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一、弱勢群體有關問題概述

(一)界定弱勢群體范圍的必要性弱勢群體由于具有相對性，在某一時期他們處于弱勢地位，在某一時期則可能擺脫了弱勢地位。因而，以社會救助和社會福利為主要內容的社會權利行使就有了不確定性。比如，下崗職工在剛失去工作崗位走進社會競爭中時，無疑是居于弱勢地位的，一時成為社會關注的焦點和幫扶的對象，但經過再就業或創業，他們大都擺脫了弱勢的狀態，這時再把他們界定為弱勢群體并給予社會福利和社會救助顯然是不合適的。因此，有限的社會保障資源應當給予最需要的弱勢群體。這些群體因為生理或社會原因，處于生存、生活的困境中，不能或者不能主動參與社會生活，是最需要救助的。只有這樣的弱勢群體，才理應屬于社會保障的救濟對象。弱勢群體在社會生活中時時面臨著生存、生活的困境，國家應當予以救助?！稇椃ā返?5條規定：‚公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利；‚國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。這表明在憲法層面，公民在‚年老、疾病或喪失勞動能力，生存、生活處于困境時，國家和社會應當給予物質幫助；殘疾公民因為生理原因處于困境時，國家和社會應當予以救助。但是應當明確的是，并非出現憲法規定的情境就一定要國家和社會予以救助，如果年老而有子女照顧，如果身患疾病而有醫?；蜃优疹櫍绻麊适趧幽芰Φ耆梢砸率碂o虞，則不應當由國家和社會予以救助。國家和社會的救助資源應當給予那些孤獨老人、孤兒棄嬰等確系無人照顧的對象，這才是社會公平的體現。

(二)弱勢群體的生存、生活狀態分析弱勢群體在社會生活中經常處于困境，時時面臨生存、生活的壓力，其原因在于他們參與社會生產和分配的能力較弱，經濟收入較少或者根本無經濟收入。弱勢群體的范圍很廣，基于社會發展的實際，我們重點探討那些沒有勞動能力、無法參與社會生產和社會分配群體的生存狀況。

1.孤寡老人的生存狀態在逐漸進入老齡化社會的背景下，孤寡老人是指無配偶、無子女、無人照顧，且年齡超過60周歲，喪失勞動能力的老年人。這一群體中的一少部分被納入了國家保障的范圍，在農村被稱為‚五保戶，在城市被稱為‚三無人員，由民政部門供養。有些人即使受到國家的保障，其生存狀態也并沒有得到根本改善。以農村孤寡老人為例，按照2010年前的指導標準，鄉鎮一般都建有敬老院或福利院，配備基本的生活、娛樂設施，孤寡老人由民政部門按每人每年1500元的標準進行供養；不愿意集中供養的，民政部門每人每年補助1000元。隨著經濟的發展，各地根據本地區的經濟發展狀況和平均生活水平制定了相應標準，如：北京分散供養的五保對象，自2012年7月起每月領取生活費最少為437元，最多可以領取598元；甘肅自2014年起五保戶每人每年供養標準提高到2510元。即使如此，這些標準也是非常低的，在生活支出居高不下的情況下，能否維持一個人的基本生活需要還成問題，如果再遇到什么重大疾病，這些五保對象的艱難程度可想而知。納入國家保障范圍內的孤寡老人，其生活多少有所保障，而還有許多沒有得到供養的孤寡老人，他們的生活情況可能也很艱難。比如，媒體曾報道的某地關于農村五保戶只能‚死一個頂一個的新聞，就折射出當前關于孤寡老人這一弱勢群體生存、生活困境。

2.孤兒、棄嬰的生存狀態孤兒、棄嬰因為得不到國家社會的救助而處于生存劣境，面臨著難以活命的危險。2013年1月4日，河南蘭考的一個私人孤兒、棄嬰收養場所發生火災，導致7個孩子死亡，這一悲劇一下子揭開了當前我們國家關于孤兒、棄嬰救助撫養社會保障制度極度欠缺的蓋子。在談到孤兒、棄嬰的救助撫養問題時，民政部負責人表示，目前我國孤兒人數約有61萬，其中政府收養的不到11萬，另有50多萬則‚流落民間。流落民間的孤兒、棄嬰究竟處于什么樣的生存、生活狀態？各種報道中關于少年兒童流浪、乞討、盜竊等新聞或許可以告訴我們，孤兒、棄嬰的生存狀態相當糟糕。更可怕的是，他們當中的有些人被一些犯罪分子或犯罪集團控制，成為他人聚斂財富甚至犯罪的工具。3.殘疾人員的生存狀態2010年民政部門的數據顯示，我國殘疾人數量總數在8502萬，其中重度殘疾2518萬人，他們整體生存狀態堪憂，在權益保障方面存在很大的缺陷。至2010年，我國共有1000多萬殘疾人得到了不同形式的社會保障，但還有絕大部分殘疾人的保障問題沒有得到解決。全國人大在2008年，國務院在2010年，先后提出了‚加快推進殘疾人社會保障體系建設的意見和決策，但殘疾人社會保障總體狀況并未得到根本改善，殘疾人在生活、教育、工作等方面依然面臨諸多的歧視和不平等待遇，其主要原因在于社會保障法律體系不健全、社會保障制度不完善。雖然各級政府都有推進殘疾人事業發展的政策和措施，在政策層面解決了殘疾人保障的有關問題，但社會對殘疾人的偏見仍相當頑固。

二、弱勢群體的社會保障權問題

(一)國外對弱勢群體社會保障權的確認在社會保障權理論的產生和發展過程中，西方國家‚從搖籃到墳墓的完善的社會福利制度一直都是世界范圍內建立社會保障制度的參考范本。西方國家社會保障制度的建立與其所強調的‚權利本位思想相對應。社會保障制度在二戰后迅速發展，許多國家通過立法來確認社會保障制度。《世界人權宣言》和《經濟、社會及文化權利國際公約》均明確規定了公民的社會保障權問題。《世界人權宣言》第22條規定：‚每個人，作為社會的一員，有權享受社會保障；第25條規定：‚人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務；在遭到失業、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享受保障。《經濟、社會及文化權利國際公約》第9條規定：‚本公約締約各國承認人人有權享受社會保障，包括社會保險。有著150年社會保障制度建設經驗的法國明確規定：社會保障是旨在為遭遇各種社會風險事件或情況的個人提供保護的一整套制度。從上述文件和法律實踐中可以看出，世界對社會保障權的主體范圍有明確的限定：公民在失業、疾病、殘疾、守寡、衰老或其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，成為社會中的弱勢群體，國家應當保障他們得到來自國家和社會的福利和救助。

(二)我國憲法對弱勢群體社會保障權的規定我國憲法沒有明確‚社會保障權的概念，而是用憲法條文確認了公民的社會保障權。1954年憲法第93條規定：‚中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利。國家舉辦社會保險、社會救濟和群眾衛生事業，并且逐步擴大這些設施，以保證勞動者享受這種權利。1975年憲法第27條規定：‚勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利。1978年憲法第50條規定：‚勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利。國家逐步發展社會保險、社會救濟、公費醫療和合作醫療事業，以保證勞動者享受這種權利。1982年憲法及憲法修正案對公民的社會保障權進行了更為細致的規定，這主要體現在憲法第14、33、44、45條。無論是前幾部憲法把社會保障權的主體范圍限定為勞動者，還是1982年憲法把社會保障權的主體范圍擴大到所有公民，國家基本法都明確了公民在‚年老、疾病或者喪失勞動能力成為弱勢群體的情況下，國家應當給予其物質上的幫助和救濟，這是我們探討弱勢群體社會保障權的憲法基礎。

(三)作為憲法權利的弱勢群體社會保障權《憲法》第45條規定：‚中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。這表明，公民的社會保障權已經成為為憲法所明確的憲法權利。何謂社會保障權，學者莫衷一是。筆者認為，社會保障權是指公民在遭遇憲法確認的年老、疾病或者喪失勞動能力等情況下從國家獲取物質幫助以維護自身生存和發展需要的權利。這種界定，首先明確了社會保障權的法定性，強調了社會保障權是由法律確認的；其次明確了享有社會保障權的法定前提條件是年老、疾病、殘疾、喪失勞動能力等憲法所明確的情況；最后是確定了社會保障權的義務主體即國家，國家負有救助弱勢群體的義務，應當給予弱勢群體物質上的救助。雖然社會保障權是普遍的公民權利，但社會保障權的內容和行使條件卻決定了社會保障權對于弱勢群體而言才具有現實的意義。弱勢群體之所以成為弱勢群體，是因為自然或者社會的原因，遭遇了生存、生活困境，如果不能享受社會保障權，得不到來自國家的福利和救濟，他們的生存、生活狀態就難以根本改變，其弱勢地位也難以改變。我們強調社會保障權的憲法權利性質，就是為了解決社會保障權的定位，它不是可有可無的權利，而是事關弱勢群體生存、生活的基本權利；不是紙面上的憲法權利，而是實實在在由法律保護和制度保障的基本權利。所以，弱勢群體社會保障權能否真正實現，考量著憲法的權威性，考量著社會保障制度的完善程度。

三、弱勢群體社會保障權的實現途徑

(一)建立完善社會保障法律體系社會保障法律體系是公民實現社會保障權的法律基礎，是公民享有權利并請求國家履行給付義務的最直接的法律依據。弱勢群體社會保障權的實現更加依賴于完善的社會保障法律體系，以及依據法律建立的完備的社會保障制度。

1.我國目前社會保障法律立法概況在我國社會保障法律體系中，社會保險法、社會福利法、社會救助法是三大主干法律，支撐整個社會保障法律體系。我國已經于2011年7月1日起開始實施《社會保險法》。社會保險法重在保障和改善民生，強調維護公民參加社會保險和享受社會保險的合法權益。社會福利法是在社會保障法律體系中保障水平較高的社會保障法律，注重保障公民基本的生活需要，同時更注重公民生存發展和生活水平的提高。我國有較多種類的社會福利制度，但是并沒有制定綜合性的社會福利法，而是根據社會發展的實際，制定了《殘疾人保障法》，保障殘疾人福利；制定了《老年人權益保障法》，保障老年人福利等。沒有綜合性的社會福利法，社會福利制度就缺乏法律依據而難以建立。因此，在十一屆全國人大四次會議期間，有代表提出制定社會福利法的議案，全國人大內務司法委員會對此的回應是‚，認真研究代表所提的關于制定社會福利法的建議，待時機成熟時再對制定社會福利法問題進行研究論證。社會救助法是社會保障法律體系中最直接體現公民尤其是弱勢群體需要的基礎性法律，注重保障公民最基本的生活需要，它是為因遭受自然災害、重大變故等事件導致生活困頓的公民提供基本生活保障和物質救助的法律。第八、十屆全國人大常委會曾以‚社會救濟法為名把社會救助法列入立法規劃，2008年8月還了‚社會救助法征求意見稿，但最終未完成立法。十二屆全國人大常委會也把‚社會救助法納入立法規劃。2014年5月1日起開始實行的《社會救助暫行辦法》是我國首部社會救助法規，明確規定了最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助和臨時救助等制度，邁出了社會救助立法的一大步，但它只是一部行政法規。

2.關于社會保障立法的思考社會主義法治建設的一個重要內容就是有法可依，但公民尤其弱勢群體亟需的社會保障法律體系還沒有建立起來，與此相對應的社會保障制度也不完善。因此，保障民生，建設法治社會，需要加快社會保障立法進度，盡快構建起社會保障法律體系。首先，應當對社會保險法予以修訂，擴大社會保障范圍。《社會保險法》第2條規定：國家建立基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質幫助的權利。《社會保險法》基本實現了其立法指導思想強調的‚廣覆蓋原則，賦予了公民在年老、疾病、失業等情況下獲取國家救助的權利。但《社會保險法》也明確規定，社會保障支付——無論是基金制還是現收現付制——是以事先繳納一定數額的保險金為前提的。從這個角度出發，沒有繳納或者無力繳納保險金的弱勢群體是無法享受社會保障的。比如，就孤兒、棄嬰的基本醫療保險而言，無論城鎮居民醫療保險還是新農村合作醫療保險，因為沒人為他們負擔相應的保險金，他們就享受不到相應的醫療保障。由此來看，弱勢群體中的絕大多數是無法得到社會保險保障性支付的，社會保險法所確立的社會保障制度對他們而言也是無意義的。

因此，國家應當對《社會保險法》進行修訂，擴大社會保障范圍，不再以‚有職業為前提條件，并且對繳費的規定也應做出明確的修改。弱勢群體是最需要社會保障的對象，如果因為繳費問題無法得到社會保障，社會保障制度就是不完備的。我們建議，對于繳費問題，確實有困難的弱勢群體，應當由國家承擔，給予減免；對于孤兒、棄嬰這樣的群體，應當由公安部門、民政部門、社保機構等相關職能部門積極主動作為，聯合行動，及時把他們納入社會保障范圍，妥善解決他們的生存、生活問題。其次，應當加快社會福利法的立法進程。固然西方國家‚從搖籃到墳墓的國家福利制度有它的弊端，但它畢竟為公民尤其是弱勢群體提供了豐富的物質幫助，可以保障公民保持較好的生存、生活狀態。我們可以借鑒西方國家的有益經驗，加快社會福利法的立法進程，建立完備的社會福利制度，確保公民能夠‚共享發展的成果。目前，我國尚沒有統一的《社會福利法》，只有一些單行的社會福利制度，如教育福利、老年人福利、婦女兒童福利等。應該看到，這些福利制度多依據政策指導，而非法律規定，政策的不穩定性會使相關福利制度處于不穩定的狀態。而且單行的社會福利制度的調整對象或者說保障對象具有特定性，這就決定了我國目前的福利制度并不具有普遍性，只針對特定的群體。實際上，社會福利制度應該是全民性、社會性的國家保障制度，它與社會保險不同，應不受職業、收入、繳費的限制，只要符合條件就可以享受來自于國家的物質利益，國家承擔支付的義務。社會福利法是調整社會福利關系的法律規范的總稱，它以提供普遍的、全民的社會福利保障為前提，具有普遍性、法定性、國家責任性等特征。所以，制定《社會福利法》，將會極大促進我國社會福利事業的發展，極大促進社會保障事業的規范和完善。再次，應當盡快出臺社會救助法。我國是一個災害頻發國家，無論是自然災害或者是人為災禍，每次災害都會造成相當大的損失。盡管每次災害后，國家和地方政府都能夠以較快速度展開相應的救助，但不可否認的是，這種救助大多是依據行政命令而展開的，更多體現了政府指令的特征，其弊端就在于缺乏統一的標準和依據，從而導致各地的救助行動、救助措施、救助義務、救助標準呈現各自為政的特點，不僅影響國家和地方政府對災害救助的統一指揮，同時也不利于災害救助的有效開展。以2008年汶川地震為例，地震發生后，全國各地的救援物資源源不斷地運往災區，但是由于沒有統一的法律規范，各地救災車輛在通過公路收費站時受到不同的對待。

這種情況還出現在其后的雅安地震、甘肅泥石流災害救助行動中。因此，有必要制定一部統一的社會救助法，由其對國家和地方政府的社會救助活動進行統一的規范和調整?？上驳氖牵瑖乙呀洝渡鐣戎ǎú莅福贰８鶕渡鐣戎ǎú莅福?，社會救助以保障公民基本生活為目的，并且明確救助責任由國家承擔，明確了‚社會救助是國家和社會對依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予的物質幫助和服務。草案明確了國家實施社會救助的內容包括：專項救助，如最低生活保障等；自然災害救助、臨時救助，如對因意外事件導致基本生活出現較大困難的家庭的救助等。同時，草案還明確了社會救助以保障基本生活、鼓勵勞動自救、公開公平公正及時等基本原則?！渡鐣戎ǎú莅福穼ι鐣戎龀隽私y一的規范，明確了責任主體，明確了救助對象和救助范圍，是比較全面的。但是，草案沒有明確全國性災害救助的指揮、協調問題，沒有規定對政府及機關工作人員履職盡責的全面監督問題，沒有規定申請社會救助的法定條件，這有必要在《社會救助法》立法過程中予以完善?？傊鐣ｋU法、社會福利法、社會救助法是社會保障法律體系的基本法律，社會保障法律體系還包括當前單行的社會保障性法律、行政法規、部門規章及地方性法規等。因此，當前國家需要對諸多單行法律、法規進行清理、整合，逐步形成科學、合理、統一的，與經濟社會發展水平相適應的社會保障法律體系。

(二)完善社會保障制度社會保障制度是國家根據社會經濟發展水平依法建立的、以物質幫助為主要內容的、旨在保障公民基本生活水平和發展需要的基本制度。根據憲法第14條的規定，我國目前已經建立起一系列的社會保障制度，其中最為核心的應當是社會保險制度；另外，還有農村五供養制度、城市最低生活保障制度、廉租房制度、九年制義務教育制度、針對特定群體的社會優撫制度等。這些制度從不同的角度、對不同的對象給予不同的社會保障，為需要救助的公民提供必要的物質幫助或資金救助，充分保障公民在年老、疾病、傷殘、失業、生育、死亡、遭遇災害、面臨生活困難時能夠憑借從國家獲得的相應的扶助、救助，妥善應對生存挑戰，維持基本生活。當前的社會保障制度還是有缺陷的，突出表現在：一是現行社會保障制度還沒有把所有公民納入保障范圍，都只是針對某一群體給予一定的社會保障；二是社會保障支出水平較低，與當前的經濟發展水平和公民實際需求有較大的差距，比如公共體育場所和體育設施建設、貧困地區義務教育保障和教育基礎設施建設、農村醫療衛生設施建設等都不到位；三是基礎醫療設施和資源分配不均，如受經濟發展水平差異的影響，經濟發達地區與欠發達地區在醫生的數量、水平和基本醫療設施配置等方面都存在很大差異；四是社會保障基金的管理和監督機制不到位，導致社保資金被挪占等情況時有發生。因此，社會保障制度應當與經濟社會發展水平相適應，與公民的實際需求相適應。國家應當根據社會發展實際和經濟發展差異，統一協調，在建立統一的社會保障制度的基礎上，有效進行資金、資源分配，把有限的資金、資源配置到急需的地區，分配給急需的群體，促進社會公平。根據‚建立更加公平可持續的社會保障制度的要求，完善的社會保障制度應當以公平性、可持續性、保障性、多層次性為基本原則，充分吸納社會資源為社會保障制度建設服務，促進建立多層次社會保障體系，為公民提供全方位的社會保障。

(三)完善監督和責任追究機制在社會保障制度建設過程中，國家應當加強監督機制和法律責任追究機制的建設?！渡鐣ｋU法》和《社會救助法（草案）》中均應規定國家機關工作人員違反社會保障法律規定，應當依法給予處分，這是社會保障法律責任的一個方面。

首先，應加強對職能部門的監督。社會保障權的義務主體是國家，義務的履行者主要是各級政府、相關職能部門及其工作人員。根據法律的規定，當遭受法律規定的情形而成為弱勢群體時，公民可以向國家有關部門提出申請，請求國家救濟，給予物質幫助。相關部門收到公民申請后應當依法對公民的申請進行資格審查，查明公民是否符合享有社會保障權的法定條件。在審查過程中，相關部門是處于優勢地位的，可以說，弱勢群體的社會保障權能否真正實現，取決于相關工作人員的認定。這種情況就必須設定必要的監督機制，加強對職能部門的監督。只有把相關職能部門的權力行使完全置于監督機制下，才有可能確保國家的資金、資源分配給真正需要的弱勢群體，才能保證弱勢群體社會保障權的實現。其次，應當進一步完善并落實法律責任追究制。在這方面要重點強調對職能機關及其工作人員違反社會保障法律規定的責任追究?，F有社會保障法律規定，對有關機關及其工作人員違反社會保障法律規定的違法行為，應當依法給予處分。但給予何種處分，處分的幅度多大，都沒有明確。《刑法》第273條‚挪用特定款物罪、第384條‚挪用公款罪對于挪用救災、優撫、救濟等資金的犯罪明確給予刑罰處罰，但這對于相關部門或工作人員完全落實社會保障法律的規定，給予弱勢群體及時、公平的救濟，是遠遠不夠的。其原因在于這兩類犯罪不能窮盡相關人員可能的違法行為，比如某些機關的不作為或不及時作為，導致弱勢群體不能得到救助而加劇生存困境、生活難以為繼等情況的發生。這種情況怎么明確法律責任？內部行政處分是難以產生必要的威懾力的。對此，有必要在‚瀆職罪中明確相關人員不作為或不及時作為的法律責任。

總之，憲法權利能否真正實現要取決于具體法律是否對其進行具體化的規定。弱勢群體的社會保障權已經在憲法中予以明確，成為公民的憲法權利，社會保障法律在立法和實施過程中應當對社會保障權給予充分的肯定和明確，并設定完善的制度，以保障弱勢群體社會保障權的實現。立法應當與經濟發展水平相適應，應當與公民的生存、發展需求相適應。只有建立社會保障法律體系，完善社會保障制度，作為憲法權利的弱勢群體的社會保障權才能真正實現，社會公平才能真正體現。

作者：楊文義單位：河南科技學院