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摘要：建國初期，由于社會結構和以工業(yè)化發(fā)展為主的經(jīng)濟戰(zhàn)略等因素，使得社會保障制度在建立之初就沿著城鄉(xiāng)二元結構開展各自的保障功能.經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，二者的保障水平雖然有了很大的提高，但是無論在保障模式、管理體制還是保障水平等方面，城鎮(zhèn)和農(nóng)村都表現(xiàn)出了巨大的差異.這些差異化造成的社會不公、收入差距巨大等負面影響，嚴重阻礙了我國的經(jīng)濟及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，因此迫切地需要對這種二元化的社會保障制度進行改革.城市的改革重點是體系的水平的穩(wěn)步增長；而落后的農(nóng)村則要在保障水平、保障項目及覆蓋范圍上都有所提升，從而早日實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展.

關鍵詞：社會保障體制；城鄉(xiāng)差異；體制改革；統(tǒng)籌發(fā)展

根據(jù)我國城鄉(xiāng)發(fā)展趨勢以及社會環(huán)境的二元化事實，分別針對城鎮(zhèn)和農(nóng)村建立了不同的保障體系.在城市建立了全面的保障體系，主要是國家承擔責任主體.在農(nóng)村，則在家庭保障和土地保障的基礎上建立了較低層次的保障制度.隨著改革開放和經(jīng)濟體制的整改，城鎮(zhèn)社會保障日趨完善，建立了符合居民需求的社會保險、社會福利及社會救助.與不斷進步的城鎮(zhèn)社會保障相反，鄉(xiāng)村社保體系不但沒有大的提升，甚至在一些地區(qū)出現(xiàn)倒退的現(xiàn)象.特別是經(jīng)歷經(jīng)濟體制改革之后，集體經(jīng)濟解體，之前的保障體制已不適應現(xiàn)實的需求.這種二元化體制無論是在模式、體制，還是項目、水平等方面都存在差異.近年來國家雖然致力于農(nóng)村的發(fā)展，但是這種城鄉(xiāng)之間的差距并不能在短期內(nèi)得到解決.

1社會保障體制城鄉(xiāng)差異化的表現(xiàn)

1.1城鄉(xiāng)社會保障體制的不同模式

1951年，在《勞動保險暫行條例》頒布之后，城鎮(zhèn)和農(nóng)村采取兩種不同的保障模式.城市社會保障主要經(jīng)歷了“企業(yè)＋社會”、“國家保障”模式的不同發(fā)展階段之后，實行了一種由國家、企業(yè)和個人三方共同負擔的社會保障模式.隨著勞動與社會保障部的成立，社會保障制度的管理及基金運營、增值保值也趨于完善，成為一種社會主導的保障模式.相對于城市保障模式的不斷改革，農(nóng)村的保障模式的轉變似乎更加坎坷，但無論如何發(fā)展，保障模式仍以家庭保障為主.1999年至今，實行的保障形式是家庭保障和國家救濟相結合.由于資金挪用、管理不嚴等問題，社會養(yǎng)老保險發(fā)展停滯不前，另外農(nóng)村合作醫(yī)療還在初級階段，現(xiàn)有的社會保障沒有發(fā)揮預期的效果.從農(nóng)村的發(fā)展進程來看，由于它的生產(chǎn)方式?jīng)]有從根本上轉變，從而決定了以家庭保障為基礎的模式?jīng)]有得到根本轉變.

1.2城鄉(xiāng)社會保障水平發(fā)展不均衡

從保障項目來看，城鎮(zhèn)建立了以養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)保險等一系列社會保險項目，同時還發(fā)展了社會救助、社會福利和優(yōu)撫安置.相比之下，農(nóng)村的項目種類就顯得十分匱乏.在農(nóng)村，只在有條件的地區(qū)建立了養(yǎng)老保險，而在個別地區(qū)開展的醫(yī)療及生育保險更因為缺少資金而起不到應有的作用.在農(nóng)村社會保障中，失業(yè)和工傷保險更是處于空白階段.從社會保障基金的量來看，這種城鄉(xiāng)差距也是非常巨大的.以養(yǎng)老保險為例，2006年的城鎮(zhèn)居民人均年基本養(yǎng)老保險支付待遇已經(jīng)達到10325元，而農(nóng)村僅為695元，城鎮(zhèn)居民的待遇水平約為農(nóng)村的15倍.從一些數(shù)據(jù)中可以看出，國家雖然對城鎮(zhèn)及農(nóng)村的社會保障發(fā)展都有所投入，可是保障基金投入的比例明顯傾斜于城鎮(zhèn)的發(fā)展.從籌集資金的方式來看，城鎮(zhèn)社會保險資金由國家、企業(yè)和個人三方承擔，國家投入比例最高；農(nóng)民則主要由自己繳費，國家財政給予適當補貼，可見國家資金投入水平的差異.

1.3城鄉(xiāng)社會保障覆蓋面的差距

城鎮(zhèn)社會保障隨著國家的整改，覆蓋范圍越來越大.與這個情況形成強烈對比的是，農(nóng)村社會保障體系不完善，資金缺乏、覆蓋范圍小、覆蓋率較低的問題逐漸凸顯出來.根據(jù)人力資源與社會保障部調查的數(shù)據(jù)顯示，截止到2014年，參加城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險的人數(shù)已達到28652萬人；全國參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險人數(shù)28296萬人（其中職工21041萬人，退休人員7255萬人）；失業(yè)保險的覆蓋率達到了17043萬人①.但是農(nóng)村的覆蓋率還很低，一些數(shù)據(jù)顯示在非貧困家庭中還不達50%，在貧困家庭的參保率不及25%.有調查結果顯示，目前農(nóng)民工的養(yǎng)老和醫(yī)療保險比例還不到五分之一，由此可明顯地觀察到城鄉(xiāng)覆蓋面的差距.

1.4城鄉(xiāng)社會保障管理體制的分割格局

在1998年之前，根據(jù)社會保障的項目在勞動、人事、衛(wèi)生、民政等多個部門下進行管理，管理內(nèi)容經(jīng)常交叉重疊，出現(xiàn)了比城鄉(xiāng)二元化更為復雜的多元化管理模式.1998年3月，隨著勞動和社會保障部的成立，這種多元化管理的局面正式結束，步入了統(tǒng)一管理的新局面.在政府文件中規(guī)定，農(nóng)村保障體系應該同城鎮(zhèn)一樣實施統(tǒng)一化管理，但是多年來農(nóng)村仍沿用以前的管理體制，大多數(shù)社會保險項目及社會福利、社會救助等由當?shù)卣懊裾块T管理相應事務，合作醫(yī)療由地方衛(wèi)生部門進行管理.農(nóng)村管理體系的多元化并沒有因為保障部的成立而結束,目前的管理格局仍然分割為城鄉(xiāng)兩部分，并未統(tǒng)一.

2城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌應遵循的原則

要推進社會保障體制的改革，早日完成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，還應遵循以下幾個原則：

2.1統(tǒng)籌兼顧原則

社會保障城鄉(xiāng)一體化不僅關系到社會穩(wěn)定，更關系到社會發(fā)展，因此在體制改革時應遵循統(tǒng)籌兼顧的原則.一方面考慮到社會保障制度與相關社會政策應該在時間上具有連續(xù)性、在地區(qū)上具有平衡性，還要考慮到政策執(zhí)行部門之間的協(xié)調性等等.另一方面，要注意到城鄉(xiāng)之間的差距和地區(qū)之間的異化，有重點的進行統(tǒng)籌，以實現(xiàn)總體平衡發(fā)展，保障水平穩(wěn)步提升.

2.2與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應原則

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障，還要依賴于經(jīng)濟發(fā)展的程度.我國各地區(qū)之間的經(jīng)濟水平存在很大差異，因此必須與當?shù)亟?jīng)濟水平相適應，而不能采取全國均等化的政策.在改革第一階段要實行“低水平，廣覆蓋”的政策.第二階段就應該達到范圍上的全面覆蓋和水平上的小康水平.由于我國目前的國情是地區(qū)間的經(jīng)濟實力、發(fā)展水平有較大的差異，因此允許符合地區(qū)差異的社會保障水平.

2.3循序漸進原則

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障不僅涉及面廣、政策性強，還因為地區(qū)之間經(jīng)濟水平、社會發(fā)展的差異等原因，成為一項任務艱巨并且任重道遠的工作.因此在改革過程中不能急于求成，必須積極穩(wěn)妥、循序漸進地進行.對于經(jīng)濟水平落后的地區(qū)，需要正視地方差距，逐步向城市平均水平靠近，在循序漸進中不斷完善，走上規(guī)范化、法制化的軌道.

2.4可持續(xù)發(fā)展原則

社會保障作為一項長期為居民提供保障的社會政策，具有剛性發(fā)展的特點，這就意味著社會保障水平只能提高而不能降低.因此我們應該考慮到制度的長期發(fā)展，在確定保障水平的同時考慮到政府的承受能力，做好城鄉(xiāng)社會保障制度的頂層設計，保證社會保障制度的發(fā)展不僅能夠發(fā)揮其原本的功能，又能促進經(jīng)濟的發(fā)展.

3社會保障體制城鄉(xiāng)差異化的消除途徑

3.1調整完善城鄉(xiāng)社會保障體制

改革城市社會保障體制，重點就在于項目的優(yōu)化和水平調整.對城市社會保險和社會福利項目中交叉重疊的部分進行整合優(yōu)化，減少因為項目重復造成的資源浪費，規(guī)范社會保障項目種類.在保障水平方面，社會保障水平超出或者滯后于經(jīng)濟增長都是不合理的，因此要控制其合理的增長速度.相比之下，農(nóng)村改革的重點是要提高保障水平，加快業(yè)務增長和全面發(fā)展農(nóng)村的最低生活保障制度、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險.對經(jīng)濟貧困的農(nóng)村地區(qū)，加大政府的投入，逐步提高保障水平，慢慢向城市保障水平靠攏；而對經(jīng)濟較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，則可以穩(wěn)步實現(xiàn)與城市社會保障水平接軌.而完善農(nóng)村社會保障制度的關鍵在于資金的投入.我國農(nóng)民經(jīng)濟實力薄弱，中央財政加大轉移支付的力度，并重點向貧困地區(qū)傾斜，是促進農(nóng)村社會保障體系早日完善的關鍵.

3.2實行統(tǒng)一的社會保障管理體制

勞動與社會保障部成立之后，開始對城鎮(zhèn)社會保障實行集中統(tǒng)一的管理模式.但是農(nóng)村的保障體系卻沒能如政策規(guī)定一樣，仍處在多頭管理的模式之中.這種部門分散、管理失衡的模式成為阻礙農(nóng)村社會保障發(fā)展的因素，由此可見建立統(tǒng)一的社會保障管理體制的必要性.在統(tǒng)一的管理的同時，還應建立相應的監(jiān)督機構和經(jīng)辦機構.具體社會保障項目的辦理則由經(jīng)辦機構來負責，在社保部門管理時由監(jiān)督機構進行監(jiān)督.這三個層次的機構相互制衡，各級政府則實行宏觀調控的作用，以確保社保基金的安全，經(jīng)辦、監(jiān)督和管理機構共同構成的統(tǒng)一管理體系，不僅提高了管理的效率，保證了社保基金的安全，也使各社會保險項目能夠順利實施.

3.3通過法律手段保證城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌的進行

將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的政策通過法律法規(guī)的形式來表現(xiàn)，成為完善這一制度的必要保證.相對城市居民較強的維權意識，農(nóng)村居民由于自身維權意識薄弱，在法律上也處在弱者的地位.因此通過法律的形式來規(guī)定城鄉(xiāng)社會保障一體化，對于弱勢群體的農(nóng)民而言就更具現(xiàn)實意義.首先，我國應迅速建立一部有關社會保障的綜合性法律，以明確保障體制應該遵循的宗旨、目標和管理辦法等內(nèi)容，提高制度的法律效力.其次要根據(jù)地方社會保障發(fā)展特點制定相應的地方性法律法規(guī).建立完善的社會保障法律基本法和法規(guī)，是一個健全的社會保障體系發(fā)展必需的法律基礎和途徑.

3.4政府要加強宣傳教育，提高農(nóng)民的參保意識

農(nóng)民以前的自我保障意識和思想的狹隘成為目前參保率不高的原因之一，因此政府必須要加強宣傳教育，普及社會保障知識，充分利用網(wǎng)絡、電視和村里領導干部的宣傳作用，不斷提高農(nóng)民參加社會保障的積極性.再者，印發(fā)關于社會保險繳費和待遇方面以及醫(yī)療保險報銷范圍流程方面的宣傳冊，讓村民了解參保的好處和國家的社會保障政策，畢竟農(nóng)民自身有了參保積極性，國家后續(xù)的投入才是有意義的.

4結論

從社會保障的發(fā)展歷程來看，社會保障制度的城鄉(xiāng)二元化的產(chǎn)生與我國當時獨特的社會結構有著密切的聯(lián)系.在選擇以工業(yè)化為主的經(jīng)濟發(fā)展道路上又不斷地增強了城鄉(xiāng)之間的差距.面對日益加大的城鄉(xiāng)差距時，進行體制改革成為我國發(fā)展的必然選擇.但是我們必須認識到，我國是一個地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調、人口眾多特別是農(nóng)民比例很大的發(fā)展中國家，在短期內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標是不現(xiàn)實的.因此在進行改革的過程中，既要循序漸進，又要適應經(jīng)濟發(fā)展水平，符合可持續(xù)發(fā)展的方針戰(zhàn)略.從“低水平廣覆蓋”的目標開始，逐漸實現(xiàn)全面的社會保障；在提高農(nóng)村社會保障水平之后，再進行與城市社會保障的并軌.

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作者：安宏博 單位：吉林大學