農村社會保障的演進與現實面相
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現階段的農民保障主要是家庭保障，而這種家庭保障是以土地為基礎。換言之，土地承擔著農村家庭基本生活保障的職能，是農民抵御風險以保證最低生存要求的一種工具，是社會保障的替代物。［1］(P．9)這正如學者所言，“在農村，約占中國總人口80%的農業人口基本上被排斥在社會保障安全網之外，農民全部的保障依賴于家庭和土地”［2］(P．19)。盡管國家也在逐漸重視農村社會保障，但是，隨著土地福利化傾向的增強和市場經濟的發展，這種以土地保障為指導思想的農村社會保障呈現出諸多的弊端:譬如，農村社會保障水平較低、農村社會保障的范圍較窄、農村社會保障的程序較為復雜、農民實際獲得的國家對于農村社會保障的實惠較少?？傊?，我國的農村社會保障仍然屬于土地保障指導思想之下的農村社會保障，土地一直都是傳統農業社會中最重要的經濟依賴，失去土地就意味著失去一切。
中國農村是否應該建立社會保障制度—土地制度的視角對于中國農村是否應當建立社會保障制度，學界有不同的意見，概括起來，大致可分為:反對論和肯定論，這兩種觀點都是學者基于現有土地制度的安排而提出的不同意見。首先，反對論。主張此論的學者認為:“農村居民家庭擁有一份土地，土地與勞動相結合可以為勞動者生產足夠的糧食。同時，土地對那些失去勞動能力的老年人來說是帶來收入的重要財富，農村的均分土地充當了有效的退休保障”［3］。平均分配土地，保障了農民的生存權，土地本身的保障功能，以及家庭儲蓄等手段，可以有效地保護農民免受不利因素的沖擊［4］。相反，中國人口眾多，完全依靠國家投資建立農村社會保障根本就不現實，要給所有的農民提供社會保障對于政府而言是難以做到的。而且，在現目前的中國農村，還找不到任何一樣能夠取代土地為農民提供基本生活保障的物質條件。［5］有很多農民的基本生活保障依然離不開土地。其次，肯定論?！坝捎谕恋氐乃袡嗖⒉粚儆谵r戶，國家也沒有明確農村老年人對承包土地的所有權和自由轉讓權，使得土地作為防范無子女贍養風險的作用受到很大限制?！陙矸N地成本不斷上升，農產品價格下降，農業收入的比重持續下降?！x開了勞動收入與第二、第三產業的收入，農戶單純依靠這點土地是無法維持生計的。農村老年人如果單靠轉讓土地使用權的收入，無法滿足老年生活的基本需要。土地雖然是農民的最后一道保障，但受土地制度、土地數量及土地收入的限制，不能對土地的老年保障作用做過高的估計”［2］(P．131－132)。此外，強調土地的保障作用必然影響農業規模經營的擴大和勞動生產力的提高，不利于經濟效率的發揮，所以，中國農村應當建立社會保障制度。筆者認為，我國傳統農業生產已經達到了其發展的頂峰，我們再也不能機械地為生計而在農業生產的框架內徘徊。農民需要社會保障，而農民的社會保障依賴于農村和農業，農民的保障制度離不開土地。農村社會保障制度的方式和內容都與土地密切相關，有賴于農村土地權利制度的重新安排。
二、現行集體土地所有權制度對土地保障功能的影響分析
現行的集體土地所有權制度即農村集體對土地的所有權和農民對土地享有的承包利用權，造就了以土地保障為核心的農村保障方式。從農民的主要收益看，土地已經成為大多數農民的主要生活來源，土地的社會保障功能大于生產功能。按照國際標準，人均耕地小于0．8畝時，土地就只有生存保障功能，而沒有條件承擔生產功能。然而我國現有耕地19．5億畝，有1/3以上的省份人均耕地小于1畝，600多個縣低于0．5畝［6］(P．115)。隨著改革開放的深化，原有的農地制度安排下的社會保障方式發生了變化，這使得現行的集體土地所有權制度對土地保障功能亦帶來了諸多不利的影響:
(一)現行集體土地所有權的主體虛位導致流轉制度的不完善
我國法律規定農村集體土地所有權的主體有鄉(鎮)農民集體、村農民集體和村民小組集體。但是，鄉(鎮)農民集體和村民小組集體已經名存實亡，“村民小組”也沒有自己的組織機構，不是獨立的主體，甚至有些地方村民小組的印章都已被取消，無法承擔所有者的職能。［7］從本質來看，集體土地所有權的主體虛位，農民對于集體土地權能的行使受到限制，農民的權利被“虛化”了，這是造成農民對土地的使用權不能有效流轉的主要原因，而這在一定意義上使得土地保障不能順利地轉化為農民的現實保障，影響農民的最終利益。
(二)現行集體土地所有權制度導致集體土地利用效率低下
土地的福利保障功能成為集體土地所有權低效的重要原因。“土地屬于集體所有，農民與集體并非是一種雇傭與被雇傭的關系。集體雖然擁有土地的所有權，但在土地的福利化狀態下，集體沒法實現土地的收益最大化，而由集體來承擔社會保險的費用也就不現實”［8］?？梢?，由于土地被均分給農民家庭，集體無法重新組織土地進行大規模地生產，無法產生集約性農業生產經營，土地利用受到土地福利保障的限制，集體無法通過土地產品大農場作業來提升農民的保障水平。“農民在非農就業競爭力弱、非農收入和就業不穩定的預期下，根本不敢放棄土地。這在一定程度上固化了小農經營，阻礙了農業規?；蛯I化發展”［9］。由于土地流轉大都限于一個村莊范圍內，在國家土地政策不發生明顯變化的條件下，熟人社會的行為規范保證了土地協議的被執行。土地的流轉雙方基于親戚、朋友關系的維系，流出土地的一方在回村后就可以根據當時的協議要回自己的土地［10］。這也在一定程度上阻礙了土地的規模化經營。
(三)現行集體土地所有權制度降低了土地的社會保障功能
首先，現行的土地法權制度加大了城鄉保障水平的差距，刺激了國家或政府在社會保障政策上的差別。在農村，國家對農民的保障主要通過減免稅收、調整產業結構來增加農民收入;而在城市，國家則提供全方位的社會保障?！白鳛楸Ｕ现黧w的政府會認為，農民有土地保障，可以放慢社會保障體系在農村的建設步伐”［8］。這由此導致了農民在土地上的社會保障功能的降低。其次，現行土地承包責任制導致單位土地面積上對農民保障水平的相對低下，直接影響農村土地的社會保障功能水平的發揮。這主要表現在兩個方面:一方面，人口增加導致同樣單位面積承擔了更多人口的生存任務;另一方面，土地用途管制也妨礙了土地社會保障功能的提高?？梢姡r民從土地上獲得的凈收入下降，農業經營利益比較低，土地收入難以為農民提供必要的保障，土地保障功能持續弱化。
三、對現行解決土地保障三種模式的分析與評價
(一)農村土地歸集體所有前提下解決土地保障問題的模式主張此類模式來來解決土地保障問題，又可分為四種不同的方式:家庭承包經營方式、公田方式、規模經營方式、兩田制方式:其一，家庭承包經營方式。即將土地分割為許多小塊，分別由各家各戶農民耕種，用所生產的產品來滿足農民的基本生活之需。實際上，在現有制度安排下，土地作為生產資料只能為農民提供十分狹隘和脆弱的就業保障，農民擁有的土地財產權利也只是提供了個體的就業保障，而不是社會保障。通過本文第二部分的分析可以看出，現有農村集體土地所有權制度不能解決其長期存在的歷史性缺陷，不僅不能充分發揮土地的社會保障功能，而且還抑制了土地的資源功能、資產功能和資本功能的充分發揮。其二，公田方式。即由集體設立公田，將公田的經營收益作為農民的社會保障基金，用來滿足集體內農戶的社會保障需求。公田的經營應采用承包經營制，由集體內部成員或其他人員承包均可［11］。該主張實際上反映了對目前農村集體土地法權制度下的修正。但是，筆者認為，該主張存在諸多弊端，不能很好地解決農民的生存保障問題:首先，農民對公田種植的積極性不高，因為在他們付出同樣努力的前提下，在家庭承包經營土地上獲得的收益會更高;其次，缺乏適合的公田的分配制度會直接影響到農民的社會保障水平。其三，規模經營方式。該模式“是間接的、與使用權流轉相聯系的保障，即在堅持農戶對土地承包權不變的前提下，將土地集中耕種，規模經營，產品則在承包者和實際使用者之間進行分配，農民依據自己的土地承包權得到用以保障基本生活的相應收益”［5］。規模經營模式的主要方式是采取股份合作制度，也就是通常所說的“公司+農戶”模式，比如我國目前農村中的“土地銀行”，它并非真正意義上的銀行，只是一個中介機構，主要承擔流轉中介的角色，它對于土地的規模經營起到了一定的推動作用。但是，在實踐土地股份合作社時也存在一些不足，如級差地租漲幅是有限的，租用土地的企業有優劣之分，同時企業產品的附加值也不一樣，早年出租土地的村社租金一直不漲。其四，兩田制方式。其主要內容就是將承包地分為口糧田和責任田，口糧田按人口分，責任田按勞動力分;口糧田用以保障農民的基本生活，保持家庭經營模式，而責任田相對集中于種田大戶手中，實行規模經營。兩田制實現了家庭承包責任制下土地的經濟功能與社會保障功能的分離，修正了原來制度安排的缺陷，又兼顧了農戶、社區和政府三者的利益［12］。但是，有些地方實施“責任田”實際成了收回農民承包地、變相增加農民負擔和強制推行規模經營的一種手段。
(二)土地私人所有前提下解決土地保障的模式
土地私有論者從農業資源配置和微觀經濟效率等維面考察集體土地制度，批判其固弊缺失，主張取消農村集體所有制，將農村現有的土地產權歸農戶，土地作為私人不動產，可以抵押、繼承、贈送、轉讓等，其轉讓價格由市場供求和買賣雙方協商談判來決定。［13］土地所有權私有化不但對經濟發展有重大意義，而且對減少社會糾紛，安定社會，穩定地方財政有重大意義。［14］(P．307)該模式的優勢雖然可以使農民真正擁有土地權利，但是也存在很多不足:其一，土地制度是否會產生激勵，不完全取決于經營者是否擁有土地所有權，而主要取決于制度安排能否使經營者的投入與產出之間的因果關系明顯。所以，實行土地私有也未必能調動農民的生產積極性和向土地投資的熱情。［14］(P．309)其二，土地私有化從表面上看似乎可以很簡單地解決農村土地的權屬問題，但是在這之后也會必然帶來土地高度集中、貧富兩極分化、社會矛盾激化等問題。［15］其三，土地私有化后，城郊的農民會因為土地私有而推高地價，阻礙了城鎮化的進程，減少城鎮容納農民的數量。另一方面，農民在農村的土地大多數只能是純粹的農業用地，即使土地經過變賣，農民也并不能實質上改善他們的生活狀況。
(三)土地國家所有前提下解決土地保障的模式
有部分學者主張土地國有化，并在土地國有化基礎上提出了土地保障的改革模式。其一，土地產權貨幣化模式。其基本思路為，“在堅持并進一步強化農民所取得的對土地產權不變的前提下，將凝結在農村土地中的各種產權的貨幣價值進行核算，根據主體歸屬分別計算各產權收益?？紤]到目前中國農地產權實際狀況，可只對所有權、占有權、經營權這三種權能進行價值核算。然后根據產權運動的形態，將產權貨幣收入的全部或者一部分，作為農村社會保障的基礎性資金來源。在此基礎上為農村居民建立具有一定強制性的農村社會保障體系”［9］。但是，土地產權貨幣化需要以商品經濟的發展為前提，產權貨幣化本身暗含著市場機制及土地權利的可流轉性前提的存在。土地權利貨幣化的前提是土地權利的商品化，土地商品化的本質就是土地資本化。但是資本化的前提是農民必須要在具有了生存保障以后，才可能積累資本。如果在缺乏足夠的穩定生存保障條件下，土地的資本化根本不可能實現，而我國還不具備這種足夠的穩定生存保障條件。其二，家庭承包經營下土地自由流轉模式。即把現有的屬于集體所有的土地收歸國家所有，在堅持農村土地國家所有，家庭承包經營模式不變。國家對屬于自己的土地要承擔一定的社會保障義務，提高農民的保障水平。此外，要堅持實行農村土地的自由流轉制度，通過提高土地的生產效率為農村發展創造條件，也使農民在土地上獲得流轉的收益，從根本上提升農民的社會保障水平。根據對我國農村社會保障制度的沿革和各種土地保障模式的深入分析，可以看出，各種土地保障模式都是以土地利用為中心，都是農民對自身生活保障在土地利用上的表現。不管國家對土地采取哪種管理模式，農民都會對土地采取自認為最有利于自身生活的利用方式，而不管國家是否會在土地保障之外實施社會保障制度。但是，國家卻并不會因此而放棄農民和農村的基本生活保障，國家必須運用自身所具有的權力給農民提供最強大的、最適宜的保障條件。因此，可以說，土地保障本身不屬于社會保障的范疇，各種形式的土地利用方式只不過是農民自救意識的體現。而脫離國家責任的農村保障永遠都意味著對農民的拋棄。因此，國家必須承擔農村保障的重大責任，而土地國有化正是對這種責任最好的承擔方式，是我國農村集體的必然方向。
四、土地國有化———解決農民土地保障的唯一出路選擇
土地國有化是土地公有化的一種形態，不同于1958年后農村集體土地所有權的公有化。1958年后土地集體所有制度的確立，農村土地的公有化真正的意義在于避免了后農村重新出現經濟和社會的分化現象。從土地集體所有到土地國家所有的重要意義不僅在于土地公有化程度的提高，而更重要的是目前對土地國有化的探討已經是經濟發展的必然產物。
(一)土地國有化對農村社會保障的意義與價值
其一，農村中嚴重的自然災害只有國家才能給予防范和補救。根據盧梭的觀點，人們建立國家的目的就是為了防范個人在各方面不能承擔的風險。穆勒也曾經指出小土地生產的風險，他認為，除了土地所有者之外，社會上所有其余的人，工人和資本家，幾乎是同樣的貧窮?！绻匀粸暮κ沟靡荒昊驇啄甑漠a品大大低于正常年景，那么一場普遍的和無法補救的災難就會蔓延起來，因為只有在大部分人的收入多于靠工資為生者的收入的國家，才能靠這些富人建立巨大的儲備來減輕虧空所造成的后果?？梢姡瑖业膹姶罅α靠梢苑婪对谛⊥恋厣线M行生產的風險。其二，只有國家才能憑借強制力實現社會財富的再分配。中國的農業資源短缺，而農業人口總量很大，人均資源量很小，相對地，人均農業剩余就更小。在這種情況下，要完成工業化的原始資本積累，城市人更多地去占有農村的資源，才能形成城市的工業化;而農村，會仍然停留在相對比較傳統的生產方式，比較落后的社會形態中。［16］這樣就會導致城鄉二元結構會有很大的差異，而要改變這種巨大的差異，保障農村的經濟發展，就需要有國家強制力的介入，對農村進行傾斜性保護，平衡整個國家的發展。其三，只有國家才具有權力對農村實行強制性的變遷。工業與農業的聯系及區別往往可以從工人與農民之間的身份差別來反映，正如工人不僅需要糧食，還需要布匹一樣，要使工業與農業形成相互依賴、相互支撐的關系，那么農業必須為工業提供工業所需要的產品;工人因其身份獲得國家的社會保障，正如工人并不依靠機器獲得國家保障一樣，農民也不應當依靠土地獲得自身生存保障。因此，要實現保障的城市鄉村的一體化，那么農民必須逐漸脫離土地保障，走出土地保障的傳統保障方式。而要想使農民逐漸脫離土地保障，則只有依靠國家的強制性力量，將集體土地所有權收歸為國有土地，才能使土地實行強制性的變遷。其四，土地國家所有有利于防止農民隨意轉讓土地，造成失地后影響農村社會穩定的弊端。當土地所有者為個人或集體的時候，土地轉讓出去后，受讓人均享有了對抗的權利，而農民將徹底喪失土地保障;反之，如果土地歸國家所有，其只能處分他物權，而非所有權，國家可以根據所有者身份限制土地的流轉。日本和臺灣的歷史就證明了這一點，許可土地所有權的自由流轉必然導致土地的集中，并最終影響必須要花很大成本才實現的耕者有其田的目標可能因所有權的自由轉讓而功虧一簣。其五，土地國有化有利于國家建立科學的社會保障制度。土地收歸國家所有實際上是將目前國家對土地控制的經濟現實予以法律化，在邏輯上將農民社會保障方式的轉變決定權合乎邏輯地掌握在國家手中，便于國家根據社會經濟的發展在農村建立科學的社會保障制度。如果該土地一旦被征收為國有，則農民的身份應相應轉化，國家理所當然地應承擔該部分農民的社會保障義務。換言之，對農村社會保障問題，國家將以所有者的方式介入，更多通過民事的方式引導農村的改革。其六，土地國有化有利于積聚社會保障所需的龐大社會資本。為規避土地流轉帶來的風險，國家可憑借所有者的身份要求轉讓人將轉讓所得的一部分資金強制性地收歸為農民社會保障基金，同時受讓人應在土地存續期間按月交納確定的資金作為出讓人的保障基金。在該塊土地多次流轉的情況下，由新的受讓人繼續交納相關費用納入保障基金。如果受讓人違反規定拒絕繳納，則農地使用權回歸于農民?！稗r村土地國有化之后，農村土地所有增值利益除去土地使用人應得部分外，絕大部分仍歸國家所有。由此，國家可通過稅收、土地發展基金兩種渠道完成廣大農村社會保障所需資本”［13］。
(二)集體土地轉歸國家所有后農民保障的未來方向
首先，土地國家所有下的農民土地權利制度安排。(1)保持現有的農民土地承包權，讓農民真正對土地享有轉移、處分和收益的權利?，F有的農村土地承包經營權能夠保持農民耕種的積極性，能保障大多數人的基本生活水平，維護農村的穩定。(2)建立必要的土地流轉機制，通過提高土地的生產效率為農村發展創造條件，為農村社會保障制度積累資金。在穩定家庭聯產承包責任制的前提下，建立合理的土地流轉制度使無心耕地和無力耕地的農戶放棄或暫時放棄土地使用權，土地適當向種田能手集中，從而發揮規模效益推進農業生產集約化、機械化、商品化現代化進程。對于經營性的土地開發，土地使用權的轉讓應該是非強制性的，應該在市場經濟條件下運作，通過用地者與供地者協商，通過國土資源部門辦理集體所有土地流轉手續［17］。農民通過土地流轉的收益繳納一部分給國家，作為農村社會保障的積累基金，專款用于農村的社會保障制度的建設。其次，土地國家所有制度下，農民的保障方式安排。(1)打破城鄉二元差距，建立城鄉統一的社會保障制度。城鎮居民大多數都有比較完善的社會保障制度安排，而農村社會保障制度還很不健全。我們可以根據從事不同職業的農村戶籍人員設立不同的保障制度，例如，對于從事種植養殖業的農民，其社會保障可以按照健康保障、養老保障和其他保障(社會救助、優撫安置和社會福利)分別設立，但仍然繼續保留家庭保障;如果農民受雇于人，比如在城市或者其他地方打工或工作，超過一定時間后，雇主和雇工必須按照雇工工資的法定比例向社會保障管理機構繳納社會補充保障費，社會保障管理機構按照一定的比例把繳來的資金分別計入雇工的個人賬戶和社會統籌賬戶，與城市養老補充保障系統一樣，在農民年老時，社會保障機構按照農民個人賬戶中的貢獻發放養老金［18］。此外，社會養老保險費不能隨意支取，待投保人喪失勞動能力或到法定取保年齡時，才能按月支?。?9］;對于土地流轉后的失地農民，也應當從制度上予以保障，如增加財政對社保的投入，盤活集體資產助推社保，發放小額貸款促進社保，加權平均繳費落實社保等等［20］。(2)打破農民以土地保障為主的保障方式，轉變為以社會保險為主的方式。土地保障的轉變并沒有實現農村保障方式的變革，只是從半封建地主占有土地、農民依附于地主的保障方式向農民自行依靠土地靠自己勞動為主的保障方式轉變。但是隨后的土地集體化運動帶來的無效率使農民的保障更加惡化，土地這一最根本的保障因土地資料和勞動力二要素潛能的抑制產生的壓力使農村承包責任制度的誕生。農村承包責任制的實行也沒有根本改變農村土地保障的本質。因此，建立現代社會保障制度，由土地保障制度向社會保障制度轉移，是解決當前我國農村特定條件下農民的社會保障問題的必然選擇。
結語
正如有學者指出的那樣，“按照制度變遷的理論解釋，農村社會保障在生產關系及生產方式的一次次變革中，由家庭保障的非正式制度向社會保障的正式制度逐漸演變，成為社會發展的必然趨勢”［2］(P．55)。當然，從工業延展到農業，從城市延展到鄉村的社會保障制度，一般都需要建立較長時間的過渡和歷程。我國正處于農村以土地為核心的社會保障制度的變革過程中，筆者希望通過以農村土地國有化為前提下的社會保障制度能從根本上保障農民的利益，縮短社會保障“從城市延展到鄉村”的時間。
作者：葉明單位：西南政法大學經濟法學院副教授
