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本文作者：郭宏斌作者單位：安徽黃山學院

黃山市屯溪區社區社會組織發展的現狀

(一)城市概況

屯溪區地處皖南，是安徽省黃山市的市轄區、市政府所在地，是黃山市的政治、經濟、文化與交通中心，也是著名的徽州文化的“集中地”和著名的旅游城市。面積約為2496km2，下轄4個街道辦、5個鎮，現居住人口約20萬人。屯溪區屬近年來伴隨旅游業而發展起來的新興城區，由于優越的自然與人文環境，其外來人口較多，人口異質性較強。同時盆地性的生態環境決定了其人口的分布與居住呈現出明顯的區域性特征，中心城區人口集中，社區相對較多;周邊城區人口分散，生活方式多樣。一方面，黃山市屯溪區的人口規模、城市發展特點同大多數新興城市一樣，都是伴隨改革開放與相關產業的發展而興起，城市既現代又傳統，城市社區大多屬于依托房地產開發而產生的商品小區;另一方面，區域經濟發展與居民生活方式改變所引發的文化娛樂、人際互動、生活服務等問題如何通過社區社會組織進行解決，這是很多中小城市面臨的共性問題。由此可見，黃山市屯溪區所面臨的問題在我國中小城市中具有一定的顯著性與代表性，其社區社會組織的培育與發展亦對豐富社區社會組織研究具有一定的理論價值與現實意義。

(二)屯溪區社區社會組織的現狀

根據筆者2011年對黃山市屯溪區所進行的社區社會組織調查，截至2011年12月底，全區通過民政部門登記備案的各種社會組織共有431家(政府性社會團體201家，民辦非企業單位230家)。其中已登記備案的社區社會組織有6家，僅占全市社會組織總數的1．4%，主要涉及文化、教育、體育、社會安保、社區服務、志愿服務等領域。當然，調查中也可能存在著部分社區社會組織未在民政部門登記備案的情況。從社區社會組織的產生、運作過程來看，屯溪區社區社會組織表現出了較為明顯的松散性、“草根性”和自發性特點。調查也發現在屯溪區社區社會組織中，社區社會組織規模有限，一般的組織人數基本上都在30人以下，組織形式也比較松散。其活動內容也集中在社區的文體活動上，對其他的活動涉及較少，活動方式較為單一。

(三)屯溪區社區社會組織發展存在的問題

客觀地講，目前屯溪區的社區社會組織在豐富社區居民文化活動、維持社會穩定等方面已經發揮了一定的作用，但這與社會對社區社會組織的需求與期望還存在較大的差距，無論是與西方發達國家社區比較，還是與國內大城市較為成熟的發展態勢相比，還有很長一段路要走。通過筆者的調查，其存在的主要問題:

1．組織資金普遍匱乏

資金來源與構成對社區社會組織的運作、價值發揮具有不可忽視的作用。社區社會組織要保持長久的生命力除應滿足社會需求以外，更要有政府的支持與社會各界的關愛。一般來講，社區社會組織的資金來源主要包括三個方面:一是政府政策或項目資助，二是募捐收入，三是會費和其他經營性收入。在調查過程中，社區組織成員反映最多的問題便是資金的缺乏，因為缺錢很多組織沒堅持幾年便解散了。例如在夕陽紅志愿者協會，成員們數目相對較多，成員參加社會活動的積極性也很高，但是由于只有大型活動才可能有來自政府的部分贊助，平時進行的一些常規小型活動及成員的路費、雜項開銷只能組織成員自行負擔。這對一些退休干部來說不是什么問題，但相對收入較少的一部分組織成員如退休工人、低保戶等來講，這些零零碎碎的開銷就是項負擔。這直接影響了成員活動的積極性和組織進一步發展壯大。

2．相關法律法規不健全

有完善的、匹配的法規政策為社區社會組織保駕護航是其維持發展的重要前提。從目前我國關于社會組織的法律與政策框架來看，有關社區社會組織的法律還很缺乏，即便有，也存在著法律位階不高、涵蓋面不夠、操作性不強且相關條款彼此缺乏銜接與協調等問題。而政策的善變性就更難為社區社會組織提供堅實的制度性保障。在培育社區社會組織的政策創新方面，經濟發達的大城市相對視野更為長遠，一般都將社區社會組織培育與發展的措施納入城市社會改革規劃之中。如北京市的《北京市“十二五”時期城鄉社區服務工作行動方案》規劃稱，到“十二五”末，北京市將實現基本公共服務項目覆蓋到所有城鄉社區，社區社會組織將超過8000家。每個城鄉社區至少擁有3個以上的社區社會組織，這一標準是目前的2．4倍。“大力培育城鄉社區社會組織”，是《方案》中的主要內容之一。方案明確指出了社區社會組織的地位及建設目標，為北京市的社區社會組織進一步發展鋪平了道路。［2］而類似屯溪區這樣的中小城市由于自身的發展特點限定了其在追求經濟增長的同時，可能同時面臨多項改革壓力。而傳統的發展思路與執政理念亦決定了地方政府必將經濟發展放在各項工作的首位，而比較容易忽視來自社會領域的改革，忽視對社區社會組織的培育與發展。因此，對于社區社會組織的建設缺少制度性支撐，這種局面不僅使社會組織的管理面臨“無法可依”的尷尬，還可能造成少數社會組織的違法違規行為長期得不到及時懲處，社會組織成長和運營的環境受到污染。

3．組織規模小、類型單一

調查結果顯示，在屯溪區已有社區社會組織中，正式注冊登記的社區社會組織所占比重相當的小。究其原因，主要是因為在我國注冊社會組織本身難度就比較大，按照目前的社會組織登記管理制度，要想獲得注冊，除了要符合社會組織登記管理機關登記規定的要素(如3萬元以上的活動資金、同一行政區域內業務范圍唯一)以外，還必須找到一個業務主管機構。而業務主管機構往往沒有太多利益可圖，卻很可能面臨未知的麻煩，顯然，這個“婆婆”并不好找。致使大量社區社會組織游離于合法社團法人管理體制之外。沒有了官方承認的正式身份，社區社會組織要開展活動就受到一定的限制，發展的規模也不好擴大。除組織規模不大，組織類型的單一化也是困擾中小城市社區社會組織的問題之一。在這里，組織大都集中在社區的文藝娛樂上，如藝術團、合唱隊、舞蹈隊等，除此之外，社區政府組織也更加傾向于扶持政治宣傳類的組織。對于社區居民來說，政府及社區必要的指導是可以理解的，但是一旦未能把握指導的界限，很容易使其自主性、志愿性下降，而抹上了強烈的官辦色彩。也間接造成了社區居民最需要的生活服務與維權服務類社區組織得不到政府的扶持。整個社區社會組織的發展處于一個比較尷尬的境地:一方面已有社區組織居民參與性不高，組織的獨立性與自治性較低;另一方面，未有的組織社會需求卻異常強勁，政府導向性明顯。

4．建設模式不明確，管理人員素質不高

中小城市與大城市的不同特征，決定了其要探索一條符合自己實際的社區社會組織建設模式所遭遇的困難異乎尋常。然而，中小城市在此方面的經驗積累相對不足，社區的建設者沒有明確類型可以模仿遵從，雖然在實踐中干出了一定成績，但由于缺少理論支撐，社區社會組織的后期發展的智力支持問題仍然是困擾社區社會組織發展的“硬傷”之一。從社區組織內部來講，屯溪區從事社區組織管理工作的人員普遍存在學歷偏低、工作能力不強、工作效率低等問題。且大多缺乏必要的專業知識，其工作方式往往以行政方法為主，缺乏靈活性和主動性，對于社區建設中出現的新問題不能夠做到有效協調和處理。與此同時，社區工作任務繁雜，一些街道辦事處、政府職能部門向社區社會組織下派許多行政性任務，致使社區社會組織的工作陷入了疲于應付、缺乏創新的境地。少的可憐的運轉資金，連維持正常運轉都比較困難，更無錢對提高人員的素質進行投資。

中小城市社區社會組織發展困境的問題診斷

(一)發達國家及部分社區社會組織發展較為成熟地區的經驗

社區社會組織的培育與發展有一個基本前提，即社會結構必須給予社區組織以足夠活動的社會空間與資源。政府應將部分社會責任開始下移至社會組織，并嘗試采用購買服務的方式扶持培育社區社會組織的發展。［3］在資源提供、注冊登記、稅收、信貸、日常監管、資金扶持、購買服務等方面采取配套措施形成發展合力。一些發達國家(如美國、澳大利亞、新加坡)及社區社會組織發展較為成熟的地區(香港)等，在長期的社區實踐過程中，探索與積累了一些較為完善的培育發展社區組織的政策與管理經驗，［4］主要體現在:(1)認為應在國家“培育與監管并重”的總體發展思路基礎上，有所側重地選擇適合地方特點的政策，努力營造有利于組織發展的政策大環境。(2)建立比較完善的社區社會組織行政管理體系，將社區社會組織的發展管理納入當地經濟社會發展的總體規劃，并結合社區需要與實際，制定社區社會組織發展規劃。［5］(3)改革社區組織的登記管理方式方法、降低登記門檻，放寬登記條件，簡化登記程序，對社區社會組織全面實行登記備案制度，推廣社區社會組織登記、備案的雙軌管理體制。［6］

(二)中小城市社區社會組織發展困境的問題診斷

與發達國家和發達城市發展社區社會組織的經驗、模式比較，中小城市社區社會組織的培育發展既面臨著一些共性問題，諸如資金、管理體制、組織架構、服務定位等，又有著自身的特殊性。諸如公民社會發育遲緩，社會資金薄弱等困難，也有著新建社區歷史包袱輕、社會領域改革壓力與阻力相對較小、政府購買服務成本小、居民參與社區事務積極性較高、地域文化特色明顯等有利因素。如何立足當地實際，將有利因素轉化為現實發展動力的條件與機制，這將是破解中小城市社區社會組織發展困境的突破口。

中小城市社區社會組織培育與發展的對策

(一)健全與完善扶持城市社區社會組織發展的政策法律環境中小城市社區社會組織的培育發展離不開良好的政策與法律環境。國家應在“扶持性培育與引導性發展相結合”的總體發展思路基礎上，有所側重地選擇適合地方特點的政策，優先突出培育政策在中小城市社區社會組織的可能性與必要性，努力營造有利于組織發展的政策大環境。對諸如目前社區社會組織發展過程中所遇到的經費短缺、資金獲取能力嚴重不足等問題，應從制度創新上尋求解決的思路。(1)完善社區社會組織行政管理體系，將社區社會組織的發展管理納入當地經濟社會發展的總體規劃。設立社區社會服務中心，實行政府指導下的分類管理。明確社會組織的發展方向，優化組織的布局。對于社區居民有迫切需求的社區社會組織予以重點扶持，形成結構合理的社區社會組織結構。［7］(2)對現行社區社會組織的法律體系進行完善，諸如改革社區組織的登記管理方式方法。另外，法律應明確國家對社區社會組織在資金扶持、購買服務等方面有關的優惠政策問題，使之扶持資助制度化、法律化。可以嘗試對一些社區組織發展中的瓶頸問題大膽突破，先行先試。

(二)中小城市社區社會組織的培育發展需進行一定的“組織孵化”

由于中小城市社區社會組織發育尚缺乏獨立成長及應對外界變化的能力，因此需要對其進行一定的扶持與孵化。包括資源提供、實施政府購買與補貼社區服務、扶持社區組織發展等內容。探索適合地方特點的“社區社會組織培育機制”。充分利用與整合政府、地方高校、社會組織團體、企業等各層面的資源與優勢，形成多方良性互動。各中小城市可以“宜居城市”創建等活動為抓手，積極探索“組織孵化”的模式與機制，并提出完善政府職能轉移與購買服務、部門對口培育、社區牽頭組織、居民廣泛參與的培育發展機制。加大社區社會組織孵化基地建設，對孵化培育的具體形式、路徑和措施進行深入思考。積極探索吸引更多的社會資本與人員參與社區發展急需的、能切實解決社區居民生活困難、可提供優質專業服務的各類社區社會組織。［8］

(三)加強組織自身的能力建設與發展創新

針對社區社會組織發展運作過程中暴露出的問題，要重點圍繞“五自”，切實加強社區社會組織的組織能力建設與制度建設，提高社區社會組織的綜合素質和社會服務能力，創新相關管理制度。(1)進一步完善社區社會組織的法人治理結構。建立健全以章程為核心的各項規章制度，提高組織運作透明度。(2)對于社區組織中的公益性社會組織，應加大政府財政補貼以保證社區社會組織非營利性，健全財務會計制度。尤其對接受社會捐贈的建立公示制度，加強社會監督。(3)以開展誠信與自律建設活動為契機，促進社區社會組織自律機制的形成，建立相應的約束懲罰機制。(4)提高從業人員素質，吸收相關專業優秀大學生從事社區社會組織活動，建立健全人才激勵機制，加大人員的培訓力度，不斷提高服務居民的能力與水平。

(四)探索中小城市社區社會組織培育的新模式

社區社會組織的培育應根據不同的社區特點，立足地方，因地制宜地提出“一社區一品牌”的發展戰略，積極打造各自社區組織建設品牌。創新社區社會組織成長機制，為社區居民打造“有事不出社區”的“15分鐘快捷服務圈”。根據社會特點與類型:一是在農村社區中構建“中介型”社區社會組織。針對農民需要，形成“中介型”的社區服務中心。二是在城市社區建立“型”社會組織。主要承接由政府下派的各種行政服務和滿足居民需求的便民服務等。三是在村改居型社區中構建“綜合型”社區社會組織。可在村改居型社區建立類似公共事務管理協會這樣的“綜合型”組織，下設各類服務中心，如行政服務中心、物業服務中心、便民服務中心，承擔社區居民各類服務需求。(1)結合地方文化，對有助于社區社會組織培育與發展的文化因子進行大力扶持與宣傳。諸如地方文化中的“互助組”“村社”等概念賦予新的時代內容。(2)以滿足社區居民需要為基礎，將大力扶持“樞紐型”社會組織與“草根”社會組織相結合。寓管理于服務，給社區社會組織“松綁”，釋放出社區社會組織的活力。重點培育發展以下幾個領域的社區民間組織，諸如文化體育類、就業服務類、社會事務類、社區維權類、公共服務類等，切實解決社區居民的困難。(3)弘揚志愿者精神，不失時機地創造就業機會。發揮學生與老人參與社區組織建設與管理的積極性，使年輕人在志愿服務過程中實現就業，使老年人在志愿服務活動中收獲健康與快樂。

結語

中小城市的社區社會組織發展時間短，經驗不足，就目前來看還有相當大的缺陷，但這不能掩蓋其在社區建設中發揮的巨大作用，社區社會組織的潛力是可以預見的。對于社區社會組織在中小城市中的培育與發展，我們不能僅僅停留在了解其重要性和意義上，要真正在社會改革中制定切實可行的發展方案，積極探索符合地方情況的發展模式，落實有利于組織建設的配套措施。發展社區社會組織，促進社區社會組織健康地發展，將為中小城市建設宜居型、舒適型城市提供體制性的支持。