代四大責任，即財務責任、過程責任、項目責任、優先權責任，并以主動公開和被動公開兩種形式進行交代，以此保證社會監督的有效實施。
（4）內部自律。在中觀層面的論述中已經提到了完善的社會組織監管機制應該要實現外部監管與內部自律的共同發展，尤其是在外部監管環境不成熟的情況下。因此如何實現社會組織的內部自律已成為了學術界研究的重要課題。首先社會組織的章程本著其在社會組織內部治理中的重要地位受到了學者們的普遍關注，完善社會組織的內部規范體系、制定明確而規范的章程，成為了學者們的共識。在此基礎上，學者們從不同的角度提出實現社會組織內部自律的建議。有學者從社會組織制度構建的角度進行探討，提出進行最高管理機構——理事會、執行機構——秘書處的制度建設以及基層乃至整個社會組織成員的道德規范建設，來實現社會組織的內部有效治理與自律。有學者則從社會組織自主治理實現的途徑入手，指出通過建立強有力并積極進取的理事會、評估和監督使命與戰略規劃、項目評估和監管、能力監控以及定期安排部門的開放監督日這五個途徑，來實現社會組織的自律。
5進一步研究問題的提出
通過以上的系統分析，可以看出，現有社會組織監管問題的研究體系已初具規模，不僅在中觀層面上抓到了當前對社會組織進行監管亟待改善的兩個方面——法律體系、管理體制，在微觀層面上也對較為薄弱的社會監督、內部自律環節加大了研究力度。但是，我們也不能因為這樣可喜的成績就停步不前，現有研究體系還有不完善之處，我們還需要對其進行深入的反思?；谶@樣的想法，筆者在現有研究體系的基礎上，繼續以系統的思維，提出了幾個進一步研究的設想：
（1）加強宏觀層面的研究。筆者在前面已經提到，宏觀層面的研究主要是指對社會組織監管的指導思想的研究。之所以將這一點放在宏觀層面單獨提出，是因為當前我國有關社會組織的立法以及對其監管的現狀都表現出了對社會組織進行嚴格規制、限制發展的思想。這與我國社會組織蓬勃發展的現狀極不和諧，在很大程度上限制了其能力的發揮及其良性發展。針對這種現狀，筆者認為，在宏觀層面上建立一種良好的指導思想，用以有效指導有關社會組織的立法、監管、發展等方面，是未來學術界研究的重要方向。根據筆者的初步設想，這個指導思想應該根據我國整個社會的發展現狀，納入人權、民主、結社自由、公平、效率等方面的考慮。并將黨的其他大政方針以及主要思想滲透進去，從而也彌補了當前我國社會組織監管體系中缺乏的黨的監管這一環。而這樣的指導思想如何貫徹、滲透到監管體系的各個環節中去，也是我們未來需要研究的問題。
（2）對社會組織進行分類監管。面對社會組織這樣一個復雜的系統，分類研究將是一個很好的方法。從以上分析中可以看出，分類監管的思想在許多學者的觀點中已經初見端倪，無論是在有關社會組織的立法中，還是監管制度的制定中，學者們對社會組織進行分類的重要性都有所提及，但卻沒能形成一種系統的觀點。隨著十六屆六中全會上社會全面管理目標的提出，我們可以預見社會組織將會以更豐富的形式承擔起社會管理的責任，更多新型的社會組織將會在更多新的社會領域中出現。
（3）自律與他律的關系探討。當前學術界對社會組織的法律規制、政府監管、社會監督、內部自律幾方面都有著相當的關注，并分別取得了比較成熟的研究成果。但是從系統的角度來看，對自律與他律之間的聯系和互動的探討還不足，只有周志忍、陳慶云等少數作者提到了相關觀點。如何將自律與他律有效的結合起來，實現效用的最大化？如何在兩者之間進行度的把握，同時實現社會組織的自主性與監管的有效性？自律與他律是否可以互相利用、互為支持，促進兩者的共同發展？筆者認為這都是在自律與他律的關系上值得探討的問題，這些問題的解決可以在很大程度上提高整個監管體系的系統性和有效性。
6結語
筆者認為，事物是動態發展的，無論現有研究成熟與否，都需要積極順應這種發展，而且要預見其發展方向，才能為實踐提出更為有效、更有生命力的改革方案。因此，本著這樣的想法，用系統的眼光審視現有研究，對其進行不斷的反思和完善，是每個研究者都應該進行的工作。筆者通過以上對社會組織監管問題研究的初淺認識和建議，希望能起到拋磚引玉的作用。
參考文獻
［1］賈西津.第三次改革［M］.北京：清華大學出版社，2005.
［2］周志忍，陳慶云.自律與他律——第三部門監督機制個案研究［M］.杭州：浙江人民出版社，1999.
［3］王名.非營利組織管理概論［M］.北京：中國人民大學出版社，2002.
