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本文作者：秦立強作者單位：中國人民公安大學(xué)

秩序與自由矛盾的警務(wù)平衡戰(zhàn)略

面對人類社會日益增長的犯罪，人們不禁遐想，如果有一天犯罪可以像天氣一樣預(yù)報，國家據(jù)此以“未來犯罪”的罪名實施逮捕，把犯罪消滅于未然狀態(tài)豈不天下太平？美國好萊塢電影科幻大片《少數(shù)派報告》就把這樣一個誘惑擺在了人們面前：2054年，華盛頓成立了犯罪預(yù)警部，三個具有特異功能的人能夠準(zhǔn)確預(yù)測未來的犯罪行為并提交報告，預(yù)警部據(jù)此派出警員抓捕“未來犯罪人”。于是美國六年來未發(fā)生一起暴力罪案，警察成了英雄，并無處不在；為了預(yù)防犯罪，每個公民的交通工具上都裝有“預(yù)警系統(tǒng)”，警察可以隨時鎖定任何一輛交通工具，讓人無處可逃；大街上遍布探測掃描設(shè)備，走到哪兒都有警惕的眼睛注視你；警察更是武裝到了牙齒，配備便攜式飛行器、聲波槍，蜘蛛形搜索器到處爬行，接到指令后會機靈地鉆入每個房門，檢查每個公民，無論你在干什么。看完影片后，人們對這樣一個社會不是向往而是恐懼，人們在得到了最安全保障的同時，卻失去了更重要的東西，即自由和尊嚴(yán)。事情往往如此，基于對犯罪的恐懼和痛恨，人們開始抱怨警察不夠強大；一旦警察強大到無處不在、毫無邊界時，人們恐怕需要的不是減少犯罪的安全而是解放自己的自由。所以，有學(xué)者說，無限膨脹的社會控制在帶來控制犯罪增長的效率誘惑背后是無法挽回的災(zāi)難，這也是為什么當(dāng)社會治安不好時人們會抱怨警察不夠強大、當(dāng)社會治安稍有好轉(zhuǎn)時人們同樣會抱怨警察權(quán)力太大的原因。這里引出了一個深刻的命題：社會秩序與人的自由之間的矛盾。理查德•倫德曼將這一兩難問題稱為“自由（Liberty）與秩序（Civility）之間的動態(tài)矛盾”［6］。自由從來是人們追求的理想狀態(tài)，不受任何限制，完全按照自己的愿望和思維邏輯，隨心所欲地干自己想干的事情，實現(xiàn)自己的目的，達(dá)到自己所追求的利益。但是，如果社會上的任何人都可以無拘無束地行使個人權(quán)利和自由，都可以毫無邊界地享有個人權(quán)利和自由，那么，在有限的時空條件下，這勢必會侵害他人的權(quán)利，損害他人的利益，由此產(chǎn)生沖突甚至爭斗，最終任何人都將喪失自由和權(quán)利。因此，任何時代，人們都期盼著既有崇尚個人自由和權(quán)利、又能保護(hù)個人自由和權(quán)利的政治制度和社會制度。通過制度來規(guī)制人們行使個人權(quán)利和自由的合理邊界，這就是社會秩序。秩序是人們的社會關(guān)系有序的需要，是分配和協(xié)調(diào)不同社會個體之間的利益的需要，人類生存和社會發(fā)展需要秩序。但是，秩序存在的根本目的是保障人們追求自身利益和自由的權(quán)利，如果超過了這一必要的限度，使人們無法按照自己的合理意志和思想而行事，秩序就會走向方面，成為人類生存和發(fā)展的桎梏。所以，人們既想擁有隨心所欲的權(quán)利，又必須受制于社會秩序的建立和維護(hù)；既有追求自由、沖破束縛的沖動，又有抵制自由膨脹、維持社會有序的理性。因此，自由與秩序的矛盾匹配而行，是任何社會都希冀達(dá)到的理想效果，即一方面創(chuàng)制穩(wěn)定、和平、安全的社會環(huán)境，另一方面則保障人的自由，促進(jìn)人的發(fā)展與完善［7］。維護(hù)社會秩序和保護(hù)人的自由，是警務(wù)追求的基本價值和最高目標(biāo)。而自由與秩序的動態(tài)矛盾，使警務(wù)的存在既有正當(dāng)性又有沖突性。警務(wù)的正當(dāng)性在于，為保護(hù)人們充分享有自由的權(quán)利而維持必要的社會秩序；而警務(wù)的沖突性在于，警務(wù)是被人們用來保護(hù)自己實現(xiàn)自由，但在很多時候警務(wù)卻要限制甚至強制人們的自由。因此，如何有效地協(xié)調(diào)維護(hù)社會秩序和保護(hù)人的自由之間的矛盾，是警務(wù)的核心問題。但是，有一點是明確的，人們是因為需要自由才需要警務(wù)，人們是因為自由的緣故才接受警務(wù)對自己行為的限制。所以，警務(wù)根本價值取向應(yīng)是以人們的自由實現(xiàn)為目標(biāo)。這也就是說，維護(hù)社會秩序雖然是警務(wù)的主要任務(wù)，甚至被看作首要任務(wù)，但是，警務(wù)決不能是為了秩序而秩序，為了秩序而一味地對社會進(jìn)行控制。所以，警務(wù)戰(zhàn)略既要解決社會秩序的維護(hù)，又要解決人的自由的保護(hù)，要在維護(hù)社會秩序和保護(hù)人的自由之間取得平衡。正如美國學(xué)者羅伯特•蘭沃西和勞倫斯•特拉維斯在《什么是警察:美國的經(jīng)驗》一書中所言：“警察起到了平衡社會中自由與秩序的沖突的作用”［8］。從警務(wù)戰(zhàn)略思考，平衡自由與秩序的關(guān)鍵之一，是處理好警察權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系。保障公民權(quán)，需要警察權(quán)在維護(hù)社會秩序中發(fā)揮作用。但是，無限制地擴張警察權(quán)，就會侵奪公民權(quán)，而且這種侵奪會給人們帶來更為直接的“切膚之痛”。警察權(quán)擴張和濫用的惡果不僅損害公民合法權(quán)利，而且會將社會自由和秩序拉入萬劫不復(fù)的對立狀態(tài)。因此，對警察權(quán)的制約就是十分必然的了。世界各國為保護(hù)公民權(quán)、限制警察權(quán)，一般認(rèn)為警察權(quán)行使必須遵守公共原則、責(zé)任原則、比例原則和程序原則等，以保證警察權(quán)不會成為一匹脫韁的野馬從而失去控制和監(jiān)督。但是，從另一角度，我們也要充分考慮，過度強調(diào)抽象的公民權(quán)會對警察權(quán)特別是警察具體執(zhí)法權(quán)力的行使產(chǎn)生消極的反作用，造成警察權(quán)行使不力或不能。比如，警察在執(zhí)行法律或維護(hù)社會秩序的公務(wù)活動中，因限制了某些人的行為和自由而不服從警察命令，或者采取對抗態(tài)度甚至武力抗拒、暴力襲警，或者事不關(guān)己而冷漠處之等等，使警察權(quán)力的威信和警察權(quán)力的保障受到雙重威脅而產(chǎn)生危害。如前所述，警察權(quán)是社會控制的需要，是公民實現(xiàn)權(quán)利保障的必要條件，一味限制和弱化警察權(quán)并不必然意味公民權(quán)就可以得到充分實現(xiàn)，二者不是此消彼長的關(guān)系。例如，“9•11”事件之后，世界各國紛紛反思，要提高防范和打擊恐怖主義犯罪行為的能力，應(yīng)調(diào)整警察權(quán)的配置，賦予警察更多權(quán)力。美國放寬了警察利用監(jiān)聽技術(shù)收集情報的限制，擴大了警察在偵查、逮捕和訊問等方面的權(quán)力，延長了警察盤查和拘留犯罪嫌疑人的時限，在處理非法移民問題上給予警察更多的選擇權(quán)力等。英國“7•7”倫敦大爆炸案件發(fā)生后，增加了巡邏警察的權(quán)力，遇有不良青年時，可以啟用“反社會行為規(guī)則”予以懲罰制止［9］。因此，在國際恐怖主義犯罪日趨嚴(yán)重的形勢下，公民個人自由與整體社會秩序安全的權(quán)衡中，根據(jù)“兩權(quán)相害取其輕”的規(guī)則，公民權(quán)在一定程度上讓渡于警察權(quán)，適當(dāng)強化警察權(quán)力，不僅不是民主社會的倒退和反動，反而更是促進(jìn)社會發(fā)展與安全的是一種現(xiàn)實的、理性的選擇。因此，公民權(quán)妨害警察權(quán)與警察權(quán)侵犯公民權(quán)同樣需要引起我們足夠的關(guān)注。由以上分析可以看到，自由與秩序的動態(tài)矛盾是產(chǎn)生警務(wù)理論與警務(wù)實踐雙重困境的焦點，破解這一難題的要略是警務(wù)的動態(tài)平衡戰(zhàn)略，在維護(hù)社會秩序和保護(hù)人的自由中，警務(wù)的職責(zé)就是發(fā)揮動態(tài)平衡的作用。

公正與效率均衡的警務(wù)執(zhí)法戰(zhàn)略

公正與效率都是警務(wù)追求的基本價值目標(biāo)。公正一直被視為人類社會的美德和崇高理想，公正要求警務(wù)活動特別是公共警務(wù)必須體現(xiàn)公平、平等、正義的法律精神，執(zhí)法必須公正。警務(wù)效率是指通過充分、合理運用警務(wù)資源，降低警務(wù)成本，以最小的成本獲得最大的成果。英國有一句法律格言“遲來的正義為非正義”，深刻地揭示了公正和效率之間相互依存和密不可分的關(guān)系，沒有效率的公正是延誤或虛幻的公正，而沒有公正的效率則是恣意的效率。但是，公正與效率這對“孿生子”并不是任何時候都是統(tǒng)一的，有時也會產(chǎn)生爭執(zhí)，警務(wù)活動就常常遇到這種情形，特別是在維護(hù)社會秩序的警務(wù)活動中。美國學(xué)者艾根•比特納舉了一個例子很能說明問題，“一個巡警發(fā)現(xiàn)四個人在公共場所酗酒，為了控制事態(tài)（防止可能導(dǎo)致報警的混亂、防止其中某人昏厥后遭搶劫等），警察可能逮捕其中一個人，解散聚會，將另外三個人送回。對警察來說，逮捕哪一個人并不那么重要。對法官來說，卻非常重要。”［10］在此例中，有人認(rèn)為，警察應(yīng)該公正執(zhí)行法律，將四個人全部逮捕。而也有人認(rèn)為，警察的目的旨在控制事態(tài)并解散該團體，逮捕四個人中的任何一個就可能足以解決問題，警察這樣做不僅能夠達(dá)到目的，而且節(jié)省警務(wù)資源，是有效率的，可以接受。那么，在這個例子中，警察究竟應(yīng)該堅持公正執(zhí)法為先，將四個人全部逮捕呢？還是應(yīng)該堅持警務(wù)效率為先，解散聚會、控制事態(tài)即可呢？顯然，從執(zhí)法角度衡量，公正是首要的，在公共場所酗酒的四個人應(yīng)該受到同樣處罰。但是，從維持秩序角度考量，似乎問題并不這么簡單。美國學(xué)者威爾遜曾經(jīng)對執(zhí)行法律與維持秩序的警務(wù)活動作了區(qū)分。他認(rèn)為，執(zhí)行法律是指警察以某種比較正式的方式運用刑法，并引發(fā)可能最終以刑事處罰懲罰嫌疑人的過程。維持秩序是指警察在各種含糊的情況下運用自由裁量權(quán)預(yù)防或制止混亂。在執(zhí)行法律的情況下，人們可以相當(dāng)準(zhǔn)確地預(yù)測警察的行為。而在維護(hù)社會秩序的情況下，警察并不是以執(zhí)行法律的方式，而是以控制事態(tài)的方式解決威脅秩序的問題［11］。這也就是說，警察在執(zhí)行法律時，必須追求執(zhí)法公正，一視同仁。而在維護(hù)社會秩序時，警察應(yīng)該以控制事態(tài)為主，可以采用多種方式，只要有利于解決問題，效率愈高愈好。比如，汽車速度超過規(guī)定的速度限制，從維護(hù)交通秩序方面看，警察并不攔截所有的超速者，而只攔截行駛速度比其他人更快的超速者可能會更有效。更耐人尋味的是，很多觀察家指出，公眾并不贊成充分執(zhí)行所有的法律。相反，公眾與警察都希望有選擇地執(zhí)行法律。警察運用他們的自由裁量權(quán)，在秩序需要他們執(zhí)行法律時，公正地執(zhí)行法律，而在不必要時，則講究警務(wù)效率，可以忽略法律［12］。有學(xué)者還認(rèn)為，充分執(zhí)行所有的法律即便是可能的，也最可能進(jìn)一步疏遠(yuǎn)警察與公眾，在很多情況下可能事實上導(dǎo)致混亂無序。比如，很多城市都有吸引成千上萬的觀眾參加的公共慶典。盡管有的城市法令禁止在公共場合飲酒，但警察通常容忍公開的飲酒表演。如果試圖控制這種行為，可能要耗盡警察的全部力量，即便不至如此，也可能會激怒公眾。激怒到一定程度，公眾就可能翻臉，導(dǎo)致混亂。因此，在這種情況下，公正地執(zhí)行法律，逮捕在公共場合飲酒的所有人，不如僅逮捕那些在酒后鬧事的參與者更有效率。這時，公眾反而會認(rèn)為警察的行動是合理的，可能會為警察將鬧事的醉漢帶走而高興。執(zhí)行法律與提供服務(wù)通常是警察可以用以恢復(fù)或維持秩序的兩大策略，是選擇公正執(zhí)行法律還是選擇提供高效的服務(wù)，主要取決于哪種策略能更好地滿足維持秩序的需要。因此，在警務(wù)活動中，公正與效率何者應(yīng)該為先并不是絕對的，而是相對的。從戰(zhàn)略高度分析，在警務(wù)活動中把公正與效率均衡發(fā)展作為基本價值追求,這是尊重公正與效率真實關(guān)系的選擇。所謂均衡，是指各種因素交替優(yōu)先發(fā)展而達(dá)到整體最優(yōu)和效益實現(xiàn)最大化的一種狀態(tài)或模式。在警務(wù)活動中，公正與效率是相互作用的，警察嚴(yán)格執(zhí)法與警察自由裁量的關(guān)系最能體現(xiàn)公正與效率均衡發(fā)展的重要性。嚴(yán)格執(zhí)法固然是法治社會的基本要求，但嚴(yán)格執(zhí)法并不是實現(xiàn)法律公平和正義的靈丹妙藥，嚴(yán)格執(zhí)法有著許多其自身難以逾越和克服的缺陷，而這些缺陷又恰是自由裁量權(quán)的優(yōu)勢所在。具體而言，嚴(yán)格執(zhí)法需要自由裁量權(quán)彌補的缺陷和不足主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，客觀事物總是以豐富多彩的個性存在于客觀世界的，差異性、多樣性永遠(yuǎn)是絕對的，相同性則是相對的，這就使得統(tǒng)一執(zhí)法永遠(yuǎn)達(dá)不到量體裁衣的公正效果；第二，隨著社會的變遷、人們價值觀念的變化，各種新情況、新問題不斷出現(xiàn)，這就使得法律的穩(wěn)定性和滯后性的矛盾凸顯。這一矛盾的存在，決定了自由裁量權(quán)存在的合理性；第三，自由裁量權(quán)使警察和警察機關(guān)可以區(qū)分警務(wù)的輕重緩急，最合理地利用有限的警務(wù)資源，最有效地控制事態(tài)。正如美國學(xué)者戴維斯所言，“在任何情況下警察都同等地執(zhí)行所有法律是錯誤的。相反，警察通常有選擇地采用法律，就像他們可能選擇類似將案件移交精神病機構(gòu)或民事法庭之類的方案那樣。因此，有時警察的逮捕并不是出于刑法的需要，而是出于警察的需要。”［13］因為警務(wù)需要平衡個人自由與社會安全這兩種不同利益，要求警察能夠調(diào)整對具體問題的反應(yīng)。加強公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是指導(dǎo)警務(wù)活動堅持公正與效率均衡發(fā)展的重要途徑。比如，加拿大的警察執(zhí)法風(fēng)險分析干預(yù)模式將警察戰(zhàn)術(shù)行動目標(biāo)與警察現(xiàn)場執(zhí)法行為相對應(yīng)，并且以此為依據(jù)，對警察使用相應(yīng)對策的時機做了操作程序上的規(guī)定，既能避免執(zhí)法不力而造成傷亡，又能有效防止執(zhí)法不公而引發(fā)民事責(zé)任糾紛，充分體現(xiàn)了警察執(zhí)法中公正與維護(hù)秩序中效率的平衡。美國紐約的《警察執(zhí)法手冊》不僅被作為法令引用，而且也是警察實戰(zhàn)訓(xùn)練的主要依據(jù)。該手冊是正式公開出版的官方文件，社會上所有人都能閱覽，都應(yīng)該清楚不服從警察現(xiàn)場指揮警察將會采取什么樣的強制措施以及由此帶來的后果，有效地提高了警察現(xiàn)場執(zhí)法與控制的權(quán)威性和效率性。當(dāng)前，全國公安機關(guān)正在推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，其中，建立和完善民警現(xiàn)場執(zhí)法與控制的行為規(guī)范是重要內(nèi)容，也是提高民警現(xiàn)場執(zhí)法公正性和效率性的重要途徑，西方國家的經(jīng)驗對我們具有重要的啟示和借鑒作用。