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德國社會(huì)保障住宅分配制度演變

1．限制房租制度

在西方國家中，德國是實(shí)行住宅社會(huì)保障最早的國家，最初不是由政府，而是由天主教會(huì)推動(dòng)的。1521年天主教會(huì)開始為貧窮教徒家庭建造住宅，以相當(dāng)?shù)偷淖饨鸪鲎饨o他們①（HelmutJenkis，，2004）。受助家庭的收入線與繳納所得稅的收入線相同。在之后相當(dāng)長的期間內(nèi)，從1667年德皇威廉一世到后來的普魯士政府都是采取的限制租金的方式，幫助低收入家庭克服居住困難。普魯士時(shí)期的具體做法為：政府以優(yōu)惠價(jià)格或長期出租的方式提供房基，或在一定期限內(nèi)稅收減免（最短6年最長20年）；政府為住宅建筑提供價(jià)格適當(dāng)?shù)氖^等建筑材料。1736年政府促進(jìn)住宅建筑方面支出已達(dá)到財(cái)政收入的5％，1782年為12％。政府對這些享受政府優(yōu)惠條件建設(shè)的住宅都采取租金限制。這種限制租金的制度一直延續(xù)到二戰(zhàn)以后的德意志聯(lián)邦共和國。限制房租在保證低收入者能夠租得起房的同時(shí)，也帶來弊病，即越是管理不善的房產(chǎn)公司，從政府得到的補(bǔ)貼就越多。1953年以后開始改變這一政策，規(guī)定社會(huì)住宅房租可以提高到政府規(guī)定的參考房租的130％到150％（但仍然低于市場房租），以此減少財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。1956年取消了統(tǒng)一規(guī)定房租的政策，引進(jìn)成本房租。在成本房租約束下，提高房租需要提出成本資料并經(jīng)過政府批準(zhǔn)。成本房租理論上仍然是社會(huì)房租，因?yàn)樗皇怯晒┣箨P(guān)系決定的。因此，成本房租仍然屬于租金限制。社會(huì)住宅的所有權(quán)并不全是市鎮(zhèn)公共所有的房地產(chǎn)公司，有相當(dāng)大的一部分是屬于享受政府優(yōu)惠的私人房產(chǎn)公司所有。限制房租制度實(shí)行過程中產(chǎn)生的問題：1）補(bǔ)貼對象難以控制。享受低房租的人越來越多。申請社會(huì)住宅時(shí)，雖然要提供家庭狀況和收入證明，由于在入住以后的時(shí)間里收入提高或者個(gè)人受教育時(shí)間的延長，使符合條件的家庭越來越多。原申請人收入從低收入變?yōu)楦呤杖牒?，并不能及時(shí)退租，也存在為保持享受低房租住房的資格，而減少工作時(shí)間，保持低收入水平的情況。2）成本房租導(dǎo)致房租扭曲。其原因：a．由于申請資助用的成本資料是期初成本不是重置成本，導(dǎo)致在同一地區(qū)（由于不同時(shí)間建設(shè)的）社會(huì)住宅房租水平的不同。b．從市場經(jīng)濟(jì)原則出發(fā)，房租不僅僅是成本，也應(yīng)該包括利潤，房租控制限制了供給方增加供給的積極性。c．由于是成本房租，供給方可以加大成本，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)性下降。因此，固定房租水平尤其不適合戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)變化和收入增長的變化。限制房租制度存在明顯的分配不公。由于低租金的社會(huì)住宅并不能夠?qū)⒌褪杖肴喝堪āo論采取排隊(duì)分配還是抽簽分配，總有符合受助條件的家庭被排除在外，對于不能夠得到社會(huì)住宅的家庭就是不公平。同時(shí)，房租控制的核心問題是限制了租金，降低了供給方的積極性，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的房租由于供給不足而上升，最終也是損害了低收入者的利益。因?yàn)橄拗频姆孔馐鞘袌龇孔獾囊欢ǖ谋壤⒉皇枪潭ǖ姆孔?。低收入家庭中能夠得到低房租社?huì)住宅的，就可能得到比較好的居住環(huán)境，比如比較大的面積。不能夠得到低房租住宅的家庭，在有限的支出預(yù)算約束下，只能夠租比較小的面積或質(zhì)量比較差的房子，受助人群之間的不公明顯存在。同時(shí)，低房租住房有一定的地點(diǎn)限制，不一定能夠滿足受助人群的就業(yè)、子女上學(xué)的方面的要求，使住房保障能夠提供的實(shí)際福利大打折扣。因此，德國逐步放棄這一制度，到1968年，最終取消租金控制法，代之以房租補(bǔ)貼與購房補(bǔ)貼制度。

2．低收入家庭的房租補(bǔ)貼制度

從1960年開始，德國從戰(zhàn)后初期的強(qiáng)制住宅政策向正常時(shí)期住宅政策轉(zhuǎn)變。新政策首先是取消社會(huì)房租采取經(jīng)濟(jì)房租（市場房租）。取消限制房租政策需要解決的首要問題是如何保證低收入家庭的居住。限制租金政策一旦取消，房租就會(huì)上漲，低收入家庭將難以承受。為此，德國開始采取由財(cái)政直接對低收入家庭住房補(bǔ)貼的政策。住房補(bǔ)貼的具體數(shù)額取決于實(shí)際租用房屋的標(biāo)準(zhǔn)房租水平和居住面積。標(biāo)準(zhǔn)房租由城市等級、地理位置、建筑等級等項(xiàng)指標(biāo)確定，定期公布。實(shí)際租用房子的標(biāo)準(zhǔn)房租越高，可以得到的補(bǔ)貼便越多。1960年以后，對低收入家庭實(shí)行直接的房租補(bǔ)貼逐步成為德國住房保障的主要工具。領(lǐng)取住房補(bǔ)貼的家庭所支出的實(shí)際房租需要由房東向政府出具證明，以避免騙取住房補(bǔ)貼的情況發(fā)生。住房補(bǔ)貼需要個(gè)人定期提出申請，申請時(shí)需要提供的資料基本是所得稅納稅證明。即便是符合領(lǐng)取住房補(bǔ)貼的家庭，如果不主動(dòng)申請，也就自動(dòng)放棄了這項(xiàng)權(quán)利。住房補(bǔ)貼的彈性比較大，方便管理。個(gè)人所得低的時(shí)候可以申請，當(dāng)個(gè)人所得超過標(biāo)準(zhǔn)后，不能夠提供符合條件的證明資料，只能自動(dòng)終止申請。需要特別指出的是，實(shí)行住房補(bǔ)貼以后，政策上并不要求低收入家庭必須租廉租房或者其它低房租住房。受助家庭可以選擇適合自己需要的住房，比如距離城市比較近的普通公寓。因?yàn)檎难a(bǔ)貼根據(jù)其收入水平和房租水平有一定的限制，房租總支出越高，在所得相同的水平下，政府的補(bǔ)助部分和個(gè)人實(shí)際支出部分都同時(shí)提高。如果受助家庭以節(jié)省貨幣房租支出作為最大效用選擇，一般不會(huì)租很貴的房。舉例來說，你不會(huì)因?yàn)榭梢远嗄谜?00歐元補(bǔ)貼，自己多出300歐元房租。但是，如果受助家庭以居住實(shí)物福利為最大效用選擇，可以反向思維，租好的房子才能夠得到更多的福利，如果租房租低的差房子，自己反吃虧。因此，與實(shí)物福利相比較，享受房貼的家庭可以在居住方面有更多的自由選擇空間。德國社會(huì)住宅分配的原則就是，政府的補(bǔ)貼應(yīng)該給受助者帶來更多的自由，而不應(yīng)該由于政府補(bǔ)貼而剝奪更多的個(gè)人自由。如果補(bǔ)貼與剝奪個(gè)人自由相等，這種救助毫無意義。由于有房租補(bǔ)貼，理論上使低收入家庭可以住到一般收入家庭的居住水平，即能夠享受有尊嚴(yán)的居住水平。因此，在德國大量家庭從住的方面來看，外人完全看不出這是一個(gè)低收入的接受住房補(bǔ)貼的家庭。這也正是政府政策所希望的，因?yàn)檫@些低收入家庭與一般收入家庭成為鄰居，其子女可以享受比較好的居住環(huán)境，對于低收入家庭孩子成長與發(fā)展是有利的。

3．低收入家庭購房補(bǔ)貼

除了對低收入家庭直接提供房租補(bǔ)貼以外，政府也鼓勵(lì)低收入家庭擁有屬于自己的住宅。因?yàn)榈褪杖爰彝サ木蜆I(yè)不穩(wěn)定，多子女，非常容易在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期成為需要接受社會(huì)救助的家庭。而這些家庭擁有自己的住宅就可以提高個(gè)人的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，也就是提高了整個(gè)社會(huì)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力①。政府長期實(shí)行鼓勵(lì)低收入家庭的建筑儲(chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)，建筑儲(chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)是對個(gè)人以購買或建造自住房為目的的儲(chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)。在一定額度內(nèi)，個(gè)人的儲(chǔ)蓄存款可以享受10％的住宅儲(chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)利息。個(gè)人可以自由選擇是否參加建筑儲(chǔ)蓄和存款銀行。如果不參加，就等于自動(dòng)放棄這部分政府獎(jiǎng)勵(lì)。如果個(gè)人先參加了建筑儲(chǔ)蓄，后來改變計(jì)劃，沒有購買或者建造住宅，這部分貼息將不予支付，其存款只以普通利息率計(jì)算，連同本金到期后，支付給本人。政府建筑儲(chǔ)蓄存款獎(jiǎng)勵(lì)只適用于低收入家庭。同時(shí)，政府還有對多子女低收入家庭提供自有住宅購買補(bǔ)貼②，政府根據(jù)家庭的子女人數(shù)提供一定的直接補(bǔ)貼。自有住宅購買補(bǔ)貼和儲(chǔ)蓄貼息獎(jiǎng)勵(lì)，都是與購房合同相聯(lián)系的，直接通過銀行支付給賣方，沒有套取現(xiàn)金的可能。享受政府補(bǔ)貼購買的自住房，如用于出租，政府將要追回全部補(bǔ)貼。此外，雇主也可以為雇員的住宅儲(chǔ)蓄提供的一定限額的額外獎(jiǎng)勵(lì)。能夠享受購買自有產(chǎn)權(quán)房補(bǔ)貼的低收入家庭的標(biāo)準(zhǔn)為繳納所得稅所得線標(biāo)準(zhǔn)。制度設(shè)計(jì)的用意是，這部分家庭雖然不屬于貧困家庭，沒有資格享受住房補(bǔ)貼，但如果經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，這部分家庭很容易成為貧困家庭。因此鼓勵(lì)這部分家庭購買自有產(chǎn)權(quán)房，是為了穩(wěn)定這類家庭的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，就是他們一旦失業(yè)了，由于擁有自己的住房，也不需要政府支付住房補(bǔ)貼。也許人們更關(guān)心這樣的問題，在德國的制度中，是如何處理低收入家庭享受政府補(bǔ)貼購買房以后，家庭的經(jīng)濟(jì)狀況改善的案例。理論上有這種可能，比如，買房前是一個(gè)人就業(yè)，買房后是兩個(gè)人就業(yè)。如果細(xì)致考察，德國政策的確是對那些購買自住房補(bǔ)貼以后改變經(jīng)濟(jì)狀況的家庭是有利的，比如未成年的孩子，購房時(shí)是無收入的，幾年以后有了工作，就有了收入。但是，在政策討論中很少有人注意到這一點(diǎn)?？傮w上從政府方面的傾向來看，低收入家庭購買自己的住房，是大好事，值得鼓勵(lì)。2008年開始，為了減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，購房補(bǔ)貼已取消。改為對所有家庭，對舊房改造、提高能源利用率的措施提供投資貼息。

經(jīng)驗(yàn)和教

德國從1960年開始引入住房補(bǔ)貼制度以來，是比較成功的。用所得稅納稅資料和租房合同作為申請住房補(bǔ)貼的基本資料對于申請者和管理部門都比較簡單，每年定期申請制度，受助人群提高收入以后騙取住房補(bǔ)貼的案例相當(dāng)少見。但是長期實(shí)施住房補(bǔ)貼政策，邏輯上的一個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的后果必然是政府的住房補(bǔ)貼導(dǎo)致了實(shí)際住房需求水平的總體提高。這樣使得有些設(shè)計(jì)比較差，離市區(qū)比較遠(yuǎn)，交通不方便的公寓房逐步成為過剩物，房子很難租出去，導(dǎo)致空關(guān)現(xiàn)象，最后只能低價(jià)拍賣或炸毀，形成資源的浪費(fèi)。在長期的住宅社會(huì)政策促進(jìn)下，德國住宅總供給持續(xù)增加，居民總體居住水平明顯改進(jìn)。1950年德國人均居住面積為10－12平方米，2001年達(dá)到人均40平方米，同時(shí)，居住質(zhì)量也明顯提高，與西歐其它國家相比，總體居住環(huán)境名列前茅（僅次于瑞士）。這些都說明住宅社會(huì)政策在戰(zhàn)后社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但是，德國住宅社會(huì)政策也表現(xiàn)出明顯弱點(diǎn)，與西歐其它國家相比較，德國自有住宅比率為39％，倒數(shù)第一（1995年數(shù)據(jù)）。在有些大中城市自有住宅僅占11％－23％③（EberhardHamerandRainerGebhardt，1996）。這樣的結(jié)果被認(rèn)為是不能接受的。這一點(diǎn)被有些中國學(xué)者作為經(jīng)驗(yàn)，而德國學(xué)者基本將此作為批評德國住宅社會(huì)政策的論據(jù)，不是經(jīng)驗(yàn)而是教訓(xùn)。對此，理論界的主要看法是社會(huì)住宅的低房租，政府對市鎮(zhèn)房地產(chǎn)公司的補(bǔ)貼等多種政策手段導(dǎo)致了住宅市場的嚴(yán)重扭曲。所以，在新一輪的私有化過程中，大量的市鎮(zhèn)公有房產(chǎn)采取了向原租戶出賣的政策。四、德國經(jīng)驗(yàn)對中國社會(huì)保障住房分配制度設(shè)計(jì)的啟示從德國的經(jīng)驗(yàn)來看，最適當(dāng)?shù)淖≌鐣?huì)政策工具是對低收入家庭進(jìn)行房租補(bǔ)貼。實(shí)際上這也是中國政府改革以來始終追求的目標(biāo)：福利貨幣化。經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房都不是好的工具。也許有人認(rèn)為，政府直接提供經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房有利于直接增加住房總供給，這只是一個(gè)實(shí)物供給的幻覺。政府給那些租不起房子的家庭提供了房租補(bǔ)貼使他們可以租得起房子，就是直接增加了市場在這方面的需求，在這種情況下，就會(huì)提高平均房租水平，最后會(huì)導(dǎo)致住房總供給的增加。同時(shí)，如前所述，廉租房實(shí)際上限制了受助對象居住方面的選擇自由，廉租房使低收入家庭集中居住，鄰里效應(yīng)對低收入家庭的子女教育非常有害。中國現(xiàn)在關(guān)于是否應(yīng)該限制經(jīng)濟(jì)適用房出租的討論，正好說明這一問題。受助家庭認(rèn)為房子的位置對家庭成員上下班不方便，于是仍然住在市區(qū)的非常小的房子里，而將拿到的經(jīng)濟(jì)適用房出租。同樣，廉租房可以不可以轉(zhuǎn)租，問題的性質(zhì)是相同的。在受助家庭完全符合受助標(biāo)準(zhǔn)，沒有任何違規(guī)的情況下，政府事實(shí)上就面臨一個(gè)制定政策的自相矛盾，這就是享受政府福利和限制個(gè)人自由的矛盾。只有住房補(bǔ)貼可以有效地解決這個(gè)問題。

從當(dāng)前中國的制度現(xiàn)實(shí)來看，房貼在減少腐敗方面更有效。因?yàn)榉抠N是每月發(fā)放，而且是每年需要申請，搞虛假信息很難維持長久，而且每年的補(bǔ)貼總收入也是有限的，騙取也就是一年，在購買經(jīng)濟(jì)適用房的情況下，一次涉及的福利就是幾萬元或者幾十萬元，當(dāng)然大量人寧愿鋌而走險(xiǎn)。在廉租房的情況下，當(dāng)受助家庭收入提高，到不符合租房條件的時(shí)候，他也可能賴在里面不走，政府動(dòng)用法律和警察都沒有用，因?yàn)榉靠褪紫纫约簩ふ倚碌淖≌?，搬出去，政府又不能代他去簽新的房租合同。此外，政府也沒有辦法提高房租，因?yàn)榉孔泳褪沁@個(gè)質(zhì)量，是廉租房，一棟樓里面的房租是相同的，不能對某一戶采取歧視性房租。所以，真的遇到釘子戶，政府往往面臨束手無策的尷尬。從分配的公平性角度考察，德國社會(huì)住宅分配的制度框架與中國有一個(gè)重要區(qū)別，就是中國實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元戶口制度。中國現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)適用房﹑廉租房和住房補(bǔ)貼都是對城市居民提供的，都要求申請者憑本市戶口申請。德國也是需要本市戶口，但是它的戶口制度是一體化的。而現(xiàn)在中國城市住房最困難的是有子女的農(nóng)民工家庭，這些家庭是沒有本市戶口的，只有臨時(shí)居住證，因此，要實(shí)現(xiàn)公平分配，戶口制度首先需要改革。停止住宅實(shí)物福利制度，采取房租補(bǔ)貼才有可能將農(nóng)民工家庭包括到這個(gè)住宅保障的網(wǎng)絡(luò)中。最近，政府已經(jīng)采取了有效政策，保證了農(nóng)民工的子女能夠進(jìn)入城市的公立學(xué)校就讀，但是在住宅社會(huì)保障制度中，還沒有將有子女的農(nóng)民工家庭考慮在內(nèi)，這是需要首先從制度設(shè)計(jì)上加以解決的。為什么在這里只提到有子女的農(nóng)民工家庭，因?yàn)槭紫葲]有子女的農(nóng)民工，他的收入一般不會(huì)低于最低收入線；其次，沒有子女的農(nóng)民工比較容易流動(dòng)，沒有工做的時(shí)候，比較容易到其它城市找新的工作，或回農(nóng)村老家務(wù)農(nóng)。如果將有子女的農(nóng)民工家庭納入住宅社會(huì)保障體系，不僅僅是對這些家庭的福利，其實(shí)也是為城市和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)，是一個(gè)關(guān)系到中國長期發(fā)展的策略問題。要維持中國世界工廠的地位，就要考慮到保護(hù)熟練工人，中國現(xiàn)在工人流動(dòng)性比較大，尤其是女工到結(jié)婚年齡后，因?yàn)槌鞘邪布覘l件太差，大量回農(nóng)村老家，導(dǎo)致大量工廠熟練工太少，嚴(yán)重影響產(chǎn)品質(zhì)量。比如德國著名的康迪熊制造商史泰福公司，撤回中國生產(chǎn)分部的重要原因是，他們發(fā)現(xiàn)工廠經(jīng)常換新工人，公司對工人技術(shù)培訓(xùn)的成果不能夠保持，導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量不能夠保證。這可能也是整個(gè)中國服裝或其它簡單加工行業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量上不去的重要原因之一。有子女的農(nóng)民工家庭，尤其是在女工生小孩的短暫時(shí)間內(nèi)，一個(gè)家庭只有一個(gè)人上班，導(dǎo)致人均收入水平下降的情況下，政府應(yīng)該對這些家庭提供住房補(bǔ)貼。

作者：朱秋霞單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教