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摘要：文章基于除西藏新疆以外29個省、自治區、直轄市的2015-2018年的面板數據，實證分析了地方政府專項債發行規模對地區產業結構的影響。結果表明：第一，地方政府專項債發行規模與產業結構高級化整體呈現出非線性正相關關系且具有異質性；第二，隨著創新水平的提高，政府專項債規模對產業結構影響的擬合曲線為N型。

關鍵詞：政府專項債產業結構高級化創新水平雙門檻效應

一、引言：

近年來在經濟下行壓力加大和減稅降費的宏觀背景下，地方政府專項債的發行和使用備受關注。2015年新《預算法》開始實施，規定政府發債成為地方政府融資的唯一途徑，地方政府專項債主要用于有一定收益的公益性項目并且要求項目收益與融資自求平衡，保障重點領域，因而兼具公共性和盈利性。2015-2018年地方政府專項債發行規模由9692億元增加到25882億元，這既反映政府融資需求的增加又體現了專項債具有穩投資保民生的重要作用。政府在經濟發展的過程中，既提供政策指導又是市場的參與者，因此在產業結構的發展過程中具有重要的影響，這主要體現在兩個方面：一方面政府通過發行專項債引導投資可以撬動社會資本和金融機構加大相關領域投資；另一方面，在宏觀經濟面臨經濟下行壓力時，需要通過短期的有效投資如基建投資來拉動經濟復蘇，地方政府專項債具有發行和使用快速高效的特征，要求從資金籌集到最終項目落實的速度要快，因此發行專項債恰好可以支持短期高效的融資需求。專項債發行規模的擴張對城市產業結構優化升級是否有影響以及影響是否具有異質性？高質量發展離不開高質量創新，那么基于不同的創新水平，地方政府專項債發行規模的產業結構效應是否會有不同？本文將以發行的地方政府專項債數據作為研究對象，在控制其他重要經濟變量影響的情況下研究分析地方政府專項債發行規模對城市產業結構高級化的影響，對進一步明確專項債的作用，發揮專項債的產業結構的正向效應，提高專項債使用效率具有一定的意義。由于部分數據缺失和不準確等原因，為了保證研究結果的真實性和準確性，本文基于新疆和西藏以外的29個省、自治區、直轄市，分析地方政府專項債券的發行規模對產業結構的影響機制和效應。

二、文獻綜述與假設提出

我國實行財政分權以來，地方政府承擔較多的財政支出，為了滿足促進地方經濟發展的投資需求，地方政府通過發行債券彌補財政赤字。同時在經濟結構轉型和減稅降費的背景下，地方政府發債能夠有效刺激消費和投資。關于地方政府債務對宏微觀經濟影響的研究主要涉及如下幾個方面：一是對宏觀經濟發展的作用。毛捷等（2019）基于地級市數據研究發現，地方政府債務對地區經濟增長的影響呈現倒U型，中西部和東北地區的債務平衡點較低且地方政府債務規模擴張更容易負面影響經濟增長。二是對微觀經濟體行為的影響。萬其龍（2019）研究發現，地方政府舉債既擠出了本地私人投資，也通過政府間的債務競爭間接擠出了相鄰的對手地區的私人投資。周程等（2020）研究發現非嚴重負債省份債務增長會逐級提高民間投資，嚴重負債省份政府債務會逐級降低民間投資。司海平等（2020）以城投債作為研究對象將地方發債結合產業結構升級進行探究，研究結果表明城投債發行可以促進產業結構升級，債務資金投入到綜合類行業、房地產、科技文化行業中對產業結構升級有明顯的正向影響。三是地方政府債務風險的管控。郭峰等（2019）通過比較政府政策文獻和實際政策執行發現當政府計劃增加發債時，當年準備發行的城投債數量越多，地方政府越傾向于表現出抑制地方債務風險的姿態。總之，現有的研究多是基于城投債或者投融資平臺的債務數據。較少有學者研究其對經濟的具體影響有何不同。目前，我國經濟已經轉入高質量發展階段，產業結構升級是優化經濟結構，進而實現高質量發展的必要路徑。同時在高質量的發展背景下，政府對創新的重視愈發加強，我國R&D經費支出從2008年的4570億元增加到2020年的24426億元，年均增長率達到14.99%。經濟集聚度高的地區，技術創新水平對產業結構升級的效應更加顯著（陶長琪等，2018）。李虹含等（2020）研究發現技術創新和制度創新分別通過要素高效配置和釋放生產要素活力促進產業結構高級化，而制度創新與技術創新對產業結構高級化的交互影響為負。由此可見，創新對產業結構的影響較為復雜，創新水平較好的區域，產業結構的優化升級是經濟可持續發展的動力。政府通過投資來維護升級城市基礎設施，為個人和企業營造好的創業和營商環境，從而實現信息、人才和技術等資源的匯集，有利于產業結構高級化發展。專項債通過投資直接拉動了建筑業以及水電燃氣和房地產業等二、三產業的增長發展，同時，通過鞏固升級城市基礎設施，促進了勞動力等要素的流動和資本的集聚，因此也間接影響了產業結構水平。通過以上分析，可以提出如下假設：政府專項債的發行與地區產業結構高級化之間存在正相關關系，而創新水平的差異使政府專項債發行規模對產業結構變遷的影響基于不同的約束條件，使得地方政府專項債發行規模對地區產業結構高級化的影響呈現出階段性差異。對于創新水平較低的地區，政府專項債較好彌補了基礎設施的短缺，從而可以促進創新要素集聚和產業結構高級化；當地區創新水平有一定發展后，由于缺乏配套的政策和良好的市場環境，即使政府進一步利用地方政府專項債進行投資引導，也很難促進產業結構高級化；當地區創新水平較高時，該地區相應的政策和環境已經相對成熟，地方政府發行專項債進一步優化基礎設施和吸引民間投資，促進固定資產投資和資本積累，起到穩投資、穩預期和促消費等方面的作用，從而提高產業結構質量推動產業結構高級化發展。

三、計量模型和數據說明

（一）變量說明

1.被解釋變量。產業結構高級化測度（ainst）。本文借鑒徐敏和姜勇（2015）的方法，構造包含了第一、二、三產業的產業結構升級指數：ainst=∑k=13k×Yk,itYit（k=1，2，3；YK，it表示i省第k產業在t年的增加值，Yit表示i省t年的總產值）

2.核心解釋變量。地方政府專項債投入規模（bond）。本文使用每年地方政府專項債發行額占地區生產總值的比重表示核心解釋變量。

3.控制變量。本文選取的控制變量分別為創新水平，城鎮化水平，居民消費水平，投資水平，經濟發展水平和財政壓力。具體的指標選取方式如表1所示。其中對部分變量進行人均對數化處理,以避免異方差。（二）數據來源和處理選取除西藏和新疆以外的29個省、自治區、直轄市經濟數據進行研究。新《預算法》規定地方政府專項債是2015年開始發行，考慮數據的可獲得性，本文以2015-2018年作為樣本期間范圍選取相關數據。數據主要來源于各個省財政廳和直轄市財政局以及統計年鑒和統計公報、財政部、中國地方政府債券信息公開平臺以及wind數據庫等。（三）實證模型1.基本模型：ainst=α0+β1bondit+Xit+εit其中：下標i、t分別代表所屬省份及對應年份，εit為隨機誤差項，X表示控制變量。四、實證結果和分析（一）描述性統計分析各個變量的描述性統計結果如表2所示，樣本選取除新疆、西藏以外的29個省、自治區、直轄市2015-2018年共4年的數據，由于個別省份在2015年上報專項債發行規模為0，因此專項債發行規模最小值為0。從表2的描述性統計結果可以看出，創新水平衡量指標的標準差較大，為1.136，這說明不同省份的創新能力差距懸殊，最大值為6.17，最小值為0.01，這會導致不同地區的地方政府專項債的發行規模產生不同的產業結構升級效果。

（二）基本模型回歸結果分析

地方政府專項債發行規模對產業結構升級的影響分析結果如表3所示。模型1-3使用混合OLS回歸，其中模型1無控制變量，模型2加入創新水平變量，模型3在模型2的基礎上加入投資水平、經濟發展水平、居民消費水平、城鎮化和財政壓力五個控制變量，結果顯示在模型3中政府專項債對產業結構的影響顯著為正，即在一定的控制條件下政府專項債券規模擴大顯著促進產業結構高級化；對模型4-6使用個體時點雙固定效應模型進行回歸分析，并且在模型5-6中逐步加入創新水平、投資水平、經濟發展水平、居民消費水平、城鎮化和財政壓力。回歸結果顯示政府專項債對產業結構升級的影響在沒有加入控制變量和僅加入創新水平衡量指標后顯著為正，而在加入所有控制變量后政府專項債發行規模對產業結構高級化有促進作用但不顯著。上述分析表明：

1.總體來看地方政府專項債規模擴張可以促進地區產業結構升級，政府專項債增加一方面直接將更多資金投向基礎設施建設，另一方面鼓勵和引導更多的社會資本投入到基礎設施的升級改造，良好的基礎設施可以聚集更多的資源和要素，從而可以促進產業結構優化升級。

2.創新水平指標對產業結構的影響較為復雜，在不同的回歸方法下產生兩種相反的結論。在混合回歸模型中，不考慮地區稟賦差異，創新顯著促進產業結構升級變遷，當采用雙固定效應模型進行回歸時，其影響為負值但不顯著，可能的原因是由于我國各地區創新水平差異較大，尤其是東部沿海地區和中西部地區存在人力、物力、財力等創新資源和相關政策等方面的差異，因此需要考慮區域異質性進一步分析創新水平對產業結構升級的影響。

3.投資水平這一指標在混合回歸與雙固定效應回歸中也出現了相反結論。由于地區稟賦的差異，中西部地區更加依賴交通網絡建設以及建筑行業等的投資驅動，而東部地區由于基礎設施條件較好，行業投向集中在第三產業更合適。因此，投資驅動策略應當因地制宜體現地區異質性。

4.經濟發展水平對產業結構升級存在負向影響，且在雙固定效應模型中顯著為負。一般來說，經濟發展較好地區的產業結構更加趨于高級化。而胡立君等（2019）研究發現，受政府政策和市場需求結構等的變化，我國的產業結構升級與經濟發展水平之間存在較大程度的不協調關系并且提出產業結構的高級化必須以完善的工業化為基礎。

5.居民消費水平可以正向影響產業結構升級，居民消費水平在雙固定效應模型中不顯著但在混合回歸模型中在10%的顯著水平，這表明居民消費水平的提高可以促進產業結構高級化。

6.城鎮化對產業結構變遷具有顯著的促進作用，表明新型城鎮化下有利于產業結構高級化。

（三）門檻效應檢驗結果及分析

由于各地區創新水平指標差距較大且該指標在基本模型回歸結果中表現出復雜性，因此使用面板門檻回歸的方法檢驗創新水平對產業結構的高級化是否存在門檻效應。借鑒Hansen提出的面板門檻模型，將創新水平作為門檻變量，構建如下門檻模型：ainst=α+I（r&dit≤γ1）α1bondit+I（γ1<r&dit≤γ2）α2bondit+I（γ2<r&dit≤γ3）α3bondit+Xit+εit其中，I（•）代表示性函數，當括號中表達式為假時，取值為0，否則為1。在模型6的基礎上進行門檻回歸，分析結果如表4所示。可以看出創新水平對產業結構的影響確實存在門檻效應且有兩個門檻值，第一個門檻值為0.89，第二個門檻值為1.59。模型6門檻回歸結果如表5所示，從門檻回歸分析的結論可得，創新水平、投資水平、經濟發展水平與產業結構高級化呈現負相關性，而消費水平、城鎮化水平和財政壓力能夠顯著促進產業結構高級化。在加入示性函數I（•）后，地方政府專項債發行規模的回歸系數在不同創新水平下呈現出差異，在中等創新水平下顯著為負。

（四）異質性討論

進一步將創新水平分為低創新水平（小于0.89）、中等創新水平（0.89-1.59）和高創新水平（大于1.59），不同創新水平下的分樣本回歸結果如表6所示。回歸結果顯示，當創新水平不同時，經濟發展水平、城鎮化水平與產業結構高級化之間的關系具有線性趨勢；地方政府專項債發行規模、創新水平、投資水平、消費水平、財政壓力則呈現異質性效果。當創新水平較低時，政府專項債發行規模和居民消費水平對產業結構高級化具有顯著的促進作用（如圖1所示），這主要是由于在創新水平低的地區，社會投資相對較少，政府專項債的發行可以彌補基礎設施投資的短缺，一方面補足優化地區基礎設施，另一方面通過升級的基礎設施吸引企業和人才從而能夠促進地區產業結構向高級化發展。而居民消費水平的發展可以從需求方面倒逼產業結構升級。當處于中等創新水平時，政府專項債發行規模和居民消費水平具有反向的產業結構效應但是不顯著，創新對產業結構高級化的抑制作用，隨著創新水平由低發展至中等水平，我國政府治理對產業結構高級化的促進作用均不斷增強。這主要是由于在創新水平中等的地區，中等程度的技術創新無法使高技術產業企業在行業內占據優勢，產業結構的高級化、高效化轉型受阻。另外，地方政府專項債雖然可以促進基礎設施發展但是會擠出民間投資，創新處于發展階段仍缺乏配套的政策，難以鼓勵并維持創新的可持續性，加之技術創新以模仿性創新為主，很難產生質上的提升，因此專項債規模擴張會產生反向的產業結構效應，對產業結構變遷產生不良影響。當創新水平較高時，地方政府專項債發行規模與產業結構高級化之間具有正向關系但是不顯著，創新水平、投資水平、消費水平與財政壓力可以正向影響產業結構高級化但是不顯著。因此在創新能力較強的地區，專項債的發行一方面升級了基礎設施，吸引更多的企業，另一方面相關地區受到創新水平的倒逼往往具有相對完備的鼓勵創新政策和較強的知識產權保護意識和力度，從而更有利于發揮政府利用專項債投資的效率和效果。

四、結論及政策建議

本文利用2015-2018年29個省、自治區、直轄市的地方政府專項債發行規模數據，研究政府專項債發行規模擴張對產業結構優化升級的影響，并進行實證分析。結果表明，地方政府專項債規模擴大對地區產業結構升級具有非線性關系。采取門檻面板模型，根據區域創新程度將樣本分為三個階段，實證檢驗地方政府專項債發行規模對區域產業結構高級化影響的階段性特征，結果發現，政府專項債對產業結構高級化促進效應在低創新水平和高創新水平下更為顯著，隨著創新水平的提高，政府專項債規模和居民消費水平對產業結構影響的擬合曲線分別為N型和U型。結合以上結論提出如下幾點建議：

1.要理性對待地方政府專項債的發行。地方政府不應盲目擴張專項債的發行規模，要結合本地區經濟發展水平的實際情況進行融資和項目的投資。低創新水平地區應當優化專項債投向，借助專項債彌補西部地區新基建投融資短板；高創新水平地區要進一步發揮政府專項債“穩投資”、“保民生”的作用，可以多元化專項債籌集的資金投向；中等創新水平地區，雖然社會創新能力有所發展但是發展的質量不高，政府應當建立健全配套政策鼓勵企業進一步向核心技術探索創新，另外政府需要鼓勵社會資本參與項目建設，鼓勵民間資本參與政府投資項目。由于政府投資對社會投資具有擠出效應，社會資本的參與一方面可以刺激民間投資的積極性從而促進經濟發展，另一方面有利于保證項目的資金需求，從而補齊經濟發展中公共服務不足的短板。除此之外，可以通過提高居民消費意識和水平來促進產業結構高級化發展。

2.國家出臺政策應當具有適當的靈活性，考慮各地區的實際情況。對于具有一定創新水平的地區，債務耐受程度高，政府治理相對成熟，因此在財政干預方面可以有一些針對地區特點的自主性。而對于創新水平低的地區，應當有更為嚴格的財政監督，同時注意完善法律法規，加強知識產權保護，以避免過多的財政干預扭曲市場要素和機制，從而更好發揮市場調節作用。另外政府應該營造良好的營商環境和投資環境，從而提高資本的投資效率。

3.規模擴張的同時注意債務管理，防范債務風險。嚴格遵守資金跟著項目走和自負盈虧的原則，建立績效指標，及時淘汰不合格項目，同時應當強化項目績效考核和信息披露制度。要區別對待不同地區的風險差異，對于高債務風險地區要采取更加嚴格的控制，防范債務積累導致系統性風險，在低風險地區則可以給予一定的自主權，鼓勵地方政府多元化發展專項債融資資金的投資項目。

參考文獻：

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[5]張國建，胡玉梅，艾永芳.地方政府債務擴張會促進產業結構轉型升級嗎[J].山西財經大學學報，2020（10）

作者：魏天敏  單位：上海理工大學