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治理是在西方學者看到國家的失效和市場的失效后提出一種社會管理方式，然而治理也可能失效。為了克服治理失效，西方學者提出了“善治”。“善治”也就是“良好的治理”（goodgovenance），善治的實質是治理的最優化，是公共利益最大化的管理過程。善治的基本要素有以下10個：（1）合法性（legitimacy）；（2）透明性（transparency）；（3）責任性（accountability）；（4）法治（ruleoflaw）；（5）回應（responsiveness）；（6）有效（effectiveness）；（7）參與（civicparticipation／engage－ment）；（8）穩定（stability）；（9）廉潔（cleanness）；（10）公正（justice）［3］。治理和善治理論是舶來品，能否照搬到中國適用，如何適用，我們必須分析中國的國情。著名的行政學家羅伯特•達爾在《行政學的三個問題》中指出：“從某一個國家的行政環境中歸納出來的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應用到另一個不同環境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究后才可以判定”［4］5，6。作為西方的新公共管理理論，治理和善治理論是建立在發達的民主制度、健全的法治和成熟的公民社會的基礎之上。反觀目前的中國，雖然經過改革開放30年的突飛猛進的發展，現代市場經濟制度基本建立，政治文明建設取得了長足的進步，公民社會也開始興起，但是法治還不健全，公民社會離成熟還有很長的路要走。因此，我們認為在當前的背景下，要在中國適用治理和善治理論，一是要具體分析，是否適用和如何適用；二是必須要進行本土化改造，否則會“水土不服”。即是一方面要分析公民社會是否有能力自治和多大程度上自治；另一方面國家要在治理中處在主導地位，要成為社會主體的動員者、引導者。更進一步地說，其運作機制在于“行政吸納社會”，恐怕這更符合當下的中國現實。

一、歷史與現實———農村社區治安治理理論的引入

從歷史上看，農村社區具有提供治安產品的能力，這是治理引入農村社區治安的社會基礎。從現實看，政府大包大攬提供農村治安產品有很大困境，而治理可以很好突破這種困境，這是治理引入農村社區治安的動力。村民自治制度給農村社會治安的治理提供了一個很好框架，這是治理引入農村社區治安的制度基礎。

（一）從歷史上看，農村社區具有提供治安產品的能力

我國自秦漢以來，村莊秩序的生成具有二元性，一是行政嵌入，二是村莊內生。是行政嵌入的典型，中國傳統社會的村莊秩序則大多是內生的［5］。可以從兩方面來看：一方面從村莊外部來看，帝國的統治能力是虛弱的，不支持其深入鄉村進行統治；另一方面，村莊內部有自己的秩序生成機制。傳統的中華帝國，其統治能力是虛弱的。費孝通認為：“東方的農業平原正是帝國的領域，但是農業的帝國是虛弱的，因為皇權并不能滋長壯健，能支配強大的橫暴權力的基礎不足”［6］62馬克斯•韋伯也提出了關于傳統中國“有限官僚制”的看法。他認為：“事實上，正式的皇權統轄只施行于都市地區和次都市地區。……出了城墻之外，統轄權威的有效性便大大地減弱，乃至消失”［7］110。因為虛弱的帝國，加之疆域龐大，人口眾多，交通與信息不發達，國家不可能直接管理社會。傳統帝國對鄉村社會的管理和控制主要通過兩個方面來展開的：一方面維護儒家意識形態的大傳統，教化人民；另一方面，國家借助鄉村社會的內生力量———士紳階層，這一階層充當了官民的媒介，以便上意下達、下意上通，聯絡官民———無為而治地達到維護鄉村社會秩序。在國家不能深入鄉村，為鄉村社會提供治安秩序公共品，鄉土社會的治安秩序主要由鄉土社會的家族及倫理來提供。以秦漢為例，帝國設置一個不下縣的官僚體制和縣以下的宗族組織與鄉里制度，來實施對帝國的統治。然而，作為行政機構的鄉里組織，在中國傳統社會，一直沒有能真正健全并發揮維護鄉村秩序的基本功能。鄉里組織反而被家族滲透和影響。趙秀玲認為：“‘宗族與家庭’不僅是鄉里制度的構成基礎，也是鄉里制度不可分割的組成部分，有時宗族制度就是鄉里制度”。中國“鄉里制度的建立與演變受兩方面因素的制約，一是以鄰里為主的地緣，二是以宗族和家庭為中心的血緣”。“一部鄉里制度的發展嬗變史也是一部宗族家庭對鄉里制度影響滲透的歷史”［8］176，181，197。正如有研究者所概括的那樣，傳統中國農村的社會管理方式是“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”［9］27。對此，吳理財作出了一個簡要的概述：“在中國，三代之始，雖無自治之名，然確實有地方自治之實，自隋朝中葉以降，直到清代，國家實行郡縣制，政權只延于州縣，鄉紳階層成為鄉村社會的主導性力量”［10］。

（二）從我國當前農村治安現狀看，治理可以突破政府大包大攬提供農村社區治安產品的困境

首先，對于地域廣大和人口眾多的農村來說，農村的警力是有限的。據統計，目前全國派出所共有民警45萬余人，其中有24萬人分布在農村派出所，占總數的53．3％，有21萬人分布在城區派出所，占總數的46．7％。但是由于農村面積大，人口眾多，所以實際分到各鄉鎮派出所的警力很有限，警力區域比、警力和群眾數比都很低，一人所、兩人所不足為奇，致使農村民警壓力大，正常警務無法有效開展。其次，農村財政能力有限，農村派出所普遍存在經費不足。“農村真窮”，就是指鄉村兩級的政府窮、集體窮，這使得農村能用于治安的經費相當有限。據調查，湖南省有5名警力以下公安派出所549個，無警車派出所418個，全都在農村，大大降低了其工作效率［11］。再次，國家包攬式提供治安產品，不適應村民對治安產品的多樣化需求，不利于警民關系和諧。我國實行了市場經濟，傳統的戶籍制度也開始松動，流動人口大量增加，成為“流動的村莊”，現代性因素逐步植入農村社會，社會關系越來越動態化，農民對治安產品的需求也日益多樣化。在這樣的背景下，國家包攬式的化解社會矛盾的做法無法回應村民對治安產品的多樣化需求。國家包攬式提供治安產品，缺乏和民眾溝通，打擊處罰重于服務，這不利于警民關系的和諧，甚至會造成對立。吉登斯認為“警察與他們應當為之服務的對象的分離常常會導致一種‘被圍心態’，因為警方與普通公民之間缺乏經常性的聯系”［12］91，92。治理是政治國家與公民社會的合作，治理通過治安主體多中心格局的設計，能充分調動農村社區資源，可以突破單有政府包辦所產生的資源困境；治理是以互惠合作為基礎的網絡協調機制，是一個上下互動的管理過程，它主要不是通過外在的強制力，而是主要通過吸收村民、民間組織的力量參與到社區治安中去，通過國家、村民和民間組織合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式來提供治安產品，這可以滿足村民對治安產品的多樣化需求，消解警察的“被圍心態”。

（三）村民自治制度給農村社區治安的治理提供了一個很好框架

首先，村民自治是治安治理一種很好的實踐形式。自20世紀80年代，我國開始實行村民自治制度。村民自治，就是實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，形成了村內的自治運行機制。農村社會不僅有群眾性的自治組織———村民委員會，還有負責議事、決策和監督的村民會議或村民代表會議［13］35。村里的大事由全體村民或者他們的代表集體商議決定；然后由村委會負責貫徹執行；執行后再向村民公布，接受群眾的監督。村委會與鄉鎮政府的關系也從過去的領導與被領導關系，變為現在的指導與被指導關系。可以說，村民自治是治理理論一種很好的實踐形式。其次，村民自治制度為農村民間組織的發展開辟了空間，為中國農村社會治安治理提供了基礎。在體制之下，國家吞沒社會，國家權力史無前例地延伸到每一家農戶，支配每個農民的日常生活，強制性的公共生活和集體生產方式取代了農民的傳統生活方式，傳統的血緣和地緣關系及家族組織被瓦解，沒有民間組織發展的空間。我國實行村民自治制度后，國家從農村的社會空間里退出來，農村民間組織的發展有了很大的空間。有調查顯示，目前，我國鄉村民間組織的數量（包括已登記的和尚未登記的）已達300多萬個，約占全國非政府組織總數的2／3以上［14］。社區內的民間組織填補了國家權力退出后的真空狀態，型構了各種關系，啟發了社區居民的主體意識和責任意識，自己管理自己，自發或自覺從不同層面維護社區秩序，實現社區自組織和穩定。因此，大量的社區民間組織是社會治安的重要力量，成為社會治安治理的重要基礎。再次，村民自治制度使得農村治安防控正式規則和非正式規則能夠在民主的基礎上協調、融合。根據規則和規則體系的起源，農村社會的各種各樣的規則可以劃分為內在規則和外在規則。內在規則是從人類經驗中演變而來的規則和規則體系，農村社會的習俗、慣例等倫理性規則和鄉規民約等都屬于內在規則，違反這些規則會受到農村社會權威或全體成員的懲罰或自己內疚。外在規則是指國家通過理性設計出來的，表現為成文的法律、條例、規章等，外在規則是外在于農村社會的，是強加在農村社會之上的，其規則的違反會受到政府諸如警察等正式權力機構的懲罰。在農村社會，長期以來，內在規則和外在規則之間形成沖突和緊張：外在規則由于是外加的，沒有受到農村社會的認可，內在規則也不被政府所重視。這種緊張和沖突使得政府的控制力量進入不了鄉村，使得外在規則的有效性大打折扣，形成農村社會的一種“分裂的整體”社會秩序的格局。內在規則和外在規則的運行所產生兩種秩序頗類似于哈耶克“自生自發秩序”和“人造秩序”。內在規則和外在規則所產生的緊張和沖突也使得農村社會越軌行為大為增加，因為受正式規則所懲罰的，可能正是內部規則所贊賞的。朱曉陽認為這僅是一種“法律的語言混亂”，是文化難以移植的表現［15］。因此，為了有效維護社會治安，我們要克服這種緊張和沖突，使得農村各種各樣的規則形成一個和諧的整體。按照哈耶克的觀點，“秩序并非一種從外部強加給社會的壓力，而是一種從內部建立起來的平衡”［16］183。村民自治制度一方面使得內在規則如鄉規民約具有了合法性，提供“從內部建立起來的平衡”的制度基礎；另一方面，也給內在規則和正式規則的協調和融合提供了民主的框架。

二、農村社區治安的治理路徑

因此，根據“治理”和“善治”理論，我們對農村社區治安防控設計時，要著重考慮以下幾個方面：

（一）治安主體的多中心格局及其間的協調

第一，要積極培育和引導農村社區民間自治組織的發展。當前我國農村社區民間組織有三種類型，一種是具有“官民二重性”的組織，如村委會、共青團、婦聯等；二是行政權力推動產生，而由民間主導的組織，如治安聯防隊；三是民間自發生長出來的組織如廟會、宗族組織等。對于二三種類型，農村社區有很大的發展空間。因此，我們要積極培育和扶持有利于社會治安有關的民間自治組織，使之盡快發展起來，要調動社區居民的積極性，使之參與到各種社區組織中去。第二，要注意治安主體間的相互協調。首先，各治安主體之間是平等伙伴關系。在多中心治理視野下，主體多元化的一個基本前提是主體間的平等性。在共同目標的指引下，每一主體的活動既相互獨立，又在民主協商的基礎上互相補充，互相依賴，相輔相成。其次，各主體間形成功能耦合的圈層結構。在當前的現實背景下，公安派出所要發揮引導作用，是維護農村社區治安的外在、最為重要層次力量。吉登斯認為“一個健康的公民社會可以保護個人免受過于強大的國家權力的侵害。但是，公民社會也不像某些人天真地想象的那樣是自生自發的、秩序與和諧的源泉”［12］89。正像所有的民主化進程一樣，與它們的好處相伴而來的必定還有一連串的不利后果。如果不以一種權力的“向上”移交來加以平衡的話，權力下放很可能會導致分裂［12］82。因此，多中心治理既要克服政府和公安機關大包大攬的管理方式，又不能放任不管，而是有放有收，要積極做好農村社區內部治安資源的動員者、指引者、合作者、促進者。治保會、治安聯防組織等是社區治安的中堅力量，處于圈層結構的中間層次。治保會、治安聯防組織一方面要做好派出所的幫手，發揮其職能，成為維護社區治安的硬性力量；另一方面要引導、協調社區內其他組織，使其他社區組織共同一致維護社區秩序。最內層是社區內其他各種組織，在其自管理和活動范圍內自發或自覺維護社區治安，主要起著社區關系、社區道德以及良好風尚的維護作用。三個圈層的治安主體功能耦合，最內層具有軟約束的基礎性作用，越向外，功能越正式，強制性越強，三層形成有機整體，共同維護社區治安。

（二）正式規則的設計、安排和執行要注意和農村內生規則的協調、整合

如上所述，農村社區的規則可以分為內生規則和正式規則。首先，正式規則的推進和執行一方面要注意和農村社區內生規則的協調，尤其是主要針對農村社會法律法規，要防止哈耶克所說的“理性”濫用；另一方面，要積極普法宣傳，積極引導農村社區內生規則如村規民約與國家法律制度的協調。其次，農村社區中的村規民約一方面要注意和正式規則的銜接和協調；另一方面，村規民約的制定在不與國家法強制性規范相抵觸的情況下，要充分考慮到社區風土人情，尤其側重維護社區良好傳統風尚，避免把村規民約制定成完全是對國家法律制度的執行細則。第三，農村社區治安維護中要以調解為主，要充分發揮調解的作用。因為調解方式較為靈活，可以充分調動農村社區的組織資源、規則和關系資源。一方面調解主體可以是多元主體，既可以是行政主體的調解，又可以村委會、婦聯、共青團等“官民二重性”的組織調解，還可以是社區內形形色色的組織如宗族組織的調解等和個人如鄰里親友的調解；另一方面，在調解規則上也有較大的靈活性，可以很好考慮到“國法”、“天理”和人情之間的協調，盡量避免正式規則的生硬執行①。

（三）農村社區治安治理要密切農村人際關系

密切的關系網絡是公民社會的基礎，是實現治理的基礎。賀雪峰和仝志輝借用涂爾干的社會關聯，從處于事件中村民的所具有的行動能力的角度來關注村莊中的人與人的關系對治安治理的重要意義。從農村社區治安的角度看，社會關聯是社區居民遇到違法犯罪的侵擾和危害時，動用各種社會關系以避免侵擾和危害的能力。賀雪峰和仝志輝認為：“村莊社會關聯構成了村莊秩序的基礎，村莊秩序狀況則成為村莊社會關聯的表征。”村莊社會關聯具有“建設性功能”和“保護性功能”［5］。高度關聯的村民們的一致行動對地痞的構成威懾，能有效對付地痞的騷擾，能夠鄰里守望，互幫互扶，確保一方平安。由此可見，社會關聯是社會治安治理的重要資源。如湖南省炎陵縣船形鄉東河村，創造了新中國成立以來零發案的治安傳奇，究其原因，與“和睦相處，守望相幫”客家文化密切相關。當下，我國農村社會人與人關系越來越淡漠化，而契約觀念尚未深入人心，因此，我們要積極進行社會管理創新，動員組織農村社會力量，舉辦靈活多樣農村公共活動，密切農村人際關系，提高社會關聯度，進而提高治安治理績效。

作者：何軍張波單位：西北農林科技大學人文學院江蘇警官學院偵查系