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提要：事權和支出責任劃分是財政體制改革的重點，也是本輪財稅體制改革的難點。社會保障制度的建立和完善以政府為主導，合理劃分各級政府間的社會保障事權和支出責任是社保制度得以順利實施的重要保障。與我國當前事權和支出責任劃分中的癥結一致，社會保障領域存在事權劃分不合理、事權與支出責任不適應兩方面的問題。為此，根據我國社會保障制度的特點，要將社會保險事權上移，將社會救濟和社會福利事權下沉到地方政府。同時，要盡快實現事權的穩定，并將其與財力相匹配。

關鍵詞：社會保障;事權;支出責任;雙癥結

財政體制改革是我國建立現代財政制度過程中的重要一環。改革立足于發揮中央和地方兩個積極性，通過建立央地政府間的縱向制衡機制，調動各方面積極性，維護和完善政府與市場間的關系（，2016）。這包括兩個目標：其一，進一步理順中央和地方的收入劃分機制；其二，在厘清各級政府事權的基礎上，建立事權與支出責任相適應的機制。然而，相對于本輪財稅體制改革的其他兩個板塊，即預算管理制度改革和稅收制度改革，財政體制改革是相對滯后的領域。不僅改革內容不夠詳實、具體，改革方案未達成共識，甚至連具體的改革方向也未得到明確（高培勇，汪德華，2016）在政府的各類事權中，社會保障是國民收入再分配的主要渠道，發揮著社會發展“穩定器”的作用。社會保障事業的開展以政府為主導，只有在各級政府間合理界定和厘清事權和支出責任，才能保障政策落實，以及基金管理的規范性和安全性。由于我國社會保障制度具有層次繁多、地區差異大、細節變動頻繁等特點，明確劃分各級政府之間的社會保障事權和支出責任較為困難，已成為社保制度完善和財稅體制改革中的難點。

一、財政體制改革的難點在事權和支出責任劃分

分稅制改革至今已逾二十年。總體上看，中央政府宏觀調控能力增強，建立并完善了對地方政府的轉移支付制度，政府間財力均衡效果顯著，初步形成了適應市場經濟體制、符合我國國情的政府間財政關系框架。但也應該看到，既往歷次財政體制調整的重點均是收入劃分，現行體制基本沿襲分稅制前中央地方支出劃分格局，事權及支出責任劃分沒有實質性進展，分稅制改革實際上只走了一半（楊志勇，2015）。事權劃分難度大是導致這一問題遲遲無法得到有效解決的原因。合理的事權劃分建立在規范化的政府間財政關系基礎上，是改革進程中無法回避的問題。當前事權和支出責任界定所存在的問題主要表現在三個方面。

其一，中央和地方政府之間事權界限模糊。跨區域、利益外溢的事務應該由中央政府承擔，但實際上相當大部分由地方政府承擔，不僅缺乏公平性，也極易造成地區間的扯皮現象，增加溝通成本。

其二，事權劃分的矛盾集中在基礎設施建設，以及支持農業、教育、社會保障、衛生、文化等事業發展方面。這些領域的財政投入見效慢，具有外部性，若不對其支出責任進行具體、明確的劃分，極易導致各級政府相互爭搶權力、相互推諉責任的現象，社會問題難以有效解決，社會矛盾逐步累積。

其三，事權執行缺乏嚴謹性，調整的隨意性較大，容易出現違規和相互越權問題。這些事權劃分的問題反映到財政上來，就是事權與支出責任不匹配。一是應當由中央完全承擔的項目地方財政也承擔了部分經費，應由地方政府承擔的事務中央也安排了專款。二是存在大量的中央政府和地方政府的共用財政支出科目和共同事務，職權和責任不清。不僅不利于提高行政效率，也容易形成地方對中央的依賴與倒逼。三是專項轉移支付名目繁雜，數額零星，中央政府部門陷入大量微觀事務，不僅不利于從宏觀層面把握制度建設，而且強化了部門利益，增加了行政成本，容易誘發尋租行為。2016年8月，國務院《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見（國發[2016]49號）》，將事權與支出責任問題聚焦于財政事權和支出責任，任務更為具體。《意見》指出，到2020年要基本完成主要領域改革，逐步規范化、法律化，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架。其中，在“適度加強中央財政事權”中提到，要堅持基本公共服務的普惠性、保基本、均等化方向，加強中央在保障國家安全、維護全國統一市場、體現社會公平正義、推動區域協調發展等方面的財政事權。這為社會保障領域的事權和支出責任改革提供了方向。

二、社會保障事權與支出責任劃分存在兩大“癥結”

改革開放以來，我國社會保障制度逐步健全，建立了以中央為主，自上而下的社會保障體系。其中，為滿足醫療保險需求，1998年建立城鎮職工醫療保險，2003年新型農村合作醫療制度試點并迅速全面推開，同年，城鎮居民醫療保險制度開始試點；面對日趨緊迫的養老保險需求，20世紀90年代初建立職工養老保險，新型農村養老保險2009年開始試點，城鎮居民養老保險試點也已于2011年7月開始試點。至今，已經基本實現了社會保險制度的全覆蓋。與此同時，對于弱勢貧困人口，社會救濟內容和形式也日漸豐富。這些成績標志著我國社會保障體系的基本框架日臻完善，也意味著社會保障事權和支出責任日益繁雜。依據社會保障制度中各項工作的特點，將其在中央和地方政府之間進行合理分工，實現事權與支出責任的相互適應，是實現最優政策效果的必要條件。從目前來看，社會保障事權和支出責任劃分存在兩大“癥結”有待化解。

（一）社會保障事權歸屬不合理分稅制改革及之后的歷次政策調整，只對事權劃分做出粗線條的界定，尤其是對社會保障這一涉及到基本民生問題的政府責任，沒有給出明確的劃分。這在20世紀90年代社會保障制度起步階段尚能維持，隨著社會保障制度的日益完善和豐富，對事權劃分的爭議也越來越多，成為矛盾的集中點。社會保障事權在各級政府間的劃分是一個復雜的命題。從理論層面看，中央政府應主要負責社會保障法律法規和重要政策的制定，地方政府則負責具體項目的組織實施。在實際操作中，應該秉持的原則是，最大限度提高社會保障資金的使用效益，即哪一級政府能將此類社會保障資金管好、用好，發揮出資金最大使用效益，就屬于哪一級政府的事權，或者說是由哪一級政府承擔主要責任。但社會保障制度在實際運行中的現狀是，中央該承擔的事權責任交給了地方，地方該負擔的事權，中央又“管得太寬”，導致權責不明。以養老保險和城鄉低保為例，說明事權劃分模糊對社會保障事業發展的影響。1.養老保險事權劃分存在的問題養老保險是社會保險制度的重要組成部分。早在1997年職工基本養老保險推廣時，養老金的省級統籌就被列為改革任務之一①。但目前，大部分地區僅是制度上或者以調劑金形式實現統籌。截至2015年底，只有北京、上海、天津、重慶、陜西等10個省（市、區）實現了養老金省級統籌，其余基本停留在縣（市）級統籌階段。在地方統籌的情況下，地方政府承擔了基金征繳、發放和支出責任，由于各統籌區域間的經濟發展水平、人口結構、養老保險覆蓋范圍不同，導致基金余缺苦樂不均、繳費負擔不公、責任分擔失衡等問題。中央財政僅通過轉移支付方式，對養老保險基金給予補充。這種資金管理模式，實際上是將中央養老保險的事權委托給了地方政府。但從養老保險可持續發展的需求來看，必須要進一步提升統籌層級，實現事權上收。這是因為，雖然養老金目前收支平衡、略有結余，但擺在面前的兩個突出矛盾急切要求提高統籌層次。其一，從橫向上看，養老金盈虧的地區分布極為不均。在一部分地區資金運行保持良好可持續性的同時，部分地區已經出現了較為明顯的當期支付缺口。在2015年，黑龍江、遼寧、吉林、河北、陜西和青海六省份的城鎮企業職工養老保險基金已經出現當期收不抵支（人力資源和社會保障部社會保險事業管理中心，2016）。

其二，從縱向上看，人口老齡化繼續深化的趨勢難以避免，這勢必會進一步增加各地區養老金支出壓力，收不抵支的地區還會進一步蔓延。數據顯示，養老金當期收不抵支的省份數量從2014年的3個省份，增加到2015年的6個。另外，從實踐層面看，面對養老金的支出壓力，所有能夠增加基金收入的渠道，例如開征社會保障稅、從國有企業營利中劃轉資金等，都需要建立在養老保險基金的大收大支基礎上，這只有借助中央政府的力量才能實現。2.城鄉最低生活保障事權劃分存在的問題作為社會的“防護線”和“安全網”，最低生活保障制度（低保制度）是我國最主要的社會救助制度之一。我國的最低生活保障制度開始于1999年，以國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》為標志。至2007年，隨著農村低保制度覆蓋全國多數省份，我國城鄉最低生活保障制度基本建立。在制度實行之初，對最低生活保障標準的規定比較粗放，事權劃分不清，往往根據支出規模的大小來劃分中央和地方事權，這種“一事一議”的運作模式帶來諸多問題。一是低保人數居高不下。在2001年國務院的《關于進一步加強城市居民最低生活保障工作的通知》（國辦發[2001]87號）中，對低保制度中政府責任的規定是“建立和規范城市居民最低生活保障制度是地方各級人民政府的重要職責。地方各級人民政府，特別是省級人民政府必須加大最低生活保障資金投入。中央財政將根據各地財政狀況、最低生活保障任務和地方財政努力程度，加大對財政困難地區城市居民最低生活保障資金的專項轉移支付的力度。”在這樣的責任部署下，地方政府的行為邏輯是，管理的低保人數越多，財政壓力越大，越能從上級政府獲得更多的補助資金。為了獲得更多的轉移支付，地方政府在確定和調整低保標準時具有很大的隨意性，不是根據居民基本生活需要，而是根據地方財政能力和經濟發展水平來確定（王美艷，2015），導致政策實施的低效率。二是低保補助難以精準定位到確實需要補助的貧困人口。低保管理工作繁雜，認定標準不易把握，需要掌握足夠的居民個體和家庭信息。在事權歸屬不清的情況下，地方政府缺乏將減貧落實到戶的激勵。學者們的研究結果發現，我國低保制度瞄準率不高，瞄準遺漏和瞄準漏出同時存在（易紅梅，張林秀，2011）。以上兩點都要求將城鄉低保事權劃歸地方，這有利于充分發揮地方的信息優勢，并使地方有效地統籌安排有限的財政資源，既便于控制政府支出又相對容易做到“應保盡保”。同時，將城鄉低保事權下沉，更有利于地方政府將其作為重要的民生保障項目，切實提高管理水平。

（二）社會保障事權與支出責任不適應中央財政對地方社會保障事業的支持多以專項轉移支付的方式進行。在社會保障制度建立初期，專項轉移支付的附加條件確保了社保類資金的專款專用，規避了資金挪用問題，使得各項社會保障政策能夠得到貫徹落實。但隨著社會保障制度的逐步完善，事權劃分模糊與資金使用低效的惡性循環越發明顯。1.專項轉移支付弱化地方社會保障事權雖然社會保障是中央和地方的共同事權，但總體來看，多數社會保障政策由中央統一制定，中央財政在資金籌集中占據主導地位。這導致地方政府產生嚴重依賴中央政府的傾向。只有中央財政明確給與轉移支付的項目才能得到落實，對于沒有專項資金安排的項目，地方政府也沒有主動承擔的激勵。而通過專項轉移支付方式下撥的社保類資金，因為明確了資金使用方向，限定了資金使用范圍，在一定程度上束縛了地方政府的手腳。再加上社會保障資金備受社會各界關注，是審計檢查的重點項目，使得地方政府對社保類資金的使用“不敢越雷池半步”。地方政府沒有積極性，也就沒有事權責任意識。2.專項轉移支付導致社會保障政策碎片化專項資金專款專用，形成了各職能部門各管一攤的局面。例如，對一個貧困救助對象的救助可能同時來自多個部門，其中，民政部門通過城鄉低保資金、城鄉醫療救助資金給予救助，教育部門對困難群體中的學生給予救助，住建部門對其住房給予救助。這種社會保障力量的分散不僅會增加行政成本，降低效率，還導致社會保障政策的碎片化和復雜化，不利于公共政策的優化完善。通過強化市縣政府事權，將支出責任下沉到市縣層級，能夠在一定程度上整合社會保障政策，實現制度間的良性銜接。另外，專項資金也不利于基層政府在各項資金之間調劑余缺，保持各項制度的協同發展。由于各項政策發展階段不同，對應的社會保障專項資金也存在差別，有的專項資金比較充裕，有的則捉襟見肘。例如，城市低保政策建立時間較早，形成了穩定的資金籌措渠道，有一定的資金積累和沉淀，但農村低保政策就不具備這些有利條件。強化市縣事權與支出責任以后，能夠優化各類社會保障資金的使用，消除各類制度在資金上的多寡差異。

三、清晰界定社會保障事權和支出責任的建議

遵循受益范圍、成本效率、基層優先等原則，進一步明晰中央和地方的職責分工。盡量減少中央委托地方的事務，合理增加中央直接組織實施的事項，進一步增強政策執行力，從體制上保障政策目標更好地實現。具體到我國當前的社會保障制度，應按照社會保障各類事務的特點，在中央和地方之間合理劃分主體責任，配合以一般轉移支付手段，促進社保事業發展。

（一）上移社會保險事權作為涉及全國性公民待遇的各項社會保險制度，應由中央財政承擔主要事權和支出責任，在全國范圍內實現保險資金的調劑余缺和保險待遇的跨地域接續。

1.將養老保險事權和支出責任向中央政府傾斜養老保險人員信息簡單，容易收集，便于審核管理，具備實行中央統一管理的條件。在事權上收到中央后，當前養老保險面臨的幾個難題都能得到有效緩解。首先，在事權上收后，全國使用統一的保險費征繳和待遇標準，能夠促進養老保險支付和待遇調整的進一步規范化，避免地區差異對養老保險收入分配功能的磨損。其次，實現全國統籌后，養老保險基金能夠在全國范圍內實現統一管理，便于各省市養老保險基金的調劑使用與保值增值，增強保險基金的可持續性，減輕財政壓力。第三，養老保險實現全國統籌后，能夠打破當前因保險制度不一致而對人員流動形成的阻隔，實現費隨人走，地區間無縫對接。2.實現醫療保險事權和支出責任的上移從各國經驗看，不乏由中央政府統一管理社會醫療保險的例子，例如美國的醫療保險計劃（medicare和medicaid），英國的國民醫療保險計劃（劉柏惠，2016）。當前，相對于養老保險，我國醫療保險的統籌層次更低，大多集中在市級層面。醫療保險統籌層次過低帶來了一系列問題，異地就醫報銷困難造成醫療資源分配中的不平等，享受醫療資源的地域限制也成為人口要素自由流動的又一道障礙。為克服這些問題，應進一步提高統籌層次。但同時，相對于養老保險來說，醫療保險涉及費用核算、個人保險信息審核等細節問題，由地方政府承擔部分事權更具優勢。因此，在具體的操作中，應在實現醫療保險全國統籌的同時，將部分事權保留在地方政府，并采取轉移支付方式給予支持。這樣，既能減輕地方財政負擔，落實地方支出責任，又便于基金管理。

（二）將社會救濟和社會福利事權下沉到地方政府城鄉低保、五保供養、自然災害、退役士兵經濟補助、義務兵家屬優待等社會救助及優撫安置類政策，具有很強的地域性特點。相關政策制定要充分考慮地方經濟發展特點，應將主導權向低層次政府部門轉移，不便于實行全國統籌。在實際操作中，應以省級補助為主，改變配套比例的硬性要求，由市縣根據財力情況適度配套，由市縣政府根據經濟發展及本地人員實際、資金需求和財力保障狀況來出臺具體政策。從目前國際社會保障發展趨勢來看，基層社區政府由于具有靈活性強的特點，在提供個性化的救濟和優撫服務中的作用日漸強化。今后，我國也應重視發揮社區政府在這類事權中的作用。

（三）增強事權安排的穩定性當前，我國社會保障制度還處于逐步完善階段，新政策頒布和對已有政策的修訂頻繁出現，每一項都會對事權和支出責任劃分提出新的挑戰。在推進事權改革的同時，要著力建立保持事權穩定的環境。即在合理劃分事權與支出責任的基礎上，避免政策變更對事權格局的沖擊。在合適的時機，要將事權劃分的穩定性以法律的形式給與保障。另外，要杜絕不談財力而單獨強調事權與支出責任劃分的傾向，任何要變動事權的改革，都必須有財權和財力轉移相配套。在加強中央政府社會保障事權的同時，要對財政收入劃分做出相應的制度安排。

參考文獻：

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〔7〕劉柏惠.美國衛生事權劃分與轉移支付制度借鑒[J].地方財政研究，2016（8）：101-107.

作者：劉柏惠單位：中國社會科學院