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一、社會保障體系建設的重大意義

(一)完善的社會保障體系是深化改革開放的“安全網”社會保障具有社會穩定器、公平調節器和經濟減震器的功能。改革是中國的第二次革命,必然要觸動人們的利益關系,影響社會和諧與穩定。只有建立和完善社會保障體系,才能保障改革開放的順利進行。如果大家都有基本生活保障,就不會上訪、靜坐、絕食,更不會出現大規模群體性事件。財政部數據顯示,2011年我國公共安全支出預算為6244.21億元,高于國防支出預算的6011.56億元;2012年公共安全預算是7017.63億元,仍然高于國防支出預算的6702.74億元。這說明公共安全花費巨大。只有打破城鄉差別,以及農工商學兵等行業差別,健全社會保障體系,才能體現社會公平,維護社會穩定,形成改革開放的“安全網”。

(二)完善的社會保障體系是科學發展的必要條件建立和完善社會保障體系,既是保持社會穩定的需要,也是擴大內需、促進改革開放和科學發展的需要。社會保障體系是宏觀調控的手段,政府可以通過調整社會保障的項目和標準,調節社會總需求,穩定公眾消費預期,減少經濟周期性波動,實現可持續發展。實證研究表明,我國城鎮職工和城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療保險,以及各類商業健康保險,對于擴大居民消費都具有明顯的促進作用。而城鎮居民基本醫療保險對消費的刺激作用大于新農合,說明新農合醫療制度在保障水平和籌資機制等方面還不完善;商業健康保險的促進作用某種程度上還要大于城鎮職工基本醫療保險,說明社會基本醫療保險的宏觀經濟促進作用還有潛力。從另一方面看,社會保障基金的長期積累和投資運營,也有助于促進資本市場的穩定發展。因此,健全的社會保障體系,是經濟社會創新發展、科學發展的必要條件。

二、我國社會保障體系存在的主要問題

社會保障是國家或社會通過各種公共手段,向社會成員提供保護,幫助社會成員抵御因災害、疾病、生育、工傷、失業、年齡、死亡等導致的喪失收人或收人銳減所引起的生活困難。一般說來,社會保障體系包括四個方面的制度安排,即社會保險制度、社會福利制度、社會救助制度、社會優撫制度。經過一百多年的發展,社會保障在各國經濟和社會生活中的影響越來越大,已經成為市場經濟不可或缺的重要支柱。我國是社會主義國家,理應建立起比西方“從搖籃到墳墓”更加科學的社會保障體系。目前我國社會保障體系存在著經營管理低效、保障內容不全、保障人口歧視、保障資源錯配等問題,并且面臨就業壓力、人口老齡化、衛生保健體制脆弱等方面的嚴峻挑戰。這是我國改革難以做到理論徹底性的重要原因,也是我國被西方某些人攻擊的焦點之一。

(一)社會保障體系存在缺口我國社會保障體系存在缺口是不爭的事實。2012年中國社科院《中國養老金發展報告》,以及曹遠征、戴相龍、樓繼偉等人士均認為,我國社會保障存在缺口。一是資金缺口。例如養老金缺口,原因之一是歷史欠賬,歷史上許多年公務員、部隊軍人根本沒有繳納養老金,1997年以前退休的工人也沒有繳納過養老金;原因之二是經常出現挪用現象,如2006年上海社保基金挪用案等;原因之三是占工資總額20%的統籌賬戶,不能足以支付老一批退休工人的養老金;原因之四是老齡化人口基數龐大,速度加劇,退休人數增加的速度遠快于社保資金充實的速度。國際上通常把60歲以上的人口占總人口比例達到10%,或65歲以上人口占總人口的比重達到7%,作為國家或地區進人老齡化社會的標準。根據全國老齡委統計,2012年我國老年人口數量達到1.94億,老齡化水平達到14.3%;預計2013年老年人口數量將達到2.02億,老齡化水平將達到14.8%。二是覆蓋缺口。我國教育投人和衛生投人相對于國家經濟規模而言,尚處于較低水平。在現行財稅體制下,一些地方政府稅源枯竭,尤其是縣、鄉政府缺乏必要的財力支撐。據國務院發展研究中心調查,在農村義務教育經費中,中央僅負擔2%,省地(市)兩級負擔11%,縣級負擔9%,而78%的經費要由鄉鎮一級來負擔。許多縣鄉因教育投入不足導致鄉村校舍簡陋破舊。由于同樣的原因,農村人口的醫療狀況普遍低下,如農村醫院床位占全國床位總數的比重已從1982年的60%跌至2001年的34.2%,比1965年的40.2%還要低。城市衛生資源相對集中于大城市,而大城市的衛生資源又相對集中于大中型醫院。2000年世界衛生組織在衛生負擔公平性方面,將中國排在第188位。這表明我國社保需求面廣而覆蓋面窄,城鄉差別大,社會保障覆蓋不平衡。

(二)社會保障水平差距過大社會保障主要包括養老、醫療、失業、工傷等保險和低收入群體保障。目前我國社會保障存在行業分割、區域分割、項目分割等現象。在行業上,政府公務員的社會保障由財政全額支付,企事業單位則由單位和個人按比例支付,農民則自愿自費參加。在地域上,中央政府和地方政府,以及地方政府之間存在差異,尤其是城市和鄉村之間存在巨大差距。在項目上,教育和醫療保健等各種社會保障“各自為政”,僅養老保險就有城鎮職工、城鎮居民、新農保、機關事業單位等四種模式,籌資方式、繳納方式、繳費標準、報銷比例、起付線和封頂線等均不一致。這種碎片化的社保制度,不僅影響社會公平,也使參保人員在就業狀態變動時面臨“選擇難”和“銜接難”。

(三)社會保障投人不足近些年來,世界許多國家的社會保障支出巳超過國防和外交,成為政府第一大支出項目。發達國家社會保障支出的比例一般占政府總開支的50%以上,世界軍事開支最大的美國,在各類社會保障項目方面(不含醫療保健和住房福利)的支出高達30%左右,超過了一般性公共開支的12.75%,也超過了國防和安全開支的20.65%。2010年,我國社會保障支出占財政總支出的比重為14.06%,2011年為10.2%,而在此期間世界平均水平是15%-20%,西方發達國家是30%-50%。從我國社會保障支出占GDP的比重看,2010年為2.28%,2011年為2.36%,而美國自1952年以來均保持在20%以上,英國自1973年以來則穩定在35%-43%。這表明,我國社會保障投人嚴重不足。

三、加快我國社會保陣體系建設的對策思考

加快社會保障體系建設,不僅是為了解決制度變遷所涌現出來的國內社會問題,同時也是在國際層面建立國家保護機制的需要。面對美歐日陰謀實施“跨太平洋伙伴關系協議”“跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定”對我國進行封鎖的新形勢,必須千方百計推動國內消費,刺激經濟持續健康穩定發展。1998年,黨的十五屆三中全會就提出了建立多層次社會保障體系,按照社會保障的不同類型確定其資金來源和保障方式,實行社會保障行政管理和保障基金經營分開。黨的十八大將統籌推進城鄉社會保障體系建設,作為在改善民生和創新管理中加強社會建設的重要抓手,作為保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度,給予高度重視。我們要積極借鑒W際先進經驗,堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續的方針,以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點,進一步加快社會保障體系建設步伐。

(一)建立全覆蓋、?；?、多層次、可持續的社會保障體系建立?；?、多層次、全覆蓋、可持續的社會保障體系,應當重點抓好以下環節:一是社會保障覆蓋到每個中華人民共和國公民,人人平等享有社會保障。二是社會保障覆蓋到所有社保內容,包括養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險,等等。要通過國家立法為所有公民設立金額相同的社會保障賬戶,實行平均基本生活保障制度。三是要在保障基本醫保、基本養老和基本失業救濟的基礎上,鼓勵個人和單位根據實際情況參加補充商業性健康保險、商業性養老保險、商業性失業保險,體現層次性和差異性。同時,社會保障作為個人資產,可以進行自我管理,提高個人金融運作和防范風險的水平。

(二)建立中央垂直管理的社會保障體制世界社會保障制度有三種具有代表性的模式。第一種是英國和北歐等國家實施的“國家保障模式”,國家為全民提供保障,資金來源于一般稅收,而無需享受者繳費。第二種是德國、法國、日本等國家實施的“社會共濟保障模式”,要求雇主和雇員共同繳納社會保險費,形成專項基金,國家給予免稅優惠或財政補貼,通過大規模統籌互濟分散風險。第三種是新加坡實施的“強制性儲蓄積累模式”,每個勞動者都有強制性的個人儲蓄賬戶,將雇主和雇員的繳費計入其中,以備年老、生病等之需,個人賬戶資金實行市場化投資運營。近些年來,我國借鑒“社會共濟保障模式”和“強制性儲蓄積累模式”,推進社會保障體系建設,但由地方政府具體管理和籌資,中央政府給予補貼。而世界上大部分國家的社會養老保障,是由中央或聯邦政府管理,醫療保障是由中央或中央和地方政府協同管理。例如美國的養老保險是由聯邦政府負責;日本的養老保險是由中央政府負責,醫療保險則由中央政府和地方政府共同負責。根據國際經驗,我國應該通過中央集權實現社會保障的公平和效率,以適應人口大國和大規模城市化過程帶來的勞動力遷移的實際。國家要做好全局性的頂層設計,整合財政部、人社部、衛生計生部等部門的資源,建立垂直的社會保障運行管理機構和工作隊伍,應對日益龐雜的養老保險、醫療保險、工傷保險、生育保險、失業保險等業務。

(三)建立高效順暢的社保資金運營機制和基金投資盈利機制我國新一輪改革的重點應是建立全覆蓋、保基本、多層次、可持續的社會保障體系,而其突破口在于通過財稅制度改革充實社保資金。要通過對國有企業、國有股收取盈利,增加養老金戰略儲備基金。我國《公司法》規定,國家財政必須向國企要分紅,而這些分紅只有納入社會保障資金,才能充分體現企業的社會責任,彰顯公平與效率。因為國有企業的發展是靠財政投人和國有銀行支持的,而銀行又是主要靠國家利率政策賺錢的。國家是全民的國家,銀行是全民的銀行,國企是全民的國企,全民應該取得回報。國企上繳比例應該達到國際標準的30%以上,同時納人上繳范疇的企業必須擴大到各類央企、地方國企和國有金融機構。要建立社保基金投資盈利機制。社保基金要通過進人股市、購買國債、投資實業等經濟金融手段,實現保值增值。因為通脹是經常性現象,如果社保基金不進行對沖,通脹率一旦高于社?；鹩骄蜁s水。我國規定,各級政府管理的基本養老保險基金,只能用于購買國債或存入銀行。但是,社?；鸸芾頇C構往往受到銀行攬儲的誘惑,將社?；鸫嫒算y行。有的專家認為,從2001年到2011年,我國基本養老保險基金獲得的年收益率不到2%,而同期年均通脹率高達2.47%,以此推算,基本養老金“縮水”近6千億元。世界各國通行的養老金投資法則是“三分法”,即資本市場投放三分之一,保值投資三分之一,項目投資三分之一。我國規定了社?；鸬耐顿Y渠道,但卻沒有規定社保資金盈虧責任?！O立社保資金盈利的激勵約束機制,引進投資人才和管理人才,科學配置社保資金投資領域,實行專業化市場運作經營。要堅持專業投資、組合投資和長期投資相結合的原則,保證社?；鸨Ｖ翟鲋?如果出現貶值,責任人應當受到懲處。

(四)完善社會保障目標體系和社會保障服務體系要以健全社會保障制度和拓展社會保障功能創新宏觀調控。社會保障體系建設是一項系統社會工程,關系國計民生和改革發展穩定大局。要通過調整社會保障項目和標準,調節社會總需求,穩定公眾消費預期,減少經濟周期性波動,促進可持續發展;通過社會保障基金的長期積累和投資運營,促進資本市場穩定發展,維護金融穩定,提高金融效益;通過制定合理的社會保障費用國家財政轉移支付政策,優化公共支出結構,提高財政服務質量和水平。要通過建立社會保障管理運營信息化系統,提高社會保障服務質量水平。社會保障具有政策性強、業務范圍廣、信息流量大、數據交換頻繁等特點,每天都會產生巨大的數據洪流。電子政務是政府管理的工具,要借助計算機網絡技術,特別是云計算和大數據技術,實現社會保障管理運營的信息化、智能化,建立全國統一的社保云數據中心和社保網絡系統平臺,實現“五險合一”“一單征收”“一站式服務"“全程監管”。要對勞動保障咨詢服務系統進行整合,實現全國咨詢服務中心的互聯,形成“一地呼人、全國咨詢”的服務模式。同時,中央財政要劃出專款購買社保服務項目,如支持發展示范項目、承接社會服務試點項目、社會工作服務示范項目、人員培訓示范項目等,培養一支政治過硬、業務熟練的社會保障服務隊伍,構建安全方便的社會保障服務體系。

(五)加快社會保障立法加快社會保障體系建設,不僅需要建立和完善財政支持、貸款支持、免稅支持、培訓支持等一系列政策體系,而且應當加強社會保障立法,將社會保障納入制度化、法制化、規范化軌道。我國憲法第45條規定:中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質幫助的權利;國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。但必須看到,憲法規定的這些條陳過于籠統,應該明確規定國家必須為公民建立終生統一、以身份證號為標準的社會保障號碼,同時在銀行開列相應社會保障賬戶,國家每年將國有股分紅打入該賬號。與此同時,要在已頒布實施的《社會保險法》《勞動合同法》《就業促進法》等法律的基礎上,盡快制定和頒布《社會救助法》《住宅法》《公益慈善法》等法律法規,構建完善的社會保障法律法規體系。要以《社會保障法通則》的立法形式,明確我國社會保障制度的基本原則、構建框架、運行規則、適用范圍、籌資方式、管理機構、管理體制、監督機制、糾紛調處、訴訟程序等,并在此基礎上制定頒布《社會保障法典》。綜上所述,加快我國社會保障體系建設,必須立足于基本國情,吸收古今中外的社會保障思想,借鑒古今中外的社會保障經驗,加強社會保障體系頂層設計,完善政策法規,實行全國統籌,為改革開放和科學發展保駕護航,充分彰顯社會主義制度的優越性。

作者：楊枝煌單位：北京大學