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一、城市化進程下的失地農民

隨著我國經濟的高速發展和城市化進程的加快，全國建設用地需求持續增加，農村土地被大量征用，據2011年中國國土資源公報公布，2011年我國共批準建設用地61.17萬公頃，其中轉為建設用地的農用地41.05萬公頃，轉為建設用地的耕地25.30萬公頃，同比分別增長26.3%、21.6%、19.4%。隨著建設用地增加和農用地減少，失地農民的數量急劇上升。據測算，1999年至2010年，將近3000萬農民失去其賴以安身立命的土地，而這一數字還將繼續增加。農民是我國工業化和城市化的最大成就者，然而隨著土地的流失，他們被迫作出巨大犧牲，喪失諸多權益。

(一)與土地相關的權益流失

1、失去寶貴的家庭財產

馬克思曾經說過：“勞動是財富之父，土地是財富之母”，由此可見土地是隱含巨大價值的家庭財產，能夠為農民帶來穩定收入。自2003年3月1日起實行的《中華人民共和國農村土地承包法》也賦予了農民以土地的使用權、流轉權、收益權及繼承權等。農民一旦失去土地，即無法享受這些權益帶來的經濟利益，這對失地農民來說，是一項巨大的損失。

2、失去基本的就業崗位

耕作土地是農民最主要的也是最基本的工作崗位。他們學習到的、掌握到的知識與技能，皆是與耕地相關。失去土地，意味著失地農民的技能不再有用武之地。同時由于長期耕作的緣故，大部分失地農民缺乏現代社會所需要的勞動知識及技能，在競爭激烈的勞動力市場上，農民失地即意味著失業。

3、失去可靠的生活保障

農民的經濟收入主要來源土地的收益，這也是他們最穩定的收入來源，也是他們抵御市場風險的一道屏障：土地不僅為他們提供果腹的糧食，還為他們提供晚年養老的方式與手段。農民失去土地，就是失去最可靠的生活保障，直面來自市場經濟的各種風險和挑戰。

(二)社會身份轉換帶來的風險絕大多數失地農民都經歷了社會生活的巨大轉變，不僅包括從農民到其他行業工作者的職業轉變，還包括了從農村到城市的環境轉變，從農民到市民的身份轉變。他們的生活、生產方式將被迫城市化，與此同時卻無法享受到城鎮居民應有的福利待遇。這些失地農民被迫游離在城市與農村的邊緣。在許多地方，失地農民已經淪為種田無地、就業無崗、低保無份的“三無游民”。政府應當對他們給予關注與保護。

二、當前失地農民面臨的主要問題

失地農民為城市化所作出的犧牲是巨大的，然而他們卻沒有受到與此犧牲相應的補償，對于失地農民而言，社會對他們未來生活所給予的保障與支持是遠遠不足的。

(一)經濟補償不足由于法律規定的缺漏及實際執行的偏離，我國現今對失地農民的經濟補償，與他們的損失相比，顯得杯水車薪。表1顯示的是我國4個省份的征地補償標準及當地農村居民家庭人均純收入的對比情況。從表中我們可以看出，各地政府給予失地農民的經濟補償僅相當于他們在3至12年內的人均純收入之和（而事實上，大部分地區的補償僅相當于3至5年的人均純收入之和，僅個別耕種條件極為優越的地區可獲得相當于12年人均純收入總和的補償）。在考慮了通貨膨脹后，這點補償遠不足以為失地農民提供穩定的生活保障。實際中大部分農民在失去土地后都面臨著收入下降、生活水平惡化的情況。我們認為，經濟補償的不足主要由以下兩點原因導致：

1、法律規定的補償標準過低

2012年11月28日，國務院常務會議通過《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》，草案規定，“征收農民集體所有的土地，應當依照合法、公正、公開的原則制定嚴格的程序，給予公平補償。”而具體的補償標準則主要參照《中華人民共和國土地管理法》第47條規定，其主要內容如下：“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。……每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。……依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。”簡言之，土地補償費和安置補助費之和，下限是10倍，上限是16倍，最高不得超過30倍。問題在于上述補償標準根本不足以保持失地農民原有收入水平，不足以彌補他們的經濟損失。

2、農民只能領取到部分補償

首先，各地在具體執行補償辦法時，往往采取最低限度的補償水平，更有甚者還低于法律規定的最低水平；其次，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條的規定，農民一人并不能取得所有的征地補償款：土地補償費歸農村集體經濟組織所有，安置補助費歸安置單位所有，地上附著物及青苗補償費歸其所有者所有。國土資源部在2010年7月發出的文件《關于進一步做好征地管理工作的通知》中也明確地指出，征地補償費依法部分支付給被征地農村集體經濟組織，部分支付給被征地農民，具體分配辦法由省級政府作出規定。因為上述規定，農民實際得到的補償費用往往只有財政撥付的一半或是三分之一；最后，村集體、村干部截留征地補償款現象嚴重。例如，自2011年12月以來江蘇省贛榆縣柘汪鎮響石村鎮長就以“為了保障村民的利益不受損，不讓他們‘坐吃山空’”為由，私自截留500多戶村民的征地補償款及安置費，款項總和超過5000萬元。對這一明顯違反法律法規的行為，該鎮長竟理直氣壯地以“要有勇氣去違反點規定”作出回應。

(二)制度性保障問題嚴峻

經濟補償的不足已經使得失地農民面臨生活水平大幅下降的危機，而社會保障制度在維護失地農民合法權益方面的缺位更使得失地農民的生活保障問題尖銳與凸出。

1、失地農民面臨就業危機

現代農業經濟理論認為，每征用一畝地就伴隨著1.5個農民失業。目前我國大多數農民教育程度偏低：據中國統計局綜合司公布的第二次全國農業普查數據公報顯示，2006年我國農村外出從業勞動力中，文盲占1.2%，小學文化程度占18.7%，初中文化程度占70.1%，高中文化程度占8.7%，大專及以上文化程度占1.3%。低水平的受教育程度，再加上職業技能的匱乏，使得失地農民成為無文化、無資金、無技能的“三無”弱勢群體，再就業率不足20%。然而，失地農民自身綜合素質不高并不能完全解釋他們再就業時面臨的巨大困難，征地制度與保障制度的缺陷才是兩大主要原因。

(1)征地制度缺陷。現行失地農民的安置方法主要有三種：一是由征地單位吸納失地農民就業。但是隨著勞動力市場的完善，該模式已經難以滿足需求；二是把征地款付給鄉、村集體，讓其妥善安置失地農民。雖然大部分鄉、村集體試圖以鄉村企業的形式來吸納失地農民，但是，由于產權不明晰、監督不健全、管理不有效等問題，大部分企業遭市場淘汰，小部分存活企業也自顧不及；三是將補償費一次性支付給失地農民，這也是我國目前主要的安置方式。但是失地農民在以土地使用權置換生活安置費后，就被推向勞動力市場。在機制缺漏、信息零散同時賣方過度競爭的勞動力市場上，缺乏工作技能和經驗的農民便茫然失措，真正再就業的人不多，留下了失業隱患。

(2)保障制度缺陷。如前文所述，我國城鄉二元社會結構直接造成了社會保險制度的城鄉差異化特征。在我國，政府為城鎮居民提供了良好的失業保險制度。而農村居民基本上無法進入失業保險制度的涵蓋范圍。因此沒有城鎮戶口的失地農民一方面處于失業困境，另一方面卻無權享受政府提供的較高水平的失業保險。

2、失地農民醫療問題突出

城鎮居民享受著政府提供的較好的醫療保險，保障水平隨著經濟發展也不斷提高。然而，迄今為止尚沒有較為健全的社會醫療保險來保障失地農民的健康，原因歸納為以下三點：

(1)新型農村合作醫療保險（以下簡稱新農合）問題叢生。受城鄉二元社會醫療保障制度所限，城鎮居民享受的是公費醫療、勞保醫療等社會醫療保險，農民則是初具社會醫保雛形的新農合。而且，新農合的制度設計不完善，問題較多，主要包括：一是保障水平低。新農合是以大病統籌兼顧小病理賠為主的農民醫療互助共濟制度，主要救助農民的疾病醫療費用，而普通的門診、跌打損傷等費用不在責任范圍內，因此農民的實際受益不如預期；二是參加和辦理報銷的程序繁瑣。就參加保險而言，必須在戶籍地參加新農合的規定使多數在外務工的農民繳費不經濟論壇便。就報銷費用而言，占花費大頭的門診費用不予報銷，對準予報銷的住院費用來說，如果報銷金額小于往返路費，同樣得不償喪；三是全國范圍內制度設計不統一。新農合的制度設計因地而異，由此出現了不同地方交費數額不一，交費時間不一、報銷比例不一，準予報銷和不予報銷的項目不一，報銷所需證據不一等現象，造成了農民的迷惑和茫然。

(2)失地農民進入城鎮醫療保險體系困難。在新農合保障不到位的情況下，再就業的困難又使失地農民無法通過加入城鎮職工基本醫療保險體系來獲得保障。即使能夠及時再就業，由于失地農民普遍流動性較強，加上信息不對稱問題，政府部門很難查證其就業單位是否辦理了相應的社會保險。

(3)失地農民往往無法使用商業保險。一般而言，失地農民繳費能力偏低，無法利用商業保險的形式來提高自身的保障水平，避免健康風險帶來的經濟損失，所以他們也無法通過商業保險的手段來抵御自身風險。

3、失地農民養老前景堪憂

對農民而言，土地不僅是生產資料，還是農民在最重要的養老保障。失去土地，也意味著失去這項重要的保障基礎。失地農民養老問題的激化主要是由兩方面因素引起，分別是傳統養老方式的衰弱及新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）的無效。

(1)農村傳統兩大養老方式的衰弱。農村傳統的兩大養老方式分別為土地養老和家庭養老，而這兩種養老方式的作用都隨著土地被征用情況的加劇而呈明顯的下降趨勢。一方面，對失地農民而言，土地養老的可能性幾乎不復存在。另一方面，家庭在養老方面的作用也出現了弱化。這是因為一般父母與子女的土地會被同時征用，一起失去保障，面臨生存問題。這樣農村主流的子女贍養老人的家庭養老模式就難以為繼。同時，在土地被大量征用的背景下，多數農村青壯年勞動力選擇外出打工，從表2中我們可以看出，農村外出務工人員以21至40歲年齡段的青壯年勞動力為主，占了外出從業勞動力總量的一半以上。如此高比例的青壯年勞動力流失造成的后果是留守老人的生活起居無人照料，陷入晚年貧困的境地。

(2)現行新農保無法真正起到養老保障的作用。2009年9月1日，國務院印發《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，標志著全國新農保試點工作的正式啟動。新農保工作開展至今以來，取得了不少成功。但是也出現了不少問題，而這些問題的存在直接影響到了農民，尤其是失地農民的養老保障水平。一是新農保基金保值增值困難。許多地區，有關機構或部門對于如何處理集中起來的基金普遍采取存入銀行的方式解決。基金的增值部分只按銀行的活期利率計算，利率低，收益少，再加上通貨膨脹等因素的影響，農村養老保險基金要實現保值已經相當困難，遑論增值。二是新農保實際保障水平低。出于自由選擇、靈活繳費的考慮，新農保允許農民在交納保費時根據自己的實際情況分100元、200元、300元、400元……2000元等多個檔次繳費。但由于農村經濟發展水平低、農民對農村社會養老保險制度缺乏信心等原因，大多數地區農民投保時都選擇了保費最低的100元／年的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農民選擇100元的檔次繳費15年后開始領取養老金，則每月可以領取72元（包括基礎養老金55元），如果考慮銀行利率下調或通貨膨脹等因素，農民領取的錢可能會更少。這點錢對農民養老來說根本起不了任何保障的作用。

三、針對失地農民制度性保障問題的解決方法

失地農民保障嚴重缺失的問題應當受到政府及有關部門的重視。如果政府不及時采取措施妥善解決，勢必造成嚴峻的社會問題，更有甚者很有可能會影響到我國城市化和工業化進程的進一步發展。要想解決失地農民缺乏保障的問題，政府不僅要集思廣益，全方位、多角度采取措施綜合治理，更需要對癥下藥，從問題根源入手，完善當前的社會保障制度，構筑多元化的社會保障體系。

(一)針對失地農民就業問題的解決方法

1、建立和完善“經濟補償、社會保障、就業服務”

三位一體的新型征地補償機制農民從失去土地到尋找到工作，存在一個時間差。如果這個時間差過長就會影響到農民的正常生活，甚至增加社會不穩定因素。因此，政府在給予失地農民經濟補償外，還須建立適應市場經濟的征地安置服務機制，向失地農民提供制度性的保障與服務，縮短時間差，助其順利再就業。

2、促進農村勞動力向第二、三產業的轉移

政府應加強失地農民的職業素養培訓，培養他們的競爭優勢。同時，政府應積極建立政企合作關系，及時掌握企業缺工招工信息，為失地農民免費提供招工信息，避免年輕勞動力在家待業，防止無業人員閑置，給社會帶來不良影響。

(二)針對失地農民醫療問題的解決方法鑒于我國農村大部分地區經濟發展程度不高，失地農民普遍收入水平較低，因此寄希望于失地農民憑借一己之力解決醫療問題是既不現實也不負責的。我們應當從制度入手，建立起失地農民的醫療保障制度，讓政府負擔起失地農民的醫療重擔。在現階段建立失地農民醫療保障制度，有兩種不同方式可供選擇。一種是將其納入城鎮職工基本醫療保險。這種方式不僅符合失地農民從農民向市民的社會身份轉變，同時還能夠提高失地農民醫療保險的統籌層次，形成較好的抗風險合力，實現共濟互助。另一種則是根據失地農民現有的經濟情況、收入水平，將其納入新農合，鼓勵并要求失地農民人人參加，利用保險的“大數法則”，形成社會合力，共抗醫療風險。此外，政府在建立醫療保障制度時應特別注意重疾保障功能。這是因為重大疾病通常帶來巨大的經濟風險，而失地農民受限于收入水平，抵御此類風險的能力較低，“因病致貧”、“因病返貧”的現象屢見不鮮。因此，政府在制定政策時要注重考慮大病風險問題。設計人員在設計保障制度時也應注重提高重大疾病的保障水平。

(三)針對失地農民養老問題的解決方法在失去土地保障的情況下，失地農民的養老除了仰賴政府的支持外，還必須充分發揮家庭的作用。家庭養老功能的發揮與強化，可以從兩個方面入手。一是在法律規定上明確子女對父母應盡的贍養義務，加重懲罰措施與力度，促使家庭養老在全國地區得到有力實行。二是加強宣傳工作，制造輿論氛圍，強調子女對父母應盡的倫理道德義務。自古以來，在深厚的儒家文化影響下，因血緣、姻親和經濟關系互相結合而產生的家庭一直是中國社會千百年來的基本社會單元，擔負著解決家庭成員生、老、病、死的重任。我們應堅持宣揚中國特色社會主義的價值觀和榮辱精神，努力形成“幼有所愛，老有所養”的社會氣氛，以道德為指引，以輿論為監督，共同保障失地農民的晚年生活。

四、結束語

本文通過研究發現，現階段失地農民遇到的問題是多方面的，既有征地制度的問題，也有制度性保障問題，還有文化上的認同感問題，我們通過對失地農民這一群體的專門剖析，得出主要研究結論如下：

(1)土地對農民而言不僅是重要的生產資料，還是最基本的收入來源，因此農民在失去土地的同時也喪失了包括家庭財產、就業機會、生活保障等在內的一系列權益；另一方面，失地農民在從社會身份轉換這一過程中，由于緩沖措施的缺失，在毫無準備的情況下被直接推向市場，直面市場經濟的挑戰，承擔了過多風險。

(2)現行征地制度在制定補償標準時測算依據不足，導致失地農民收到的經濟補償不足以維持他們的長遠生活；同時法律規定的缺漏，村集體、村干部截留補償款現象嚴重，使得失地農民實際到手的資金往往只有極小的一部分。

(3)失地農民還面臨著制度性保障問題：一是受制于安置方法單一和綜合素質較低，失地農民再就業十分困難，在政府沒有提供相應的就業保障機制的情況下，失地農民還面臨失業難題；二是由于城鄉二元的社會結構劃分，失地農民既沒有專門的社會醫療保障又無法進入城鎮居民醫療保障體系。較低的收入水平也減少了失地農民投保商業保險的可能性；三是農民擁有土地的減少直接導致農村傳統的兩大養老方式的衰弱，在現行社會養老保障體系無法覆蓋的情況下，失地農民如何養老已成為一個較為嚴重的社會問題。

(4)針對上述制度性保障問題，我們給出如下建議：一是政府應加強工作，完善服務，通過多種渠道妥善安排失地農民的再就業崗位，促使其向非農產業轉移；二是因地制宜采用不同方式建立失地農民社會醫療保險體系，解決他們的后顧之憂；三是通過教育、輿論宣傳等手段充分發揮家庭在養老上的重要作用，使其成為解決失地農民養老問題的一個有效手段。經過多年發展，我國的城市化已取得不俗成績，但也遺留下不少社會問題。失地農民作為特殊的社會弱勢群體以其龐大的數量、尖銳的問題成為了制約我國進一步發展的主要瓶頸之一。現階段是我國經濟、社會轉型的關鍵時期，妥善解決失地農民的社會保障問題是構建社會主義和諧社會的內在必然要求，同時也為我國未來的長遠發展打下良好基礎。

作者：劉昕單位：中國人民大學財政金融學院