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本文作者：彭知輝作者單位：中國人民公安大學

建立基于公安情報的治安預警體系的意義

將公安情報的理念、原理和方法引入治安預警實踐中，逐步建立基于公安情報的治安預警體系，既是提高治安預警的針對性、準確性和可操作性，最大限度地做到防患于未然，維護社會和諧穩定的需要，也是公安信息化建設、情報信息主導警務戰略實施以及公安大情報體系建設的必然結果。首先，建立基于公安情報的治安預警體系，是公安機關有效應對當前嚴峻治安形勢的迫切需要。社會治安問題，關系到百姓安居樂業，關系到社會的和諧穩定。保持長期和諧穩定的社會環境，是全面建設小康社會的重要保證。目前，我國正處于改革的攻堅階段和發展的關鍵時期，影響我國國家安全和社會穩定的因素仍然大量存在。影響社會穩定的問題呈現出復雜化趨勢，表現為敵我矛盾與人民內部矛盾相互交織，境內與境外相互滲透，政治、經濟、文化相互影響，內政與外交相互作用，傳統安全因素與非傳統安全因素相互融合。建立基于公安情報的治安預警體系，可以監視影響社會穩定的各種因素，嚴密掌握社會動向，及時發現那些帶有苗頭性、傾向性的影響社會治安穩定的問題，對社會治安形勢、動態和可能引發社會動蕩的情勢進行宏觀和微觀預測，分析反映社會治安變化發展的規律，為決策部門制定政策、調整策略提供客觀依據，以便有的放矢采取有效的防控措施，駕馭社會治安局勢。[4]其次，建立基于公安情報的治安預警體系，是公安信息化建設的必由之路。當前，公安信息化建設的發展，已為公安機關建立基于公安情報的治安預警體系創造了條件。全國公安系統“金盾工程”一期建設任務已經順利完成，涵蓋各部門、各警種業務工作的信息系統相繼建成并取得初步成效，準確反映了各地社會治安現狀及動態。針對交通要道、大型聚集場所、治安復雜區域、高速公路出入口、社區及重點單位和重要目標等部位的社會面治安監控系統，對治安情況進行視頻監控，實時掌握社會治安動態。利用各業務信息系統，通過物理抽取和邏輯映射相結合的方式建設而成的全國人口等信息資源庫已經建成，并和各個應用系統實現了關聯查詢。以提升信息整合度和實戰綜合應用能力為目標的“金盾工程”二期建設正在全面鋪開，公安信息與社會信息交換共享的平臺和機制建設正在抓緊進行。“金盾工程”二期建設將進一步深化以信息化引領公安工作現代化，進一步提高公安機關的整體效能，不斷提升公安機關維護國家安全的能力、駕馭社會治安局勢的能力、處置突發事件的能力和為經濟社會發展服務的能力。豐富的信息資源需要進行篩選分析和挖掘利用，才能產生巨大的效益。利用現有的公安信息化條件，加強宏觀決策層面的預測分析和實戰層面的綜合應用，運用現代信息技術從海量信息資源中分析、提煉出預測性、預警性情報，將成為各級公安機關的必然選擇。[5]第三，建立基于公安情報的治安預警體系，是實施情報信息主導警務戰略的重要載體。“情報信息主導警務”是一種新的警務工作理念，其核心是把各項公安工作建立在準確及時的情報信息之上，建立一種主動預防性工作模式。實施情報信息主導警務戰略，關鍵是要提高預警能力。公安機關通過對已發生的事件、案件信息和各種違法犯罪活動情報信息的深入分析研究，發現規律特點，預測可能發生的事件、案件、犯罪活動并及時遏制；通過情報信息的全面收集和分析研判，準確預測社會治安形勢發展、變化的規律、特點，把握社會治安走勢，牢牢掌握駕馭治安局勢的主動權；不斷拓展情報工作的渠道、范圍和領域，及時發現危害國家安全、影響社會治安穩定的苗頭和因素，及時發現犯罪活動的線索和軌跡，為打得準、防得牢、控得住提供強有力的情報信息支持。因此，建立基于公安情報的治安預警體系，實際上就是情報信息主導警務戰略的具體實施。第四，建立基于公安情報的治安預警體系，是公安大情報體系建設的重要組成部分。公安大情報體系是一個以信息化應用為支撐、以情報信息研判為主要內容、以服務于警務決策為目標的工作體系。它通過整合公安內部信息資源和通過其他渠道獲取的相關社會信息資源，滿足宏觀決策、作戰指揮和一線行動等情報研判需求，增強公安機關整體能力，提高打擊犯罪及動態社會控制工作水平。目前公安機關正在建設的公安情報信息綜合應用平臺，其中一項功能，就是要實現對各類涉恐、涉穩等重大事件的預警防范。因此，建立和完善基于公安情報的治安預警體系，充分發揮預警功能作用，是當前公安大情報體系建設的一項重要內容。

基于公安情報的治安預警體系的工作流程

治安預警活動通常包括以下幾個階段：明確警義、尋找警源、分析警兆、預報警度。公安情報工作一般包括以下幾個環節：情報規劃、情報收集、情報研判、情報。將公安情報工作融入治安預警活動，這樣就構建了基于公安情報的治安預警體系，形成了“明確警義－情報規劃、尋找警源－情報收集、分析警兆－情報研判、預報警度－情報”的工作流程。就工作性質與內容而言，它大體可包括兩部分，即公安情報子系統和治安預警子系統；就工作方式與過程而言，公安情報子系統是治安預警子系統運行的前提和基礎，治安預警子系統是公安情報子系統運行的依據和目標；兩者互相作用，融為一體（見圖1）。

（一）明確警義與情報規劃

明確警義，也就是要明確預警對象，具體地說，就是確定可能危及社會治安、引發治安問題的重要影響因素。公安機關需要關注的預警對象，包括多個方面，如恐怖襲擊事件，非法集會、抗議性游行等群體性突發事件，重大刑事案件等。就引發治安問題的社會根源來說，可能涉及到方方面面的問題，通過分析研究可以找出能夠全面反映社會治安狀況的指標，并構建標準化、系列化且能夠使用科學的計算方法來評價與預測治安形勢的指標系統。因此，明確警義就應該構建一個由社會發展狀況、違法犯罪狀況、社會控制狀況、社會保障狀況以及公眾安全感等指標組成的治安預警指標體系。治安預警指標體系一定程度上是測定社會治安狀況的指示器。圍繞指標體系開展情報信息工作，就是將各項指標的變量特征表示出來，分析治安形勢波動或循環的轉折點和變化幅度，從而預示治安形勢的變化，并在社會治安狀況發生超常變化時進行預報預警。[6]情報規劃就是確定整個情報流程的目標，明確情報收集的方向、對象及內容范圍。它是公安情報工作的第一步，也是最重要的環節，因為所有其他工作都取決于所制定的規劃。制定情報規劃，主要針對警義即具體預警對象展開，就是對情報需求以及情報收集的范圍和內容等作出明確的規劃。一是情報需求評估，圍繞治安預警這一目標了解哪些部門、哪些人將使用情報信息、為什么目的使用，以及情報信息的內容、數量、質量、渠道以及時間、范圍要求等；二是確定情報收集方向，即列出關鍵性情報收集表，制定情報收集計劃及應急方案等。

（二）尋找警源與情報收集

警源即治安問題產生的根源。治安預警體系在邏輯關系上表現為“果－因－果”分析的具體化，即先由“果”溯“因”，通過社會治安運行狀態變化的研究，分析其社會成因及這些成因的影響程度，尋找治安問題出現的征兆指標，然后再通過動態監視這些征兆指標數值的變化，由“因”推“果”，開展對治安問題的分析研究。[7]尋找警源實際上就是情報收集的過程。情報收集是治安預警體系的基礎和關鍵。它不但是治安預警體系運行的首要環節，并且始終貫穿于治安預警體系的各個環節。為此，公安機關必須強化全警采集，在信息錄入率、準確率和及時率上下功夫，同時把公安機關的觸角延伸到社會各領域、行業、群體和場所，構建多層次、全方位、反應靈敏的情報信息收集網絡。治安預警體系所需要收集的情報信息主要包括兩個方面：一是靜態情報信息。包括預警對象歷史狀況的信息資料，如各種刑事和治安案件發案的數據、110接處警數據等；供預警分析和應急處理之用的基礎性信息資料，如突發事件歷史資料信息、相關法律法規信息、專家知識信息、可供應急調度資源信息、城市GIS地理分布信息、應急宣傳教育信息、預案信息等。二是動態情報信息。根據事先所設定的預警指標體系，建立起能夠滿足該指標體系需要的專門情報收集渠道，形成專用的、暢通的、可靠的情報收集系統。將可能引發治安問題的影響因素、相關領域或人員等作為重點對象進行監視，搜集各種已經出現或可能發生的社會不穩定因素方面的情報，以及有關群體性、突發性事件的征兆、跡象、苗頭等方面信息。

（三）分析警兆與情報研判

警兆即治安問題出現的先兆。一般來說，治安問題的發生都有先兆可察，這種先兆與發生源可以是直接關系，也可以是間接關系。這種關系用數量來表示就是各指標的變化值及其所處警區的位置。所謂警區就是指標或子塊的取值范圍。在預警指標體系中通常設置三級警兆區：各指標的警兆區稱為一級警兆區，各子塊的警兆區稱為二級警兆區，整個指標體系的警兆區稱為三級警兆區。分析警兆就是確定指標值的大小并找出它在警區的位置，確定警報等級。[2]警兆分析是建立在情報研判的基礎上，警兆分析的過程實際上就是情報研判的過程。只有對所收集到的情報信息進行分析研判，準確研究可能引發治安問題的遠因、近因、內因、外因，才能對治安問題的類型、危害程度、發展趨勢等做出科學預測。在情報學領域，已形成了一系列科學的情報研判技術和方法，如直線外推、指數平滑、回歸分析、移動平均、灰色預測等，運用情報研判技術和方法來分析警兆，將使治安預警更加科學、準確。情報研判就是依據所收集的情報信息，利用建立的預警分析方法庫、預警評價指標庫和輔助分析軟件等，進行分析和預測，即對治安問題可能發生的類型、時間、概率進行分析和預測，或對已發生的事件進行成因、過程分析和發展趨勢預測。它分為定性分析和定量分析。一般通過兩者相結合，發揮定量精確和定性直觀簡便的優勢，共同來確定警報等級。定性分析需要建立專家系統，根據預警系統的各影響因素建立階梯層次結構和判斷矩陣，各專家依據相關知識和經驗定性地評估警報等級。定量分析指根據獲取的各種監控數據，運用預警的數學模型，定量地算出警報等級。[8]

（四）預報警度與情報

警度就是治安問題出現的危險程度。預報警度是治安預警體系的目標所在，它根據警兆分析與情報研判的預測結果，決定以何種方式、向哪些人或組織發出何種程度的警報。如果預測分析的結果顯示各種指標和因素都突破了警戒線，就劃分預警級別并及時將判斷結果發出適當的、明確無誤的警報，并發揮情報咨詢的作用，為決策部門提供意見、建議或方案，為決策提供智力支持和技術支持。預警級別依據治安問題發生的概率以及可能造成的危害程度、緊急程度和發展勢態，一般劃分為四級：Ⅰ級（特別嚴重）、Ⅱ級（嚴重）、Ⅲ級（較重）和Ⅳ級（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。在預報警度過程中，應做好情報的傳遞交流與工作，以便相關部門及時、清楚地得知警報，并準確理解警報的內容。首先，明確警報的方式。一般分預報和警報兩種方式。對發生概率較低但危害較大的潛在社會治安問題向相關部門發出“預報”，提請關注，并提前采取預控措施。預報與非緊急狀況對應，是一種經常的預測報告。決策管理部門將根據所的預報，調整和修訂預控計劃，以常態管理方式進行預控。對發生概率高、危害程度較大的社會治安問題，需要立即進行“警報”，向決策管理部門告知危機已經來臨。警報與緊急狀況相對應，警報一旦發出，公安機關的正常秩序就要被打破，抽調人、財、物，迅速采取應對措施。[9]其次，確定警報的時機。根據預警對象實際情況，適時發出警報。在事態還不太明朗的情況下，過早警報，警報不會引起重視而失去警示功能；在事件已經一觸即發的情況下，才警報，會使有關部門倉惶應對，不能有效阻止、化解事件危機。第三，確定警報的范圍。根據可能發生的治安問題的輻射力、影響力，確定警報的對象和范圍。各級情報部門掌握的預警信息，應及時報告相關領導并視情通過公安專網、手機短信、文電通報等形式，向相關的警種、部門及有關民警進行預警通報。如果警情影響面廣，預警信息須引起全社會關注，應以治安播報、預警通報、警方告示等形式向社會，提出防范建議。第四，警報要及時。應建立暢通的情報信息渠道，保證警報的效率。避免因情報信息傳遞環節過多，造成情報信息的失真與延誤。第五，警報要簡明準確。警報應表達明確，沒有歧義，言簡意賅，直截了當，易于理解。